“加强美国制造”行政令的解读及影响研究

傅郭鑫，张国英

（工业和信息化部电子第五研究所，广东 广州 511370）

0 引言

2021年1月25日，美国总统拜登签署《关于确保未来由全部美国工人在美国制造的行政命令》（以下简称“行政令”），要求在白宫成立专门机构、任命专职高级领导，对联邦政府各个部门最大限度地采购美国制造产品和服务实施严格的监督。美国制造业重振与否、重振进程的安排和行政令的实施效果等都将对全球政治经济格局产生重大的影响。基于此，加强对行政令实施效果的跟踪分析，对加快构建新发展格局、持续推动制造业高质量发展具有重要的意义。

1 行政令发布背景

1.1 保护和鼓励本土制造业发展的政策由来已久

美国制造业一直是美国国民经济强有力的支柱，购买美国货、雇美国人的政策可以追溯到1933年《购买美国货法》。2009年奥巴马政府提出重振制造业战略，其后发布了《重振美国制造业框架》 《制造业促进法案》 《先进制造业国家战略计划》等多项法律和政策，进一步地推动了美国制造业的重振进程。2017年时任总统特朗普曾签署“买美国货、雇美国人”（Buy American，Hire American）的行政令，但政策落实效果并不显著[1]。

1.2 促进经济复苏、保持美国在全球市场中的优势地位是行政令出台的主要原因

拜登上台伊始即发布此项行政令，被视为拜登政府“重建更好未来” （Build Back Better）经济复苏计划的重要举措，是美国加强制造业顶层设计、以期重振“美国制造”的开端[2]。拜登政府多次提及要重建制造业、工会和中产阶级三大经济复苏支柱，借此行政命令重建原有的供应链和发展新的供应链，积极投资美国工业、促进经济复苏、适应美国经济发展态势，希望利用联邦政府的购买力来振兴美国工业、促进美国经济复苏、挽救制造业衰落局面，提高美国制造的国际竞争力，保持美国在全球市场中的优势地位。

2 行政令的主要内容

2.1 加大对联邦政府采购美国产品的监管力度

一方面，拜登上台之前，美国并未设立主管制造业发展的专职机构，主要是通过商务部、国防部等开展产业基础评估，识别供应链薄弱环节，提出防范供应链风险、推动制造业发展的具体举措。行政令提出在白宫行政管理和预算局（OMB）内设立“美国制造办公室”并由OMB主任任命“美国制造主管”，直接监督考核联邦机构及政府控制的企业对“购买美国货”的执行情况，改善当前机构采购美国产品不力却又不遭受任何惩罚的现状。另一方面，行政令要求各个联邦机构和企业应在行政令发布180天内自查其实施和遵守最大限度“购买美国货”的情况，并向美国制造办公室提交报告，此后每两年亦需向美国制造主管提交书面报告，以确保将“购买美国货”放在首位。这是美国首次从国家层面建立专门机构、设立专职高级领导，通过加大采购监管，保护“美国制造”[3]。

2.2 更严格地界定“美国制造”的内涵

一方面，激励联邦政府购买美国制造的商品、产品、材料和服务。行政令要求进一步地实施1933年颁布的《购买美国货法》，要求联邦采购管理委员会（FAR Council）在180天内修订法案，将判定是否属于“美国制造”的依据，从“制造部件的成本”修改为“美国生产或美国支持就业的经济活动为产品增加的价值”。通过联邦采购确保联邦政府将纳税所得用于美国企业，以此加强国内制造业，为新科技创造市场；同时为增加高薪职位、创造就业机会、支持种族平等、加强美国供应链等承诺的兑现带来新机遇。另一方面，为“美国制造”制定更加严苛的标准。提高“美国制造”含量的门槛，确保产品中含有更高比例的美国零部件和劳动力投入，防止外国公司将“贴牌”产品当成“美国制造”销售给美国政府。同时拓展“美国制造”的范围，将美国制造的涵盖范围从制造业本身拓展至服务业；并加大对采购本土产品的优惠和扶持力度，确保可以覆盖联邦政府的支出项目[4]。

2.3 收紧各个联邦部门的“豁免特例”

建立严格的审查机制，甄别各个部门“购买美国货”的“豁免特例”。通过多举措来迫使联邦机构更难规避“购买美国货”的法案要求，各个部门均应向美国制造主管提交拟议豁免的书面说明及详细理由，联邦政府将在公开网站公布联邦部门有关购买非美国制造产品的豁免申请，以及豁免是否获批的结果和理由，这种公开咨询将对联邦部门带来重大的公关压力，意味着联邦官员将更难获得从海外购买产品的豁免，确保更严格地执行“非美国制造不采购”的原则。

