环卫保洁市场化监管机制浅析

王晓香

摘 要：我国经济社会快速发展以及人民生活水平的提高对我国环卫保洁工作提出了更高的要求，经过一系列的改革发展，环卫保洁的市场化环境已经形成，政府及环卫企业也在积极探讨环卫保洁市场持续健康发展的新路子。对环卫保洁市场进行有效监管是提高环卫保洁工作质量和工作成效的重要前提，但结合我国环卫保洁市场发展的实际情况，发现目前仍存在阻碍环卫保洁市场进一步发展的问题，本文基于出现的问题进行了分析，提出了一些改善措施，以期为我国环卫保洁市场更好发展提供参考。

关键词：环卫保洁 ;市场化 ;监管机制

一、导言

在我国经济发展水平不断提高、人民生活水平持续改善的大背景下，城市发展对环卫保洁工作提出了更高的要求，人民群众所期望的环卫保洁质量也不断提升，这使得环卫保洁市场正在飞速发展。在社会主义市场化经济发展的今天，环卫保洁工作要想继续发挥对现代城市建设的重要作用，就必须对环卫保洁工作进行市场化建设，创造符合社会发展要求的环卫保洁市场化监管机制，以确保环卫保洁工作的良好发展。

在市场化监管机制下，环卫保洁工作将会由政府主导转换为由市场主导，政府在环卫保洁工作中的角色转换可以帮助其从一个新的角度看问题，从而找出目前环卫保洁工作的不足，为环卫保洁工作制定标准。并且，在市场化的模式下，可以有效避免部门工作人员与环卫保洁人员之间的拉扯关系，其内部的竞争性提升，各级工作人员责任明确，有利于环卫保洁工作的落实。

但目前环卫保洁工作的市场化监管机制仍存在较多的不足，监管缺位等问题依旧亟待解决，且部分地区并未认识到监管工作的重要性，疏于监管的建设，环卫保洁工作的市场化监管工作并未落到实处。为了提高环卫保洁工作的质量，促进其市场化良好发展，就必须建立并完善环卫保洁市场化监管机制，旨在为人民群众提供更高标准、更高质量的生活环境。

二、环卫保洁市场化监管机制的问题

（一）环卫作业的制度不够完善

环卫作业的制度不够完善，是当前环卫作业市场化改革过程中遇到的最为突出的问题。而出现这种问题的主要原因之一就是由于当前城市正处于摸索阶段，从而导致了在低端作业发包以及市场化改革的过程中受到了不同程度的阻碍。除此之外，由于合理的政策制度性内容严重缺乏，环境作业所不被引导与帮助，从而使市场化改革质量不足的缺点出现，在出现改革性规范问题的同时也会影响最终解决的规范性，从而使市场的培育以及主题环境的建立不能及时落实。

（二）人员及设备监管不力

1、环卫工人工作效率低

经调查，环卫工人普遍一天至少工作八小时，工作时间长、工作量大，但其工资仅稍高于当地的最低工资标准，且无基本的安全保障。环卫工人的工作环境复杂且恶劣，其工作社会地位通常较低，偶尔还会遇到社会上的不公正待遇。由于环卫工作人员的工资水平低，上岗前缺乏系统培训，且对其的学历水平、年龄水平等要求不高，使得环卫队伍老龄化、受教育水平低、工作素质不高、观念陈旧、作业标准较低等现象日趋严重。总体环卫保洁工作面积较大，统计环卫工人到位率的难度也较大，无法实时做到对环卫工人到位率的有效监管。这些问题的存在导致了环卫工人的工作效率低下，难以确保环卫工作的及时有效完成，也使得监管考核无法及时全面实施。

2、环卫车辆管理不规范

随着社会的发展、科技应用技术的普及更多更先进的车辆投入环卫作业中，各类环卫车辆的投入使用，极大地降低了人工的劳动强度，越来越显示出其必不可少，是环卫管理工作中的重要组成部分。环卫车辆的配置很大程度上减轻了环卫工作人员的工作强度与工作难度，且机械化作业也以较高的效率提升了城市的环境卫生保洁水平。但是当前大多数地区的环卫工作單位虽然已经认识到环卫车辆的重要性，却并未对环卫车辆进行制度化的管理，使其在折旧、购置、升级等过程中问题频出。

（三）作业质量不稳定

1、不同区域对环卫质量的要求不同

环卫保洁工作要在城乡各个区域展开，但由于不同的地区或区域对于环卫保洁的要求存在差异，使得各个地区或区域的环卫管理工作也各不相同。如某一地区可划分为城市、农村、城乡结合部等，某一区域亦包括住宅区、街道、商贸区等，不同区域对环卫保洁工作的要求不同，工作时间与工作量也各有差异，导致环卫工作的开展十分混乱，其管理工作也十分复杂。除此之外，不排除有部分环保部门在环保职责上存在互相推诿的情况，在问题发生时，因责任不明晰而造成问题无法及时有效地解决，特别是门前五保责任落实不到位，严重阻碍了对人民生活环境的更好建设。

