健康中国背景下我国运动健康社区治理研究

卢诗卉，曹可强

(上海体育学院经济管理学院，上海 200438)

广泛开展健康社区建设是《“健康中国2030”规划纲要》(以下简称《纲要》)的基本要求[1]。党的二十大报告进一步提出增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效，为提高健康社区治理能力提供了新思路。体育作为主动健康的有效手段，如何在健康社区治理中发挥核心作用成为新的议题。实际上，为了积极应对不断加剧的全球慢性病蔓延的危机，世界卫生组织已经提出了由生物医学模式向社会生物医学模式转向的新的健康治理框架。建立运动促进健康新模式，即探索一种健康关口前移、打破体育与卫生部门间障碍、全社会共同参与的新型社会健康治理方式。社会健康治理方式的改变必然要求社区健康治理方式随之而变，据此构建运动健康社区治理模式成为应然之举。然而，推进运动健康社区治理仍然面临着一系列难题:社区能否根据社会健康治理的新需求顺利推进健康治理模式的转向，能否合理定位体育责任并将之与医学并列起来以推进一种新的健康治理模式，治理主体应如何进行角色转变等。为了科学回答这些问题，本文在剖析运动健康社区内涵的基础上，探讨运动健康社区治理的现状与困境，提出运动健康社区治理的推进路径，从而为打通健康中国建设“最后一公里”提供智力支持。

1 运动健康社区的内涵

人们对健康的认知经历了由被动到主动、由单纯的身体健康到多维度整体健康、由生物学意义上的健康到社会生物学意义上的健康[2]的过程。在工业化、城镇化以及疾病谱改变的现状中，人们生活方式的改变使得单纯的医疗手段难以实现对健康的保障及改善，亚健康的身体状态成为居民健康的主要威胁。在健康治理出现问题的当下，人们需要转变无病即健康的观念，逐步建立“运动是良医”的理念，提升全社会对运动的重视。运动以其完善身体功能、提升心理愉悦度、改善人际关系、塑造人格等方面的功能使得生理、心理、社会适应乃至道德的全维度健康得以维系。本文将运动健康界定为以主动健康为价值导向，通过科学化、规律化的运动寻求全人群全维度健康的一种健康获取方式，其中“健康”是价值核心，“运动”是个人及社会寻求主动健康生活方式的动力及重要手段。

第七次全国人口普查结果显示，我国的人口老龄化问题进一步加剧。随着生活水平的提高，高发的慢性病问题使得老年人不能健康地度过老年生活，而不良生活方式的致死率也占我国因病死亡人数的80%以上[3]。显然，仅仅依靠医疗手段已经难以有效应对日益增长的慢性病高发病率及人口老龄化带来的巨大危机，这就需要进一步推动健康关口前移，探索更加积极主动的运动健康治理新模式。党的十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题[4]，在此背景下，社区作为目前我国城市治理的基本单位和居民生活及社会治理不可或缺的组织，运动健康社区治理是推进健康治理转向、回应健康中国战略最为便捷有效的途径。

在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上，习近平总书记提出了“要推动健康关口前移，建立体育和卫生健康等部门协同、全社会共同参与的运动促进健康新模式”[5]，可见全民健康受多种因素影响。运动健康新模式的构建要打破体育与卫生部门之间的壁垒，建立协同机制，动员从政府部门到社会组织全社会共同参与，通过资源有效整合、信息有效共享等方式推进健康中国战略的高效实施。

健康是个人生存的基本需求及社会发展的基石，因此国家及政府有义务保障居民的健康权。《中华人民共和国宪法》第二十一条规定“国家发展医疗卫生事业，开展群众性的卫生活动，保护人民健康”，明确了政府的健康职责，从根本上确立了我国公民的基本健康权利[6]。而体育作为实现国民健康的重要途径，运动健康社区概念的提出理应建立在公共治理的视角上。进而，本文将运动健康社区定义为在现有的接近居民生活的社区基础上，加入运动健康的功能，基于主动健康的观念，各治理主体整合各自资源，形成社区内部合力，并通过环境建设、活动开展、政策支持以及个人意识构建等方式引导居民积极参与体育活动，重构居民的行为及生活习惯，从而形成一种提高居民整体健康水平、满足人民美好生活向往、促进人的全面发展、赋能经济社会健康发展的积极主动的新型社区健康治理模式。

