疫情背景下劳动者工资支付风险负担规则探究

2022-02-24魏筱琦

现代商贸工业 2022年2期

魏筱琦

摘要：基于保护公共利益的需要，疫情防控期间我国采取了一系列的防控措施，例如停工停产、延迟复工等，但是这些措施同时也导致了劳动合同履行障碍，进而产生了工资支付风险负担问题。于企业而言，疫情防控期间劳动行政部门的系列措施加重了企业负担，使企业存在破产的风险;于劳动者而言，其本身就处于弱势地位，由其承担工资支付风险无疑会影响其生存权。本文针对疫情期间劳动行政部门的政策性规定，剖析其背后的法理，同时参酌域外的工资支付风险负担的理论和实践经验，得出应当将该种风险视为社会性风险，通过国家干预、社会保障法的介入来分担工资支付的风险，同时辅之与配套制度，在政策上建议加强劳资协商和建立劳动工资补偿制度，确保就业稳定，以构建更加和谐的劳动关系。

关键词：疫情防控;劳动合同;履行障碍;工资支付风险;社会保障

中图分类号：F23 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.03.050

0 引言

新冠病毒的传播对人们的生活产生了重大影响。疫情防控工作的常态化使得劳动合同履行时工资支付的风险负担规则问题更加突出。

为应对疫情，中国人力资源和社会保障部办公厅颁布了《关于妥善处理新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间劳动关系问题的通知》，随后又同全国总工会、中国企业联合会、全国工商联联合发布了《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间稳定劳动关系支持企业复工复产的意见》。相较于德国的企业负担理论、英国的失业保险负担机制，上述两份文件并没有明确表明由企业承担工资给付义务的制度基础。这也导致了当前人们对于是否应由企业承担工资支付风险负担的争议所在。目前，我国学界罕见有对疫情防控期间工资风险负担的研究。

基于此，从理论上探究风险负担规则的原理，并针对此次疫情中劳动行政部门的政策性规定，在借鉴域外理论和经验的基础上，即将疫情产生的工资支付风险看作社会性风险，通过国家干预，社会保障法介入的方法加以解决，完善我国工资支付的风险负担规则。

1 疫情背景下现行的工资支付风险负担规则及其存在的问题

1.1 疫情背景下现行的工资支付风险负担规则

在疫情期间，基于疫情防控的需要，政府采取了大量的紧急措施，如企业停工停产、定点隔离、封城等，直接抑或间接导致劳动合同履行障碍，在此种特殊情况下，劳动者工资支付的风险应当由企业或劳动者哪一方承擔涉及工资支付风险负担规则的设计。首先，本文分析疫情期间劳动合同履行障碍时工资支付的现行规定。

1.1.1 疫情直接引发劳动合同履行障碍时的工资支付规则

（1）劳动者无法提供正常劳动。劳动者无法提供正常劳动的一种情况是新冠肺炎患者以及被采取隔离措施的相关人员。制定于1991年的《传染病防治法实施办法》第49条规定：“……留验期间的工资福利待遇由所属单位按出勤照发。”此后《传染病防治法》进行了二次修订，该规定的有效性存在疑问。同时该规定限定主体为“传染病疑似病人或者病原携带者的密切接触者”，将因其他原因被隔离的人员排除在外。

对于劳动者在隔离区域单位内或者因用人单位的工作指示而进入隔离场所人员隔离，劳动者应享有工资报酬请求权，相应的风险应由用人单位承担;但劳动者因个人原因进入隔离区域而遭受隔离，劳动者丧失报酬请求权，其风险也不应由用人单位承担。但为应对疫情需要，《通知》中规定，新冠肺炎患者、疑似病人、密切接触者在其隔离治疗期间或医学观察期间的，以及因政府实施紧急措施导致不能提供正常劳动的四类主体由企业支付职工在此期间所作工作的报酬。该规定是站在劳动者弱势地位上来考虑，但是，受疫情影响，许多企业面临倒闭风险，特别是尚未站稳脚跟的中小企业，此时再将工资支付的风险归于企业一方，无疑会加重企业的负担，很有可能使本就摇摇欲坠的企业走向衰退。