2、环卫企业的服务质量难以保证

在市场化的环卫保洁工作开展过程中，在种种因素的影响下，政府选择环卫企业的标准更多地聚焦于“高性价比”，但往往“高性价比”的环卫企业只是价格低，工作质量却难以保证。在一些地方城市进行环卫的从业人员，综合素质普遍偏低，对于监管部门制定的作业标准不能完全领会，只是盲目的应付部门领导对作业的检查，欠缺规范有序的作业方案，只注重道路点状垃圾的清扫，但是对该路段的果壳箱、垃圾桶、隔离栏等配套区域清洁不到位。另外对区域内环卫作业的标准所涉及的公共场地、道路以及公测等方面存在随意性，或者不清晰环卫标准，从而对整个的作业质量产生了不好的影响，政府委托的保洁项目也不能很好地完成。在这种情况下，环卫企业也会相应压缩环卫工人的工资，导致环卫工人的工作积极性不高，环卫工作的服务质量也难以保证。

（四）监管不到位

虽然经济社会的发展推动了环卫保洁工作的市场化，但政府部门对环境卫生作业的监管职能是不变的。伴随着人民生活水平的提高，垃圾生产量也不断增长，这对环卫工作提出了更高的要求，也意味着政府对于环卫工作的监管力度也要相应增加。目前，以政府相关职能部门的监管为主要监管力量是大多数地方的管理方法，其制定相应的监管办法和作业标准，专门的组织力量对作业情况进行定期的检查指导，在环卫作业进行市场化改革的过程中，由于监管力度有限，导致了难以有序进行措施改革，这就影响了整个环卫行业的健康性发展，为其带来了不利的影响。在城市环卫作业建设的过程中发现，监管机构的职权划分模糊，监管方式单一，也不能加强对监管机构的再监督。滯后的监管力度是整个环卫市场监管操作困难的因素之一。但是就目前来看，环卫保洁市场化监管机制尚未完善，相关的法律法规不够健全，存在监管权责不清、责任不明的情况。除此之外，由于政府相关工作人员存在“铁饭碗”心理，在监管工作中缺乏积极热情的工作态度，工作人员的流动性不高也容易使其在长期的工作中与环卫企业建立起工作范畴之外的关系，不利于政府监管工作的展开。

三、环卫保洁市场化监管机制的措施建议

（一）制定合理的监管考核制度

在实际的工作中，考核制度的内容应具体到每一条街道，街区负责人应务必健全道路清扫保洁督查考核机制，使道路的保洁质量相对提升。当前我国，在推动环卫作业市场现代机械化改革的同时，意味着由过去那种既管“钱”，又管“人”的工作模式，向只管“事”的方向进行转变，进而将“管”和“养”的内容实现分离。对于一些所负责的保洁公司，可以利用合同来对环卫标准、考核方法以及考核质量等内容作出具体的要求，对考核内容进行细化，出台一些对现场管理的考核手段，使环卫企业、一线环卫人员和整个环卫作业管理主体的内容相互交融，落实到具体的位置上。

（二）适当调整招标方式，更合理的选择中标企业

确保市场化有效性的主要方式就是培育环卫作业服务市场。首先公开招标在一定的周期内对区域内的道路清扫、垃圾运转等具体的作业项目，通过这种方法实现环卫作业的阶段性市场化模式，另外需要不断地摸索管理经验，将国有与民营队伍之间的合作关系进行协调，鼓励环卫职工能够自发的组织环卫作业队伍，监理自己的服务公司，使内部承包得以实现，从而进一步使基础的市场化条件得以实现。需要公开引进一部分外地的优质企业，用来扩充本地的环卫作业的服务队伍，从而提升服务质量以及技术水平。另外则使市场主体能够更好的培养，实现透明的健康竞争的环境，能够督促本地企业在客观上得到长久的发展，进而使整个行业的建设水平得以提升。主动培育市场主体。组建区域内的环卫服务总公司，通过下设分公司的方式来保持合理的内部竞争与外部竞争关系，主动接纳外地的优质企业。最后，运量计费的建立由生活垃圾的处置标准来决定，财政补贴则采用社会化有偿服务的方式来进行，使社会企业以及物业管理公司企业经营参与以及垃圾收集、社会服务清运等各项工作准确落实到位，使市场化主体的建设成果得以确保。具体来看需要从以下几个方面进行推进。

首先，应从根本上避免环卫企业之间的恶性低价竞争导致的环卫作业质量低下的问题，政府要规范招标的评分标准，可采取合理低价的方式进行评标，确保中标企业为更高性价比的企业。

其次，政府应制定招标规范，确保整个招标过程的合理规范，也保证从报名到评标整个招标过程的公开透明，避免环卫企业“走后门”现象的发生，选择可促进城乡更好建设的优秀企业。

