新时代社会救助体系如何优化发展？——访四川大学公共管理学院教授张浩淼

☉ 本刊记者 范佳富

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上庄严宣告：“经过全党全国各族人民持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题。”在此背景下，我国社会救助的工作重心有哪些新变化？该如何进一步发展完善？针对相关问题，本刊记者采访了四川大学公共管理学院教授张浩淼。

记者：全面建成小康社会后，社会救助对象会减少、任务会减轻吗？

张浩淼：2020 年我国全面完成了脱贫攻坚的历史任务，但消除绝对贫困并不意味着贫困的终结。目前，我国还存在数量庞大的低收入群体，这要求社会救助进行目标提升，救助标准需要提高，救助对象会因此增加。同时，全面建成小康社会后，需要在弱有所扶方面取得新进展，这里弱有所扶中的“弱”是指生活存在困难的低收入群体，其范围要比原有绝对贫困群体的范围更广，“扶”的含义也不仅局限于提供最基本的生活保障，而是要能够帮助低收入群体摆脱生活困境，并融入社会、参与经济社会的发展。因此，承担“弱有所扶”主要责任的社会救助制度需要发挥兜底保障和促进发展的双重功能，既要保障低收入群体的基本生活，还应该防止受助群体被边缘化或被社会排斥，帮助受助群体获得发展的机会和能力，促使社会救助从“消极”走向“积极”。因此，全面建成小康社会后社会救助的重要性在提升，其任务不会减轻反而会增加。

记者：您认为与之前相比，现阶段社会救助工作有哪些新变化？

张浩淼：我认为社会救助工作的新变化主要体现在三个方面。

第一，社会救助工作需要满足救助对象多元需求。低收入群体的基本需求在发展升级，更多差异性需求随之产生。根据马斯洛需求层次理论，消除绝对贫困背景下社会救助目标主要在于保障困难群众的最基本生活，通过物资或现金援助来济贫，瞄准的是生存需求，而当前社会救助目标应该瞄准困难群众的更高层次的、多元化的需求，要实现这一目标，不能仅依靠传统物资或现金补贴的方式，只有实现救助模式从济贫到助困的转变，才能进一步满足低收入群体更高层次的精神慰藉、社会融入、能力提升、自我实现等多元需求，使其共享经济与社会发展成果。

第二，社会救助工作需要确立新导向，兼顾兜底保障与促进发展。从救助方式看，我国社会救助主要以现金救助为主，服务型救助较为缺乏，现金救助是一种“输血”手段，难以促进救助对象的自我发展和积累人力资本。尽管我国近些年开始重视服务型专项救助制度的建设，但是救助服务总体上看仍然供给不足。为此，需要加强以“促进发展”为导向的各类服务型救助，帮助低收入家庭解决收入困难之外社会交往、心理援助、就业促进等问题，帮助其提升自我发展能力。

第三，社会救助工作需采用新的递送方式，实现更大程度的整合。由于部门协同不够、信息共享不足等现实阻碍，我国大救助体系还有待进一步发展完善。同时，由于部分困难群众对救助帮扶政策了解不清、救助申请程序复杂、困难群众受能力限制无法主动申请等原因，造成救助资源使用效率还不高。社会救助的有效递送需要从整体视角出发，实现资源整合、信息整合，优化社会救助递送机制，破解社会救助相关部门各自为政、困难群众多头求助的问题，使得救助服务“串珠成链”，提供能够满足受助对象多样化需求的“救助套餐”。

记者：社会救助识别精准化、服务便捷化都离不开科技的有效支撑。您认为，应该从哪些方面入手推进“智慧救助”建设？

张浩淼：我认为应该抓住信息技术革命为智慧救助提供的机遇，以大数据、云计算、区块链等技术为支撑，推动新一代信息技术在社会救助领域的广泛应用。应积极打造“智慧平台+社会救助”的新型救助模式，通过整合大数据智慧化力量，积极改革创新，通过数字赋能，助力打通社会救助“最后一公里”。

具体来说，可以从以下方面入手：一是要通过智慧化建设实现数据高效采集。通过打造并发布相关救助小程序，可同步上线“一键求助”和“信息采集”两大功能，在小程序上成功完成低收入家庭信息、财产收入、居家环境、致困因素、求助事项等关键信息采集，提升低收入者信息采集的效率，助力主动发现。二是要通过大数据实现对象精准画像。低收入家庭在完成数据采集后，家庭状况应与资源配置、监测周期、监督跟踪等进行精准匹配，通过对象分类可以帮助识别救助对象，给予及时和精准救助。三是要借助智慧平台助力基层减负增能。通过智慧平台可以积极发挥基层村（社区）自治组织、社区网格员、小区物业人员、社工志愿者在低收入人口动态监测中的主力军作用，迭代更新救助工作服务模式，通过手机客户端，实现对象政策后台自动匹配，数据云储存、云共享、云推送、云更新一键完成，可以破解信息反复采集、无效采集、更新滞后等问题，助力基层救助工作专业化提升。四是要借助智慧平台破解救助信息分散化难题。要创新打造社会救助智慧救助平台，将不同社会救助部门的救助政策通过信息互通、数据共享统一集成到平台，实行群众救助申请“一窗受理、联合审批、协同办理”，同时优化模型算法，实现快速和高效救助。