另外一种情况就是指由于疫情导致的其他现实原因使劳动者无法及时到达工作地点，如“封城”措施。疫情发生后，由于维护社会秩序的需要，许多城市乃至乡村都对交通进行管制，以至于劳动者无法及时到达工作场所。因客观交通原因不能到岗的劳动者可以请事假，但同时丧失该期间的工资给付请求权。

（2）用人单位无法受领劳动。用人单位无法受领劳动的一种情况是指工作场所隔离。此时用人单位因不能提供工作场所而无法接受劳动者劳动，应由用人单位承担相应的工资支付风险。

另一种情况是用人单位强迫要求劳动者进行自主隔离，并且拒绝受领劳动者劳动。首先，需要明确隔离是不能由市场主体自主决定的，否则将会发生用人单位利用隔离规避市场风险的情况。其次，即使是法律规定中的隔离，也需要由用人单位全额支付工资，自主隔离更应继续支付工资。

1.1.2 疫情间接引发劳动合同履行障碍时的工资支付规则

根据《传染病防治法》第42条的相关规定，在传染病暴发、流行时，经上级人民政府同意，县级以上地方人民政府可以采取“停工、停业、停课”措施。根据疫情防控的需要，几乎所有地区都实施了此项措施以维护社会秩序。按照时间顺序，可以将其分为春节假期延长期间、延迟复工期间。

一是春节假期延长期间。因疫情防控的需要，国务院延长2020年春节假期至2月2日。延长假期性质视为“休息日”。通知规定因疫情防控不能休假的员工，按照《劳动法》规定给予补休，不休期的职工，按照有关政策给予工资保障。

二是延迟复工期间。在各地文件中可以看出大致有两种认定：一是把它当作工作日对待。劳动者无论是否提供劳动都给予正常工资，比如广东;二是把它当作休息日对待。劳动者未提供劳动的支付正常工资，提供劳动的按照上海的规定支付二倍工资。

此外，如果用人单位在限制开工、停工停产期间内使用劳动力，这属于劳动合同正常履行的情况，可以支付正常工资，而不必支付双倍工资。同时在这种情况下，应允许企业和劳动者在民主协商的基础上通过调休等措施平衡双方利益。

1 现行规则之检讨

上述规定确保停工人员的工资待遇但增加企业的工资支付风险。由此，我们可以发现该规定在合法性方面存在的问题。

1.1 我国工资支付风险负担规则的局限性

劳动法规定由企业承担工资支付风险的本意是认为企业有更大的能力去承担这份风险。但是疫情发生后，企业面临停工停产的困境，无法营业，因此也没有收入，收入与支出无法平衡的情况下，仍要求企业承担工资支付风险，企业很有可能面临破产，尤其是一些根基尚不牢靠的中小企业。企业破产后，大批量劳动者将会面临失业，这并不有利于社会秩序的维护，违反了劳动法订立的初衷。

根据“转嫁风险的理论”，在劳动法尚不能完全转嫁风险的情况下，可以将工资支付的风险部分转嫁给第三方承担。例如意大利通过设立补贴基金分担工资支付的风险，该基金类似于社会保险基金，由雇主和雇员共同出资设立，此时企业承担的风险属于社会风险。

综上所述，该种风险并不再仅仅是劳动法内部的风险，而是社会法范围内的风险。

1.2 部分政策规定缺乏法律依据

我国宪法规定法定休息权需由国家法律明确规定，并履行一定的法律制颁程序，因此将春节3天延长假期视为“休息日”，缺乏上位法依据。

人社部对因疫情防控不能及时复工的员工的工作待遇方面强调双方协商工资待遇。实际上其中参照停工停产的待遇的法律依据欠缺，同时还存在两者协商不一致从而出现的劳动争议该如何处理的问题。因人社部规定的模糊性，各地的规定出现差异化。

