数字贸易自由化的美式陷阱与中国路径

刘 禹，石洪瑞

（北京工商大学 法学院，北京 100048）

一、美式自由贸易的演进与本质

自由贸易发源于16世纪末，指不受排他性行政权力限制的商业活动。根据古典经济理论，自由贸易使各国能够发挥其比较优势，集中生产自己最优的产品，并和其他国家进行贸易。自由贸易被认为是有益的双赢的绝对利益：通过合作做大蛋糕，从而使每个国家拥有的份额随之变大。为了实现提高经济效益的目标，贸易和投资条约旨在克服经济民族主义和重商主义，例如减少保护主义和植入不歧视原则。然而，从国际贸易历史演进来看，自由贸易不是绝对的，国际贸易也从未真正自由。

研究显示，一国就某产业的贸易政策，通常与其在该产业的比较优势息息相关。当某一产业受到进口市场威胁，该产业政策则会呈现保护倾向，若这一产业具有比较优势获得出口市场，则该产业更青睐自由贸易。例如，工业革命开始后，英国工业迅速发展，率先在单边自由化基础上签署了双边协议，从而减少贸易壁垒以获得海外市场，同时反对粮食和其他资源的进口限制，来实现工业运营成本的降低。此后，欧美洲国家纷纷效仿英国，消除贸易保护措施。而不具有相对优势的国家并不会一味抵制自由贸易，适度的开放政策能够使其提升产业发展，促进科技进步并拉动经济增长。

两次世界大战后，美国成为国际贸易规则的制定者，以自身需求重塑世界。美国当时在贸易领域具有明显的相对优势，因而主导建立了自由贸易体系，为开拓外国市场、扩张自身经济创造条件。当不惧怕战略对手经济增长时，霸权国通常会支持自由贸易。在一个相对和平的时期，霸权国把主要精力会放在自己的绝对经济利益上，却在很大程度上忽视了相对经济实力的变化。

当战略对手的相对经济规模迫近到一定程度时，霸权国对自由贸易的呼声就会减弱，转而青睐适用强化的保护主义。因为经济实力最终巩固包括军事力量在内的其他形式的实力，而霸权国往往将这些实力理解为相对的或零和的概念。随着经济实力的接近，尤其是国际社会从单极走向多极格局时，霸权国的安全感逐渐降低，关注重点从绝对经济利益转移到相对战略力量。例如20世纪80年代，美国经济下滑，全球最大经济体地位不断受到日本挑战，出于担心在经济竞争中被超越，美国采取了保护主义的经贸政策。随着日本经济衰退，美国放松了紧张的神经，重拾自由贸易政策。

在新的单极世界中，新自由主义经济模式在世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织（WTO）等不同国际组织的支持下迅速传播。WTO框架下的多边贸易体系以自由为导向，旨在推进经济全球化。在新自由主义秩序下，中国等发展中国家在多边贸易体系中高速发展，在货物贸易、服务贸易等传统领域的竞争力不断积聚攀升。在绝对经济方面，中美两国都获得了巨大发展，但就相对经济而言，中国已经开始缩小差距。这种变化在全球金融危机期间变得十分明显，当时美国经济加速全球金融危机，也引发对华盛顿共识模式的信任危机，而此时中国成为世界第二大经济体。相比之下，美国等发达经济体在传统贸易领域的比较优势下降，外加疫情影响，全球贸易限制措施不断增加，逐渐转向贸易保护主义。与此同时，美国国内的不平等在增加，造成美国国内的不平等加剧，最终形成反对国际贸易和投资的民粹主义情绪。美国民族主义情绪不断高涨，不仅仅视中国为国家安全的威胁，更将中国当作美国特权与不可取代地位的挑战者。多边贸易体系也因此不断受到美国等国家的背离，陷入发展困境，数字贸易等诸多议题在WTO框架下无法得到推进。

因此，自由贸易历来与霸权国家的世界经济地位及产业相对优势息息相关，当经济地位受到挑战时，霸权国便会调整自身推行的自由贸易体制，放弃绝对利益，转而实施保护主义贸易政策，以维护自身的相对优势。