2 运动健康社区治理的推进依据

2.1 健康中国战略的建设需求

健康中国上升为国家战略，围绕“共建共享、全民健康”的主题，坚持从“以治病为中心”向“以人民健康为中心”的健康理念转变，旨在通过有针对性地改善健康影响因素，加强健康治理体系和治理能力现代化，为人民提供全方位全周期的健康服务，进而实现人民群众的美好生活向往。《纲要》强调将建设健康城市和健康村镇作为推进健康中国建设的重要抓手[1]，通过广泛开展健康社区、健康村镇等建设来提高社会参与度，从普及健康知识、建设健康环境、营造健康氛围、优化健康服务、完善健康保障5个角度对健康社区的建设提出要求。

运动健康社区治理的提出，一方面能够破解健康中国战略在推进过程中的基层治理困境，另一方面能够保障健康中国战略所提出的“健康关口前移”的有效落实。首先，《纲要》强调将健康融入所有政策[1]，要求各部门从健康的视角审视公共政策，加强卫生保健部门之外的其他部门与卫生保健部门之间协同解决社会复杂问题。社区作为社会治理的基本单元，作为联系国家与个人之间的重要纽带，在健康计划推行以及健康问题解决方面有着应然职责。其次，《纲要》提出通过关口前移积极应对健康问题[1]，这也标志着主动健康成为我国健康保障体系中的重要一环。主动健康观念的培养不只在于人口主动健康观念的引导，还在于促进社会主动健康观念的形成，即从体系建设上培养满足居民主动健康意识及行为落实，体育运动在健康促进、慢病预防和疾病主动干预等方面的积极作用也要求体育之于健康的作用从单纯的“医疗干预”向“主动健康”的转变，通过运动健康的方式实现健康关口前移。因此，鉴于社区治理“最后一公里”的角色以及体育全维度健康的作用，运动健康社区治理的提出能够积极回应健康中国战略的建设需求。

2.2 社区生态特殊性的文化需求

社区建设是社会建设的根本立足点，社会共同体的构建在微观上落脚于社区共同体的构建，是在市场经济背景下，在一个陌生人社会中建立人际关系互助合作的过程。邻里关系会对居民产生潜移默化的影响，基于邻里效应，社区具备通过物质空间的改善来实现某些社会目标的功能[7]。因此，社区的物质环境及社会环境优化对居民的健康有着积极的作用[8]。当前，我国的社区治理正朝向纵深推进，进一步向合作型、自治型的社区治理模式转变也表明社区治理主体的多元化、治理结构的扁平化以及居民参与的深度化[9]。另外，城市社区也逐渐承载越来越多的社会职能，社区养老与社区医疗作为城市社区居民健康的重要保障，逐渐向专业化和精细化发展。体医融合及体卫融合是对社区健康功能的进一步强化，现行的如上海老年人社区体医融合中心、江苏省社区体质监测中心、厦门市体医融合示范社区等在对社区健康功能进行积极探索的同时，仍存在重医轻体[10]、体医关联较弱[11]的问题。

从社区功能视角来看，社区治理体系如何进一步完善，打破“体”“医”之间的壁垒，构建一种以体育为抓手的主动健康治理模式；社区邻里共同体如何通过体育的方式使居民获得幸福感及认同感，进而成为生理、心理、社会交往全方位适应的社会人，为运动健康社区治理的提出提供了现实依据。

