论政府投资项目集中代建的优势及其关键要素

李宗颖 广州市重点公共建设项目管理中心

政府投资项目主要用于公共基础设施建设，保护和改善生态环境、促进城乡统筹协调发展等领域，主要体现了其公益属性，是财政支出的重要组成部分。从政府投资项目的主要建设内容和投资范围来看，存在投资较大、管理协调复杂、社会关注度普遍较高等特点。因此，政府投资项目对项目组织实施的时效性和项目建设单位的管理水平提出了更高的要求。为了解决政府投资项目投资管理和建设实施的难题，21 世纪初，我国开始推行代建制。代建制设立意图是由代建单位作为专业的建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资项目“投资、建设、管理、使用”的职能分离，从而达到规范政府行为、控制投资规模、降低管理成本、预防廉政风险，从而进一步达到提高项目管理水平和政府投资效益的目的。目前，我国主要存在社会化代建以及由政府设立专业机构的集中代建两种方式。本文通过对政府设立专业机构集中代建的相关要点进行分析，旨在对政府投资项目如何高效代建提出有关建议。

一、设立专门机构实行政府投资项目集中管理模式的确立

在高质量发展、经济“双循环”的新形势下，政府投资项目的质量要求越来越高，任务量也在不断攀升。在高质量发展的时代要求下，政府投资项目集中管理作为发展的必然趋势，将为政府投资项目高质量建设提供必然的途径。

（一）有利于控制工程投资

与社会化代建以及传统自建模式相比，政府集中代建模式打破了原有政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，使各环节彼此分离、相互制约。一方面，在这种组织形式下，业主单位除了在方案成果、初步设计成果、重大设计变更、重大设备材料选型审核确认外，不再参与项目前期服务、建设施工以及材料设备采购等具体实施环节，使政府代建单位能在透明的环境下进行招标，能够更加有效地控制工程投资，充分发挥了集中统一管理的优势。另一方面，政府集中代建机构，其设立的目的就是以项目任务为驱动，与社会化代建相比，能够始终严格按照政府确定的预算、建设规模和标准进行建设，更有利于回归于项目建设本身，从某种程度上防止了超限额设计、超标准建设和随意增加工程。

（二）有利于提高工程质量

项目业主自建的模式，由于人力资源有限，存在技术人员专业结构不科学、专业水平参差不齐，加上技术力量有限，容易成为软弱的“外行业主”，难以对工程质量进行有效监管。对政府投资项目实行社会化代建管理，由于承担项目代建主体责任的大多是施工企业或咨询企业，从项目启动到竣工移交的全生命周期建设管理的管理经验相对较于匮乏。建设全过程管理经验也相对缺乏。设立专门机构实行政府投资项目集中管理后，其在工程建设管理经验、管理能力和技术力量等各方面均具有更强的优势，从而更加有效地控制工程质量。

（三）有利于节省管理成本

一是精简机构，避免机构“冗余”。在政府投资项目工程建设中，一个工程项目成立一个项目办或基建处的临时机构，对人员专业技术要求较高，且往往在项目完成后造成人员冗余，如项目管理班子解散后，临时机构的人员又存在难以安置的问题。设立专门机构实行政府投资项目集中管理后，在专业人员方面相对集中，可以采用多种组合的项目管理模式，较大程度的增加人力资源的使用效益。二是专业型团队建设，有利于形成项目管理知识库。项目业主自建的模式，由于人力资源有限，存在技术人员专业结构不科学、专业水平参差不齐，加上技术力量有限，容易成为软弱的“外行业主”，难以对工程质量进行有效监管。对政府投资项目实行社会化代建管理，由于承担项目代建主体责任的大多是施工企业或咨询企业，从项目启动到竣工移交的全生命周期建设管理的管理经验相对较于匮乏。专业的集中代建管理机构可以打造并利用人力资源的集约效应，形成了一个包括设计、造价、工程等各方面专家组成的知识型管理团队，并且在多种项目建设管理经验的沉淀积累的基础上，更加容易凸显专业化、规范化、集约化的管理特征，人才的集约效应更能够节约管理成本，提升管理效益。