1.3 政策規定过于加重企业负担

劳动法立法的基调是“保护劳动者利益”，这也是各类规范性文件一直坚持的理念。基于这种理念，疫情前期，各级劳动行政部门在针对春节延长假期、延迟复工期以及复工后各类待遇保障问题上，以“保护弱者利益”为总基调，以“维持劳动者待遇”为总特点。这类思路为劳动行政部门赢得喝彩，但是易产生道德绑架，出现“政府请客、企业买单”的情况。劳动行政部门推出的诸多措施都涉及加重企业负担，一些地方文件甚至没有保护用人单位的字眼，单方面保护劳动者构成了地方劳动政策的基本背景。

综上所述，现有的政策性规定在合法性基础上确实存在很多的问题，加剧了法律适用的混乱和不公平，同时其将风险限制在劳动法范围内，极易形成企业难以承担风险而倒闭，大规模劳动者失业的局面。

2 工资支付风险负担规则之域外经验

正如上文所说，我国劳动合同履行障碍时工资支付的风险负担规则存在其自身的缺陷与不足，我国劳动法理论本身尚未形成劳动合同履行障碍制度的分析框架，因而很难解释工资支付风险分配问题，正是这种理论的缺失导致了制度的缺失。故在考查不同国家的工资支付的风险负担模式上，借鉴域外劳动合同风险理论和各国疫情防控期间风险负担的具体措施。

2.1 域外劳动合同风险负担理论

域外劳动合同风险理论主要有两类：一是指以德国为典型的雇主经营风险下的企业风险理论;二是以英国为典型的社会化风险下的失业保险机制负担原则，下面分别介绍。

2.1.1 雇主经营风险下的企业风险理论

“企业风险理论”具有德国特色。它打破了传统民法以支付义务和支付障碍为基础的原因归责框架，而是以劳动风险领域范围作为工资风险分配的基础。因为雇主往往会获利，所以即使不是在雇主的领域，但可以预见风险，用人单位也有义务支付工资。但是，如果企业的阻碍是由于劳动者的行为造成的，无论企业内劳动者的罢工还是企业外劳动者的罢工造成了企业的非正常经营，用人单位都没有支付工资的义务。

2.1.2 社会化风险下失业保险机制负担的原则

失业保险负担原则以英国为典型。面对普遍的经济萧条等不利的经济发展情况，减少生产规模等措施成为企业的常规对策。在这种情况下，劳动者的工资对企业而言有应急的作用。如果依旧由企业承担工资支付的风险，很有可能会导致大规模失业群体的出现。由于这些风险已经超出了个人或群体所能承受的范围，因此有必要通过失业保险基金来弥补劳动者的损失，从而提高劳动关系发生的可能性。英国国民保险基金旨在为疾病、失业、退休等提供保险。

综上所述，德国的“企业风险理论”指的是，只要企业在劳动受领上出现延误，并对劳动合同的履行造成障碍，企业就应该承担工资支付的风险。英国的社会保险机制分担原则站在社会化的角度上看待风险，在加强劳资协商的基础上利用失业保险缓解劳资矛盾。根据劳动法的一般理论，在防疫背景下，企业在停工期间承担的风险工资支付是根据自身的风险转移的能力，而不是简单地基于劳动合同的权利和义务。从本质上讲，工资支付风险已不再是简单的私法上劳动合同风险。

2.2 域外疫情期间工资支付的具体应对措施

疫情防控期间，针对劳动合同履行障碍时的工资支付风险负担问题，各国分别采取了不同的方式填补工资减损，其中一些措施值得借鉴与思考。

（1）社会保险。日本将不可抗力作为雇主法定的免责原因之一。但是由于雇主的责任导致劳动者无法提供劳动的，在休假期间，雇主必须支付劳动者平均工资60%以上的休假津贴。与此同时，日本还设立了社会保险基金，以补偿雇主在休假期间支付给工人的福利，从而减轻雇主的压力。