2.3 提高社区治理体系和治理能力现代化的组织需求

社区治理作为国家治理的基本单元，其治理体系的建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。运动健康社区作为社区功能的补充，本身就是社区治理体系的有效组成部分，而体系完善之于社区文化氛围塑造、居民良好生活习惯养成、居民整体幸福水平提升等功能又能进一步提升社区的治理水平。运动健康社区治理是由政府、社会组织、市场、社区居民多元主体联动，体育、卫生、教育多部门协同，合力应对居民健康问题，进而实现社区居民健康最大化的过程，其治理角色定位的进一步明晰、治理权责的理顺以及治理监督与评估机制的完善为社区治理体系和治理能力现代化提供组织保障的同时对“国家治理权限下沉”作出有效回应。

2.4 人民群众对美好生活向往的个体需求

健康是广大人民群众的期盼和追求，也是促进人全面发展的必然要求[12]。党的十九大报告指出，目前我国社会的主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[13]。回溯改革开放40余年，我国政治、经济、社会各方面获得了长足发展，人民群众的生活水平显著提高，对健康的需求也不再停留在“无病”的阶段，而是产生了更多元化、多层次的健康需求。与此同时，随着物质的丰富及生活方式的改变，我国居民健康正面临着慢性病的威胁。人民群众健康需求的多元化加之威胁健康的因素增多迫使社会寻求一种健康治理的转向，进而增进人民的健康福祉。体育作为实现居民全维度健康的重要手段，社区如何借此主动系统地关注健康问题，为本研究提供了健康关口前移、基于运动重构人们生活方式的运动健康治理框架。

3 我国运动健康社区治理的现状与困境

3.1 运动健康社区治理的现状

在《纲要》的指导下，全国范围内多个城市积极响应健康治理下沉至社区的要求，开展社区健康治理活动。例如:通过网格化家庭医生签约、引进基层卫生人才等方式为社区居民提供家庭医疗服务[14]，通过政府、社区医院、学校合作为社区居民普及健康知识[15]。社区卫生服务中心逐渐由单纯的服务提供主体向资源整合主体转变[16]，社区的居民健康治理主体趋于多元化的同时，社区体医融合服务也在应对人口老龄化、解决居民慢性病困扰、缓解社会医疗保障负担等方面进行着诸多尝试。然而，我国的社区健康治理仍表现为一种常规化、政府主导的治理行为[17]，缺乏对居民健康的主动关注，这也表明基于主动健康的社区健康治理活动尚未得到系统化的推广。江苏省提出了通过提供体育服务的方式打造运动健康社区品牌公益项目；福建省早期教育协会联合福州市各社区通过体教融合的方式针对青少年开展运动健康社区建设活动；上海市针对老年人群体打造社区“一站式”运动康养平台等，这一系列运动健康社区治理的尝试在一定程度上体现了当前我国运动健康社区治理对象的单一性，以及公民参与的被动性、有限性和协作性特征。

3.2 运动健康社区治理的困境

3.2.1 运动健康社区治理支持环境未建立 运动健康社区治理的支持环境未建立表现在缺乏基于运动健康的社会氛围和传统医学观念根深蒂固两方面。一方面，个体对于自我健康的关注与控制取决于其所依存的社会文化环境[18]。当前我国运动健康知识尚未普及，社会对于主动健康观念以及居民应如何科学参与体育运动的宣传与教育不到位[19]，信息较零散且地区间差异较大，缺乏积极的邻里关系以及良好的文化氛围使得社区环境与居民之间尚不能形成基于运动健康的良好互动关系。另一方面，受“以治病为中心”健康观念的影响，各治理主体不能做到积极主动干预居民健康，存在“重医轻预防”“重医轻康复”的现象，守旧的传统医学观念阻碍了体育运动的前置与健康关口的前移。

3.2.2 运动健康社区治理主体权责模糊 党的十九大报告强调“建设人民满意的服务型政府”。国家与市场、国家与社会主体以及中央与地方之间关系转变，多元利益格局的形成为公共利益的产生提供了机会；但主体角色转变存在着障碍，也因此导致社区治理权责边界的模糊。在运动健康社区治理过程中，政府、社会组织、市场主体等各治理主体的权责界定尚不明晰。以社区体医融合现状为例，无论是体育资源还是医疗资源都倾向于政府主导的资源分配，忽视了其他主体参与，一定程度上也加重了政府的财政负担[20]。政府作为治理主体在社区治理过程中客观存在的权责认知不清问题，不仅不利于社区治理体系和治理能力现代化，而且也对推动社区健康治理变革、推进新型运动健康治理模式产生不利影响。