（四）有利于保证项目工期

政府投资项目对报批报建的标准化管理、精细化管理程度较高。对政府投资项目实行社会化代建管理，由于承担项目代建主体责任的大多是施工企业，在前期报建、设计管理、招投标与施工管理等各主要建设环节与政府各行业主管部门的协调和统筹能力相对不足，一旦工程建设条件发生变化时往往难以确保工程按期完工。设立专门机构实行政府投资项目集中管理后，目标明确，与各行业部门的协调方面存在较大优势，可以充分发挥集中统一管理和专业优势，调动各方资源，对每项工程的前期准备、中期施工和后期结算等建设实施工作进行统筹安排，科学调度，集中攻坚，力保完成建设任务。

（五）有利于防范廉政风险

一是有利于审计机构及纪检监察机构的集中监督。自建模式，由于工程建设管理机构非常分散，审计机构及纪检监察机构面对众多的研究对象，其发现问题、解决问题的难度较大，而设立专门机构实行政府投资项目集中管理后，该机构基本上只负责工程建设链条中‘建设’这一环节，从而有利于项目监管各方对工程项目建设的集中及全面监控，大大提高了监管密度、力度和强度，形成工程高度集中，权力高度分散的权力配置体制。同时，该机构内部可建立起“决策——监督——执行”相分离的制约机制，工程前期设计、招投标、施工管理、工程款支付等主要建设环节分别由不同的业务处室负责，形成了工程管理链条上既相辅相成又相互制约的运作关系，使人不能腐败，也不敢腐败。

二、设立专门机构实行政府投资项目集中管理模式的主要做法和成效

以某省会城市为例，作为市政府设立的专门机构，政府投资项目集中管理采用了“依制度抓建设，以制度保廉洁”为工作思路，与项目主管部门、项目业主单位推行“分工合作、实行共建”项目建设管理模式，既发挥了项目建设管理团队的专业化优势，在建设过程中又充分与项目使用方进行过程沟通和分工协作，有利于充分体现使用方的建设意图。

为按计划优质高效完成各项建设任务，坚持以创新管理，全力提高项目管理精细化品质化水平，突出重点，统筹兼顾，有序开展各项项目建设，确保项目投资可控、质量优良、施工安全，确保进度、阳光廉洁。主要措施如下：

1.抓投资控制。主要通过认真落实“五种机制”，来达到投资可控的目标。一是限额设计机制。严格按照建设项目单位造价的设定标准，进行限额设计。二是方案比选机制。为了充分发挥市财政资金的最大效益，切实满足项目功能需求，在设计中实行多方案比选，力争方案最优、价格最优。三是分离审核机制。在按级审核的基础上，建立“背靠背”审核机制，通过“量价分离”的工程量清单计价方式，组织招标代理单位和造价咨询机构独立开展工程量清单和招标控制价编制、复核工作，提高造价控制水平。四是建立估算、概算、预算三级管控机制。严格按照估算控制概算、概算控制预算、预算控制结算的原则，控制建设项目投资，确保设计概算不超过立项批复金额，施工图预算、竣工结算不超过评审批复的概算建安费，招标控制价不超过评审批复的施工图预算。五是变更费用审批机制。推行施工图招标，减少施工过程中的设计变更；按照先审批后实施的程序变更设计，并建立设计变更台账实时监控；及时掌握建材市场价格信息，合理确定新增主材价格；严格控制工程签证；建立新增主材、综合单价、合同变更费用审批台账，并挂网公示，阳光透明。

2.抓质量安全。主要采取“四个坚持”的措施，来保证项目建设的质量和安全生产。一是坚持样板引路。依照相关规范及施工图纸要求，做出合格的示范样板（段、间），以明确施工工艺（工法）和验收标准要求，指引同类工序和分项工程的实施与验收。二是坚持看样定板。以乙供材料（设备）管理办法为基础，确保最终选定的乙供材料符合施工图、技术规格书和设计理念的要求。三是坚持对主要材料选用采用合格供应商管理，实行动态管理，适时更新；优选永久耐用、节能环保的建设材料。四是坚持巡查督办。在协调质检部门提前介入的同时，成立质量安全巡检小组，每月对所属项目的质量安全生产情况进行巡检，及时进行情况通报，对存在问题纳入督办，限期整改。