记者：近两年受疫情影响，部分低收入群体生活比较困难。请问，如何进一步加强社会救助制度在重大突发事件中对困难群众的救助保护？

张浩淼：近两年疫情对部分低收入群体带来了不利影响。面对疫情等重大突发事件，需要更加关注困难群体，加强社会救助帮扶保护。一是适度扩大最低生活保障覆盖范围，把低收入家庭的重残人员、重病患者纳入。二是强化特困人员救助供养政策落实。适度放宽特困人员认定条件，为特困人员提供有效且高质量的保护。三是对生活困难且没有失业保险的群体提供必要帮助。因受疫情影响失业而没有劳动收入，生活困难且未被失业保险覆盖的农民工等群体，要为其提供临时救助和就业服务帮扶等。四是充分发挥主动发现机制的作用并提高社会救助时效。要充分发挥主动发现机制作用，组织动员基层干部、村级组织、社会救助协理员、社会工作者等，深入困难群众家中，全面了解辖区内受疫情等重大突发事件影响的困难群众生活状况，做到发现早、介入快、救助及时。要进一步简化优化社会救助审核确认程序，积极推行社会救助申请全流程网上办理，提高救助时效。鼓励有条件的地方将低保、特困供养审核确认权限下放到乡镇（街道）。五是建立完善社会救助应急机制。重大突发事件的危害往往具有连带效应，可能引发次生或衍生事故，导致更大的损失和危机，由于社会救助工作的复杂性，常规救助手段难以应对突发重大公共事件，因此有必要探索完善社会救助应急机制，包括建立完善应急预案、加强紧急状态下人员救助训练、把社会救助应急措施及时纳入应急响应范畴、提高信息化建设水平等。

记者：保障和改善民生没有终点，只有连续不断的新起点。新时期，我国社会救助工作还存在哪些短板？

张浩淼：习近平总书记指出：“要坚持以人民为中心的发展思想，扎实做好保障和改善民生工作，实实在在帮助群众解决实际困难，兜住民生底线”。社会救助作为一项保障基本民生的制度安排，与群众特别是困难群众基本生活息息相关。新时期，我国社会救助主要存在两方面不足：一是社会救助资源统筹和待遇水平仍然不均衡。首先是社会救助城乡之间差距仍然比较大。其次是地区间救助资源不均衡，各省级区域间的保障标准、待遇水平和财政支出存在一定差距，少数县级政府财政支出压力和资金缺口也比较大。最后是部门之间的统筹协调也还存在救助资源衔接不畅、合力效应不够明显等短板。在社会救助各项目之间以及社会救助与社会福利及其他帮扶措施之间，既有政策上的交叉重叠， 又有一些政策空白，兜底性民生保障网还有待进一步织密织牢。二是社会救助管理和运行方面存在制约。现行社会救助中不同救助项目的管理部门不同，一定程度上影响了部门与政策之间的衔接和协调，救助资源的统筹与合力发挥受到了制约。此外，我国社会救助基层运行主要依靠乡镇（街道）一级，然而，乡镇（街道）和村（社区）相关工作人员缺乏社会救助方面的专业基础知识和技能培训，对救助政策的理解和认识可能存在一定偏差，社会救助仅是其数项工作任务中的一项，这种非专业化的工作方式导致服务提供的质量受到影响。

记者：您认为该如何进一步发展完善社会救助制度？

张浩淼：我认为，需要在社会救助中坚持以人民为中心的发展思想，把维护困难群众基本权益作为社会救助的出发点和落脚点，兜住基本民生保障底线，让困难群众共享经济社会发展成果。具体而言，进一步完善社会救助体系需要从三个方面发力：

一是完善社会救助资格认定机制。完善低保等社会救助对象认定条件，进一步优化审核确认流程，提高救助时效。针对申请家庭的情况，要运用居民家庭经济状况核对机制对其收入和财产等状况进行核查，并考察其是否达到了相应社会救助项目的要求，也就是说，最终是否能够获得救助资格，需要依据经济状况核对的结果并考察其是否满足低保、医疗救助、住房救助、教育救助等救助项目的资格要求。

二是增加救助服务并提高社会救助待遇标准。建议在完善现有的教育、医疗、住房等专项救助的基础上增设某些新型救助服务。根据我国外部环境因素的压力及社会救助的实际情况，康复与护理、看护与托管、心理咨询和疏导、就业扶持和指导是应该优先建立和发展的救助服务类别。此外，还需要适度提高各救助项目的待遇标准和水平。

三是改革社会救助管理和运行机制。社会救助目标提升的实现需要对社会救助的管理和运行机制进行优化和创新，以确保提高救助的精准性和有效性。对社会救助管理机制而言，优化的方向应该是适度集中管理，一家主管、多家配合，下一步应重视部门联席会议制度建设并强化和拓展其功能，包括建立常设机构和日常联络机制，扩大联合决策机制和建立联动改革机制等，以最大程度地发挥社会救助合力。对社会救助运行机制而言，优化创新的方向应该是社会救助行政管理和业务经办的分离以及社会力量的深度参与，要在基层按一定比例设置社会工作专业岗位，进而转变社会救助递送方式，建立需求导向的社会救助递送模式，精准及时高效地提供救助和帮扶。