最后，在评标过程中，可采取现场解说等创新方式，现场了解投标企业的具体情况、工作质量及工作亮点等，考察各环保企业在遇到环保作业重、难点问题时的解决方案，现场评分，这些方法也可有效避免“围标”、“串标”等情况的出现。

（三）采用科技手段作为长效监督机制的补充

我国幅员辽阔，人口众多，根据环卫行业技术特点显示，我国城市道路清扫保洁面积高于68亿平方千米，生活垃圾清运量高于1.8亿吨，粪便清运量高达1552万吨，足以看出我国环卫保洁工作的工作范围广、工作量大。在此背景下，使用传统的查人数、查档案的监管手段不仅效率低下，费用也较高，因此政府可以考虑采用科技手段作为长效监督机制的补充。

一方面，要确保环卫保洁工作人员使用有定位功能的通讯设备，便于监管部门通过网络了解工作人员的实时动态，也便于在发生重大活动或有重大任务时对工作人员进行及时高效的调度。另一方面，为环卫车辆如洒水车，扫路车等安装GPS定位以及水耗、油耗监控系统，对环卫设备实施全方位、立体化的监管，实时了解环卫设备的运行轨迹，同时有效监控环卫设备的作业质量。

（四）实行错层监督、轮岗管理

环卫保洁工作的工作质量受到了环卫工人个人素质、环卫设备等因素的制约，为了保证环卫保洁工作的高效开展，就必须对环卫保洁工作实施有效监管。一方面，环保企业可以设置专门的巡逻检查人员，保证各区域的环卫保洁工作完成到位，也可以在遇到特殊情况时对环卫保洁工作人员进行及时调配。另一方面，政府有关部门应建立多级的监管考评机制，构建从专业监督员到市民监督员共同作用的监督体系，同时，政府要制定监管岗位定期轮换制度，避免出现因监管人员长期在岗而造成的“睁一只眼，闭一只眼”等问题。

（五）稳定环卫队伍，加强培训，保持良性发展

做好环卫保洁工作人员的招聘和管理工作，可以进一步保证环卫保洁工作人員队伍规范有序、稳定高效，是提高环卫保洁工作水平的重要举措。首先，环卫保洁工作人员的招聘要在公开透明的环境下进行，通过各项规范层层筛选，将积极性高、责任心强作为应聘的重要标准。其次，加强对环卫人员的岗前培训，使其明白自身职责，提高其综合业务素质，保证上岗的环卫人员不仅具有熟练的环卫能力，也具有较高的道德水平，让环卫队伍成为宣传环保、推动文明的社会榜样。最后，加强对环卫人员工作的监督指导，构建多层级的监管体系，采取集中督查与随机抽查相结合、定期督查与不定期督查相结合等多种形式开展监管工作，确保环卫保洁工作高水平、高效完成。监管部门应制定相关业务的培训指导材料和培训计划，分类培训指导不同人群，开展从业人员资格认证，使环卫队伍从业人员的专业素质能够得到明显的提升，贯彻作业要求和作业标准并将其落实到实际工作中去，从而提高道路保洁作业的质量。另外，根据监管和考核的情况，对环境卫生质量优良，遵守劳动用工和行业范围的人员加分;对环境卫生质量差、违反有关规定的人员按照合同约定扣分、扣款、诫勉谈话，这样有利于市场的健康发展。对承包设备的移交工作标准也十分重要。承包区域内环卫设备设施的移交工作做好，将已经达到报废期限的设备折旧费按移交时的折旧金额由政府划拨专项资金给承包公司，或者由政府采购同类设备更换报废的设备，均需制定统一的标准，这样才能利于环卫工作市场的全面健康性的发展。

（六）探索公私合营，实现政企利益一致

在经营方式上，政府可以与具备较强实力的私营环卫企业进行合作，签订特许经营或战略合作的合作协议，由政府和私营企业双方共同出资、共同控股，这样一来，政府和私营企业可以实现强强联合，并且相互制约的合作方式可以有效地突破环卫保洁工作发展中的障碍，进而解决环卫保洁在市场化进程中存在的矛盾。在环卫保洁工作上实现公私合营，也可以将政府部门从具体的环卫工作中抽离出来，将管理和监督工作分离，有利于政府更好地对环卫保洁市场化进行监管，促进环卫保洁的市场化有序进行。

四、结语

城市人民生活水平不断提高的同时，对于自身生活的环境条件要求也越来越高，环卫作业市场化改革所涉及到城市的环卫建设和生活环境，关乎民生。目前，我国环卫保洁市场的相关体制机制或相关举措都在探索发展阶段，我国更高速度的城市化发展进程对环卫保洁市场提出了新的挑战，环卫保洁市场化监管机制亟待改善，因此，环卫保洁工作的改善应结合我国市场环境，从实际出发。在政府层面，建立健全监管机制，不断完善监督管理体系;在环卫企业层面，要因地制宜地制定工作方针，同时完善市场化发展机制，政府与环卫企业双向发力，共同推动环卫保洁工作优化发展目标的实现。

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