2.4 确保美国中小型企业可更方便地获得联邦政府竞标合同所需的信息

行政令明确地指示，联邦部门应依据现有的框架来主动地寻求其所需产品的国内供应商并及时地更新“国内未有供应产品清单”；代理机构应积极地帮助联邦政府和国内供应商建立联系、协助供应商雇佣美国工人等。

2.5 将各级机构最大限度“购买美国货”的范围扩展至信息技术领域

根据现行的《联邦采购条例》，各级机构可以根据项目需求，广泛地购买合适的信息技术商品，无需受限于商品产地。此次行政令首次明确要求联邦采购管理委员会尽快地审查当前信息技术商品不受“购买美国货”约束这一“例外”情况，并提出排除“例外”的措施建议，从而将联邦政府最大限度地“购买美国货”的范围扩展至信息技术商品及服务，形成“从硬到软、从产品到服务”的全覆盖。

3 行政令实施以来的影响分析

3.1 美制造业回流加速并进一步地虹吸全球顶尖资源

与此前促进制造业发展的各项政策相比，此次行政令层次高，各项措施系统性强、执行力度大，历时一年来，已经逐步地形成对全球顶尖人才、优质资本和领军企业的“虹吸效应”，制造业回流美国的现象初步显现；同时影响全球资源的流动汇聚、产业迁移乃至市场竞争重构。尽管回流企业的总体规模较小、案例较为分散，但从客观来看，美国已经开始借助回流企业重构制造业的生产能力[5]。

3.2 制造业就业平稳回升但影响有限

目前美国就业市场已经表现出了持续向好的趋势，客观上实现制造业总体吸纳就业人口数量的增加。尤其是在芯片、电动汽车电池、个人防护设备、药品和稀土等近年来受全球供应链瓶颈打击最重的产业，工作机会有所增加。另一方面，根据美国劳工部的数据统计，行政令实施一年以来，美国制造业的雇佣率从2021年1月的2.9%上涨至3.4%，仅上涨0.5%，可见，尽管制造业就业平稳回升，但影响力也十分有限[6-7]。

4 政策建议

4.1 着力抓好“国内大循环”

a）增强产业根植性和竞争力

发挥我国拥有全球规模最大、链条和配套最完善的制造业体系优势，推动基础和关键领域创新突破，补齐短板锻造长板。优化区域产业链布局，推动先进制造业集群化发展，培养一批具有生态主导力的产业链“链主”企业，加快建设核心产业供应链生态，促进产业链供应链自主可控。

b）畅通国内循环和制造业要素流动

更大力度地引进全球高端人才、优质资本和领军企业，打通阻碍形成国内统一大市场的堵点，打破区域分割、相互设障的壁垒，打造商品、服务和生产要素有序流动的协调发展格局。

4.2 推动制造业高质量发展

a）强化科技创新支撑，推进产业链供应链稳定

聚焦高质量、可持续，坚持创新驱动、基础支撑、生态赋能、数字转型和开放合作，推进产业基础高级化、产业链现代化，提高制造业核心竞争力。

b）着力提升智能制造发展水平，推进制造业转型升级

由传统制造模式转向智能制造、绿色制造和服务型制造等新模式，集中打造电子信息制造产业、先进装备制造产业，培育壮大战略性新兴产业，推动制造业绿色转型，抢占未来发展制高点。

c）坚持引育并重，推动制造业企业壮大

加大力度引进大型跨国企业和行业领军企业，扶持壮大本土企业，重点培育扶持创新型中小企业，提升制造业发展质量和效益。

4.3 坚定落实改革开放举措

a）进一步地营造公平的竞争环境

更好地发挥我国强大市场的重要优势，积极吸引外资、留住外资。重视培育大型跨国企业，提升我国对全球价值链分工的影响力。

b）推动更高水平对外开放合作，持续深化与“一带一路”沿线国家合作，积极参与和发起国际规则谈判，更深更广融入全球供给体系，提升全球竞争话语权，建立全球伙伴关系网，共建开放型世界经济，拓展国际合作新空间。

5 结束语

《关于确保未来由全部美国工人在美国制造的行政命令》是拜登政府重建原有供应链和发展新的供应链的重要举措，将对国际贸易和国际发展合作产生持续而深远的影响。通过对拜登政府“加强美国制造”行政令的深入解读，一方面可深刻地意识到行政令实施以来所带来的影响；另一方面对其进行系统的研究和经验借鉴，可为在宏观层面上推动我国制造业高质量发展提供参考和支撑。