3.2.3 运动健康社区治理政策不健全 《纲要》要求“以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，将健康融入所有政策，人民共建共享”[1]。“将健康融入所有政策”成为我国跨部门联合机制建立的宏观政策引领，国务院办公厅、国家体育总局、住房和城乡建设部等5个部门均有相应政策出台。然而单从政策实施来看，各部门间缺乏协同机制[21]，即我国将健康融入所有政策的“大卫生”和“大健康”工作格局尚未形成，卫生治理工作在法治化建设、工作方式方法、各领域协同施策和基层能力建设方面还存在一些短板[22]。协同机制的缺乏导致运动健康社区治理在顶层设计方面存在缺陷，基层能力建设的欠缺进一步加剧了运动健康社区跨部门团队建设以及部门间信息与资源共享的困境。

3.2.4 运动之于健康的优势未得到充分发挥 从全民健身服务供给角度来看，体育健身逐渐身边化，体育健身指导覆盖面持续增加，这为全民健身与全民健康的深度融合提供了坚实的基础。健康中国行动实施以来，我国居民的全民健康素养水平稳步提升，各年龄段居民对体育之于全维度健康功能的认知都有所提升，同时“自身是健康第一责任人”的观念也逐渐树立。然而，当前社区针对运动健康开展的活动仍然囿于体育的“增强体质”功能，而未能实现体育之于健康的全维度作用。从健康治理的角度来看，社会对居民健康问题的干预仍然落在卫生医疗上，现行的体医融合方案仍处于试验阶段，地域间差异较大，且尚未形成完善的运行体系[23]。相较于发达国家，我国主要的健康服务仍落脚于医药与医疗器械，营养保健和健康养生的占比相对较低[24]，进而体现出当前我国健康治理的失衡，健康与运动之间未能构建良好的互动关系也使得运动之于健康的优势不能得到充分的发挥。

3.2.5 居民参与运动健康治理的主观能动性较差 居民在运动健康社区治理中的参与方式不仅表现为其作为自我健康第一责任人的身份体现，还应表现为其作为治理主体之一以个人或组织的形式参与到社区治理的决策制定及实施的各个环节中的角色转变。数据显示，7岁以上居民经常参加体育活动人数比例为37.2%，其中儿童及青少年占比较高，且当前居民对于体育活动对身体健康具有促进作用这一观点的认可度较高[25]。在居民健康意识逐步增强的前提下，我国慢性病人口基数及慢性病死亡率仍居高不下[26]，这也从侧面说明居民的不良生活习惯仍然普遍存在。受传统医学观念的影响，居民在未病的状态下仍然不会思考健康的重要价值，亚健康状态下也会优先考虑医疗手段干预，而非寻求生活习惯的改变，也即运动行为在个体行为上并未被赋予“为了健康”的合理性，这也在一定程度上体现出运动健康治理的缺失。

另外，受我国社会长久以来“自上而下”管理模式的影响，居民的行政事务参与意识不强，加之我国的城镇化速度较快，相较于其他发达国家，由单位制解体而形成的社区行政区划性质较强，失去了原有的社会体制和社会生存条件[27]。因此，社区邻里关系较为疏离，居民对于社区的归属感较差。另外，我国的运动健康社区治理仍然处于一种在政府卫生部门及体育部门主导下的资源调配方式，因此在无形之中忽视了居民及其他社会力量参与的重要性，公民参与治理的保障机制不健全，渠道不畅通，如何在运动健康社区治理过程中培养居民参与的积极性也是长期以来需要为之努力的方向。