二、数字贸易的政策分野

数字技术的广泛应用标志着新一轮科技革命的降临，数字贸易随之蓬勃发展，正在改变全球产业链和价值链，数字贸易被很多国家作为发展战略。数字贸易的自由化不仅仅是指关税的降低，还包括数据的自由流动。不同于传统货物、服务贸易，数字贸易以数据作为表达。数据作为个人信息，载有个人利益；作为一种生产要素，载有商业利益；作为战略资源，载有国家安全与公共利益。因此，数据是数据主体个人利益、商业利益与公共利益的结合体，而这些利益在一定程度上会发生碰撞。各国根据自身能力定位和价值选择，采取不同的利益平衡模式，构建本国的数据保护制度。

某一产业比较优势的实现依赖于交易成本的降低，而交易成本的大小则与软硬基础设施、网络安全维护成本等因素有关。因此，一国互联网技术的发展水平也关系到其数字贸易的比较优势。决策者各自需要平衡数字贸易目标与其他有关国家安全、隐私的合法政策问题，因而各国对数字贸易采用的不同贸易政策和目标优先性呈现多元化，国际层面上规制数字贸易的规则正在演进。发展与安全的选择难题带来了数字贸易自由化与数据本地化两种路径的碰撞。数据本地化措施，即对数据服务器和提供商的本地化、内容本地化政策的不同要求，或可能涉及对非本地数字服务或提供商的歧视。这些限制措施将减少外国数字服务供应商的市场准入、阻碍私人贸易投资的商业机会并增加交易成本。

美国具有网络安全技术和数字贸易监管能力，因而在区域层面极力推动数字贸易自由化。日本与欧盟同样具有产业和技术优势，推行自由化程度较高的数字贸易政策，但做出了一定数据本地化限制。现有超过120个国家制定了有关个人数据保护的法律，提出数据本地化要求。俄罗斯要求本国公民的电子通信和社交网络数据须进行本地化，对于拒不执行的企业，政府部门有权限制访问或封锁其网站；澳大利亚要求对医疗信息进行本地化存储，运营商不得在境外保存、持有、加工或处理相关信息；加拿大的英属哥伦比亚和新斯科舍两个省规定，对来自医院、学校等公共部门的信息不可以从境外进行访问；新加坡政府从2017年5月起禁止公务电脑上网。中国对于数据本地化等问题，在国内立法方面保留了很大的自由裁量权，认为这是国家网络安全的一部分。《中华人民共和国网络安全法》第37条也规定：“关键信息基础设施的运营者在中华人民共和国境内运营中收集和产生的个人信息和重要数据应当在境内存储。”

因此，各国数字贸易政策分化的原因不仅在于各国数字产业相对优势的差异，还与各国网络安全水平相关。国家在追求数字贸易自由化带来绝对利益的同时，还需要考量国家安全，否则将会落入自由贸易的美式陷阱。

三、数字贸易自由化的美式陷阱

（一）自由贸易需要市场监管

商业手段正在取代军事手段，用可支配的资本代替火力，用民用创新代替军事技术推动，并通过市场渗透代替驻军和基地。如果政府不加以一定干涉，自由贸易也可能导致一国幼稚产业发展受阻、自主技术创新不足及市场垄断等公共问题。因为市场不能自我监管、自我稳定，各国只有将自由政策与政府干预相结合才能顺利发展，政府干预的程度则取决于各国自身产业优势、国际地位及发展进程。

在各国内部，全球化带来的不是水涨船高而是贫富分化，缺乏基本的社会安全网。这期间，也有中国、印度等国家经济建设成果斐然。研究表明，这些国家没有完全采取新的规则，在这场全球化的游戏中，没有无条件地向外国打开贸易和金融的大门，而是采取混合性战略，侧重于依靠政府干预来达到经济多元化的目标。而完全依照新规则的国家，如拉丁美洲却一蹶不振。

（二）自由贸易是霸权利益的工具

国际贸易作为国家经济发展和科技进步的助推器，与一国的政治、经济策略紧密相连。数字贸易自由化的背后是资本通过数字技术从市场蔓延至国家、社会。国际贸易政策逐渐取代“国际权力政治”成为协调和控制国家间利益关系的主要方式，并极大推动了各国外交形势的创新与发展，经济外交的地位和作用明显上升。美国贸易政策不断从双边、区域和多边层面纳入到现代贸易政策，向世界输出美国的民主和价值观。贸易安排成为美国等发达国家实现政治目标的惯用方法。