3.抓建设进度。主要通过认真做到“四有”，来保证项目建设得又好又快。一是有组织。强化管理，实行扁平化、专业化和集约化，相互联动，切实提高管理效率。实行各类参建服务单位协同办公，及时解决相关问题，避免延误工期。二是有计划。按照科学组织、从容建设的原则，结合项目特点、难点、重点，制定科学合理的项目建设一级总控计划和二级实施计划，统揽项目建设的全局。三是有分工。通过分工合作、实行共建的方式明确与项目使用业主的责任与分工，共同发挥优势力量推进项目建设。四是有机制。与项目使用业主及相关职能部门，建立定期协调机制，系统研究解决各类制约问题；建立检查纠偏机制，适时根据项目建设的实际进度，纠正计划偏差，合理消化滞后的工期。

4.抓廉政建设。以“三个突出”为重点，不断强化廉政风险防控力度。一是突出项目化管理。研究制定覆盖工程建设全生命周期的6 个廉政风险防控动态管理台账表，抓住建设项目的关键环节进行过程跟踪防控。推动廉政风险防控与工程管理业务深度融合、系统推进。二是突出制度化建设。对项目前期、设计、招投标等关键环节制度开展廉洁性评估，查找风险，排除隐患；不断完善工程建设管理制度，着力构建建设项目廉政风险防控长效机制。三是突出应用智能化手段。依托电子监察系统，加强对项目基本建设程序执行情况的完整性监察、对项目招标过程的合法性监察、对工程签证等审批环节的效能监控，促进工程建设规范有序推进。

三、优化政府投资项目集中管理模式的关键要素

按照专业化、规范化的原则，及时组建政府法定机构对政府投资非经营性项目实行集中管理，发挥政府投资项目集中管理模式的最大效益。其关键要素体现在：

1.专业化集中代建机构的设立和不断完善的专业团队，是优化政府投资项目建设管理的基础。在人力资源方面，进一步优化人力资源结构，从专业结构、项目经验、人力资源适配程度方面开展多方位激励机制和考核机制，为专业团队的人才发展建立可持续良性循环建立基础；在项目管理知识储备方面，以打造知识型团队为基础，不断总结项目建设经验，不断优化项目管理的流程，并根据项目不同特点采用多种建设管理模式并存的创新管理理念；按照走出去、引进来的原则，多方开展交流学习，采用头脑风暴的学习交流模式，以建立健全学术型实践团队为目标，促进项目管理团队螺旋式上升发展，为工程建设管理提供科学的理论依据和宝贵的实践经验。

2.从职能上明确政府各方“投资、建设、管理、使用”职能分离，建设各方实行“实行共建、分工合作”的工作机制，更有利于逐步规范政府投资项目建设管理规范，理顺项目各方的责任机制，优化项目代建的激励和约束机制，从源头上实现政府投资项目建设投资可控、建设可控，使用高效。

合理优化政府各方职能，细化投资、建设、管理、使用各方的工作职责，按照“实行共建、分工合作”的工作机制，明确各方的主体责任，把政府各方的职能从被动监管项目，真正调整到主动服务项目上来，树立项目各方的主人翁意识，切实实现政府投资项目投资更合理，建设更高效、管理更优化、使用更便捷。

3.制度化、精细化的管理体制，更能充分发挥政府投资项目集中代建机构的优势。一是更加注重规章制度的精细化，不断细化制度标准，标准规范业务流程，建立系统规范的项目管理机制，实现工程管理水平进一步标准化、规范化和科学化。二是更加注重参建各方形成统一的项目管理标准，完善合同管理体系，进一步规范参建单位的管理。

4.以信息化手段固化管理流程，系统高效地进行项目信息管理，为工程项目管理高质量发展提供助力。一是建立统一的协同系统。以科学的管理制度为基础，以业务流程为主线，建成一个涵盖工程建设管理的监理、施工等单位一体的工程建设管理信息系统，对工程项目的各投资主体建设资金、合同管理、计划进度、工程成本、工程质量、工程技术和文件、材料设备采购、工程施工和安全等各个方面实施高效统一、规范协调、全过程、全方位的管理和控制，并能为决策层及时准确地提供相关工程信息，从而满足符合大型工程项目管理实际的需要。二是不断完善业务流程，对梳理出的权力事项进行流程优化和再造，运用网络技术进一步完善权力约束机制，信息公开共享、有效的规范权力运行，更有利于项目建设更加规范、透明。