4 我国运动健康社区治理的推进路径

4.1 建设基于主动健康观念的支持环境

社区环境建设从社区文化氛围及社区物理环境两方面展开。在社区文化氛围方面，要进一步丰富社区内的运动健康活动，通过氛围塑造的方式增强居民与环境间的互动，充分利用社区新媒体的宣传途径，为市民普及主动健康观念；通过运动健康知识普及和运动健康讲座开展等多元化的方式在社会层面建立起“体育之于全维度健康的重要价值”的观念，提升居民的健康素养，使体育参与的健康价值合理化；通过线上场景开发，使社区居民足不出户也可参与互动式体育活动，增强室内体育活动的趣味性；建立运动健康社区治理大数据平台，为居民建立健康档案，对居民进行实时健康监测与运动效果反馈。在社区物理环境方面，盘活现有社区内部及周边设施，优化社区内部道路及公共空间规划，方便居民选择绿色健康的出行方式，进而引导居民养成运动健康行为，培养居民运动健康生活习惯。

4.2 推进高效的组织治理活动

1)“以党领政”完善社区组织治理结构与活动。社区党组织是内生于社区的组织，这一属性决定了其在居民力量动员和社会资源整合方面的优势[28]。在运动健康社区建设过程中，应发挥党组织在基层治理中的优势，建立以党组织为核心、以党建为导向的运动健康社区治理主体结构；党组织进行整体规划以及资源调配，并协调在治理过程中各主体的角色。在此过程中，社区基层组织即社会组织进行具体政策的落地及具体工作的实施，以公益的方式承担治理角色，市场组织积极配合工作，按照社区的相关工作分配，通过市场行为提升运动健康社区服务内容的多样性。2)通过积极政策鼓励社会组织参与社区治理。加快转变传统的“强政府-弱社会”模式，为社会组织发展让渡空间，从宏观层面上对其发展加以把控。例如:以“备案登记”代替“许可审批”的方式保障公民结社的自主权利；积极响应“六个身边工程”，通过培养及发展群众身边的运动健康社会组织，了解基层群众需求，实现基层公共服务供给便捷化；加强社会组织的运动健康复合型人才供给，提升社会组织的专业程度；理顺政府、社会组织与公民之间的关系，引导社会组织在合理合法的基础上多渠道融资，提升经营意识，保证社会组织自我成长；针对社会组织发展出台相应税收减免政策。另外，在社会组织内部也要建立完善的治理机制，在政府政策引导下合理合法实施自治。3)通过政策激励与监管优质化市场组织参与社区治理。物质利益是市场主体的存在目的，而市场竞争机制也是优化服务供给、促进社会发展的一种推动力量，但是市场主体对经济利益的追求应该是建立在公民权益保障的基础上的。因此，政府主体应首先明确竞争之于市场机制的重要价值，并在此过程中扮演好监督管控的角色，确保市场主体服务供给的公平公开，通过建立运动健康社区多元服务供给公开平台以公开招标的方式提升市场主体的服务供给效率；针对市场主体介入可能带来的腐败问题，政府可通过创立数据库的方式为居民提供服务内容、资金去向等信息[29]。另外，由于运动健康服务的专业化特征，政府还应建立专门的评估机制，对市场主体进行选择，对企业社会责任进行评估，以此剔除掉专业水平低以及可能为利益而舍弃公民权益的企业。

4.3 丰富运动健康社区治理的政策供给

中国特色社会主义制度在整合社会资源、调动各方力量解决社会问题方面有着极大的制度优势；法制化治理是社会治理的前提，是促使治理主体从身份认同到契约认同转变的保障。因此，要充分发挥我国的制度优势，通过丰富的政策供给保障运动健康社区治理的法制化运行，既重制定又重落地，确保专家团队从政策决策、政策制定到政策落实的全流程参与。