实施自由贸易是为实现绝对利益，而施行保护主义则是追求相对利益。美国贸易政策不仅是保护国内市场和扩大出口的安排，也是其国家安全战略的重要组成部分。美国对日本贸易争端，其采取贸易保护措施不仅是“不公平”贸易导致的贸易逆差，更源自产业和科技竞争。作为技术主导者，美国面临保持其“技术霸权”的紧迫时刻。“衰落的巨人”综合症使美国难以接受新兴贸易国家的成功，并认为这些成功应归于不公平贸易活动。即便日本消除贸易顺差，仍会招致贸易保护主义的讨伐。美国捍卫其现有的技术优势，就会遏制竞争对手的技术抱负，并提速自身的技术进步，以确保维持其创新优势。如特朗普上任后称“经济安全就是国家安全”。将经济安全视为国家安全也可能造成一种吞噬规则的例外，使跨越时间和空间的广泛保护或保护主义措施合法化。通过在经济、政治和安全领域混淆“竞争”（competition）、“冲突”（confict）和“较量”（rivalry）的概念，很难知悉威胁何时可能被理解为开始或结束。

如何在开放与封闭之间达成最佳平衡，美国等科技大国会寻求通过屏蔽、扼杀和刺激相结合方式来保护领先地位，遏制战略竞争对手的生产能力。例如征收单边关税，以期向中国施压，使其缓和支持高科技产业的产业政策；对“新兴和基础技术”采取新的出口管制，以防止下一代技术的转让，例如量子计算、机器人技术和人工智能；禁止向中兴通讯和华为等中国公司出售半导体等部件；并寻求阻止在国内外购买或采用华为和5G等中国技术。

四、中国的路径

中国对待数字贸易需要在安全和经济之间维持平衡。一方面，长期和平能够创造条件加深经济的相互依赖，但加深经济的相互依赖不能带来安全。相互依赖可以提高经济效率，但也可能产生战略弱点，例如依赖外国提供对于大国经济发展和军事能力所必需的关键技术。在地缘经济秩序中，从更重“经济”模式向更重“安全”模式的相对转变，涉及从追求经济效率到追求更强适应性的转变，包括通过增强自主能力。另一方面，经济安全对于国家安全具有重要意义：如果某一国家缺乏经济繁荣，或者必须依赖包括潜在对手在内的外国获取关键的国防物资，那么它将无法自卫。但是，如果国家安全要求某一国家经济繁荣、具有全球竞争力和军事自主能力，包括增加产能，正如美国的一些政策声明所表示的那样，那么它就可以被用于为所有商品提供保护。

相比于自由贸易，如果贸易保护无法产生更多的福利，为了突破囚徒困境，实现经济安全，唯一的解是“共谋”，即合作以求共赢，也即订立自由贸易的双边条约。如果贸易保护可以实现更多的福利，必须分析贸易保护制裁的影响。如果制裁的损失小于贸易保护产生的利得，贸易保护是实现经济安全的唯一解。反之，存在一国贸易保护，一国自由贸易的两个解，也即对于一国而言，贸易保护或自由贸易都可能产生保护经济安全的效果。进而，必须分析对手方倾向贸易保护的概率，当倾向概率大于制裁占其加上由于贸易保护摩擦产生的损失的比例时，贸易保护是更优解。为了保护经济安全，国家应采取贸易保护，反之，则应采取自由贸易。

博弈显示，贸易保护是否得以实现经济安全，受到对手方具体状况的影响。事实上，不存在贸易保护或是自由贸易必然实现经济安全的定论。合作也不必然是解决贸易摩擦的必经之路，但在对手双方都自知贸易保护不会产生任何经济上的利益的情况下，合作是唯一保护经济安全的路径。

因此，与美国在经济领域一样，中国需要提升其在网络领域的影响力。数字问题上，中国不断加筑“防火长城”，提升对互联网的控制和监管。中国互联网发展相对独立，出现了阿里巴巴、腾讯、百度等互联网巨头，以及微信等特色应用和超级应用。中国与“一带一路”国家实现更深互联互通的努力延伸到数字基础设施，即“数字丝路”。中国网络媒介需要建设一条促进“一带一路”跨境交流的数字丝路。中国可以向感兴趣的伙伴宣传其互联网治理和网络安全的方法，并在世界会议、国际组织和其他论坛上积极推广中国范式，同有意参与的国家一起提升网络的互依性，并推动制定相应的数字贸易规则。