在《纲要》及《全民健身计划(2021—2025年)》的宏观政策引导下，在顶层设计上制定跨部门治理框架，建立运动健康社区统一管理制度，由各有关部门共同制定规范，完善部门间协同机制，进一步明确各层级政府和各有关部门的权责[30]；体育、卫生、教育、文化等部门出台政策，积极主动承担责任，最大化发挥各自优势，合力解决健康问题；省级单位依据地方发展现状，将运动健康社区建设相关指标纳入社区建设和健康城市建设评估文件中，在此基础上，各地区增设确立运动健康社区治理政策议程，就某些社会问题定期开展研讨工作，确保治理时效性和地方性，同时提升各主体的自我发展意识；在专业团队建设方面，制定人才政策，鼓励专业人才加入运动健康社区治理的团队中，同时通过职称评定、定期考核等方式保障人才队伍专业化水平。

4.4 推进基于主动健康的运动健康社区行动

主动健康是一种充分考虑健康影响因素、面向全生命周期全人群的健康观念。站在培养居民体育健康生活方式的角度思考构建运动健康社区治理体系，即将居民健康置于社会背景下，在进一步完善社区医疗与体质监测系统的同时，全面认知居民的运动健康需求。

重新定位体育责任，依据国务院颁布的《关于实施健康中国行动的意见》，借助体育之于全维度全人群健康的作用，针对健康影响因素干预问题，通过体育的手段改善社区居民的不良行为，培养居民的主动健康生活习惯，真正意义上实现体育运动前置和健康关口前移；立足体育之于社会交往的积极作用，通过开展科学化、规律化和多元化的运动健康活动，丰富社区居民的日常生活，加强居民的社区意识；关注重点人群(老年人、孕妇、儿童)，依据人群特征开展具有针对性的运动健康活动；关注社区的重大疾病人群，在社区内部推进“体医融合”方案，通过科学系统的体育方案对患病人群进行疾病的积极干预和治疗。

在运动健康社区行动推广方面，出于对地区差异性的考量，可以选取经济较为发达、人口密集度较高的地区进行试点化改革。目前，我国多个地区设有社区体医融合试点以及社区老年人运动健康促进中心。开展运动健康社区治理行动可以借由这些试点，将内容与场景进一步丰富化和数字化；将服务人群扩展至全年龄层，增设适宜中青年及少年儿童的运动健康项目，完善相应的人员及设施配置，积累成功经验后可全国范围内推广。

4.5 构建全民全面主动参与的运动健康社区治理机制

运动健康社区治理的建设要打破卫生部门、体育部门、教育部门、交通部门、文化部门等部门间的壁垒，进一步转变基层政府的治理理念，形成由政府机制、市场机制、社会机制统筹协调的治理模式，进而全面优化社会资源配置，实现社区共同利益最大化。治理机制的构建要从统筹机制、沟通机制、协调机制、监督与评估机制及激励机制5个方面同时展开。为应对当前社会流动性大、社区工作繁杂琐碎的问题，可在政府层面设立专门的社区运动健康促进委员会，成员由医疗、体育、教育、交通、文化等多部门组成，负责统筹资源、主体协同及活动开展；积极回应“将健康融入所有政策”，识别卫生部门以外的部门主体优势、责任边界及将健康因素纳入政策制定过程中的障碍，形成规律化的跨领域跨部门协调方法，维持交流，有效发挥各领域优势，最大程度确保治理的高效运行；建立需求表达机制，确保运动健康社区治理的均衡性和靶向性；完善监督与评估机制，通过专业机构评估、居民满意度调查等方式对运动健康社区相关治理活动的开展进行评价，确保治理的规范化、专业化；出台激励机制，调动各主体参与的积极性，推动全民全面主动参与的运动健康社区治理机制的构建。

5 结语

作为国家治理的一项重要任务，“健康中国行动”必然对社区健康治理提出新的要求。当前社会健康治理中存在的“对医疗系统的过度依赖”“亚健康身体状态人群占比过大”等问题亟须解决。体育所具备的促进身心健康、社会交往及道德塑造等方面的功能使运动本身成为健康关口前移的重要途径。通过由被动健康到主动健康治理理念的转变、多元治理模式的构建以及运动健康治理活动的完善，提出一种新型的基于运动重构居民生活行为方式的社区健康治理模式，其在对社区功能进行补充及完善的同时，积极响应健康中国的建设需求，也使体育的价值得到本位回归。