意大利通过设立“补贴基金”缓解企业劳动工资支付的风险负担，该补贴基金是由雇主和雇员共同出资设立，类似于社会保险基金，表明了雇主和雇员共担风险的态度，成为意大利对抗周期性经济危机，对劳动者进行公力救济的重要手段。受疫情影响经营困难的企业可以申请补贴，它有效地降低了大规模的企业解雇数量。

（2）商业保险。意大利将商业保险也应用于疫情下工资风险负担。意大利的短期丧失劳动能力保险需要满足三个条件：第一，他必须由雇主为雇员购买;第二，劳动者处于因伤病无法工作的情况;第三，该津贴的数额不应少于就业保险津贴数额。投保后，劳动者可以享有该份疾病津贴，以弥补其劳动中止期间的工资损失。

政府承担工资支付风险由政府负担疫情防控期间的劳动工资支付风险的代表国家是德国。其满足两个条件：第一，主体为被禁止工作或隔离的劳动者以及携带病原体或疑似感染而被隔离的劳动者，例如疫情期间被采取人员隔离措施的劳动者;第二，具体数额方面，如果雇员非故意或重大过失而因病不能工作，雇主有六周继续支付工资的义务。

综上所述，在疫情期间，针对劳动者工资支付的风险负担问题，各国采取的解决措施存在一定的共性，即将该风险看作社会风险，由社会共同承担。我国现有的规定，以正常支付工资为原则，以待遇降低为例外。社会的风险应当由社会整体共同承担，充分发挥社会负担机制的作用。

3 我国工资支付风险负担规则的完善

疫情发生以来，我国及时采取防控措施，虽在很大程度上推动了各单位复工复产进程，但同时也存在较大缺陷。疫情作为重大公共卫生事件，所带来的社会风险不能简单地归咎于劳动者或用人单位，而应由全社会承担。工资支付风险负担分配规则有必要从失业保险、劳资协商和工资补偿三个层面去思考设计方能最大程度地实现疫情防控、经济社会发展的双重目标。

3.1 失业保险介入的必要性及其完善

基于疫情防控的需要，国家行为导致企业停工停产、劳动者无法复工，劳动者劳动工资遭受损失以致生活保障受到威胁。此外，企业停工停业的风险会造成就业岗位的不稳定性。在疫情后期，很多企业倒闭，劳动者会面临失业的风险。此时的风险是一种典型的社会风险，理应由社会风险分担机制负担。

3.1.1 失业保险介入的必要性

失业保险作为一种社会保险，不应仅仅只是生活保障功能，它还应当有预防失业和促进就业的功能。国外不少国家都将失业保险的功能扩大至预防失业和促进就业，利用失业保险减轻企业工资支付风险负担，例如德国规定失业保险津贴有四个必要的领取条件，符合条件的劳动者就有权领取失业津贴。

因此，失业保险还具有稳定就业的功能。失业保险的这一功能在内部劳动关系中是不可发挥的，这反映了社会保障法介入的必要性。

3.1.2 失业保险的完善

目前我国的失业保险制度存在一定的缺陷，在劳动关系因特殊原因中止时无法提供有效的保障。我国《社会保险法》中规定劳动者必须被证实解除或终止劳动关系才能申请失业保险金，而给付数额仍不能维持其基本生活来源。在此次疫情情况下，按照这一条款发放失业保险，必然会导致部分劳动者丧失基本的生活来源，不利于社会稳定。但实际上在许多国家内，在面临突发性社会风险时，失业保险制度均承担着重要作用，例如日本在地震后临时扩大失业保险福利。

我国可以在自身情况的基础上，参考大多数国家的做法对失业保险从以下三个方面予以完善：一是对失业保险给付的非常规事由给付予以保障，并保留在特殊情况下扩大给付范围的可能性，在紧急情况下增加失业保险制度使用可能性，例如日本在大震灾后临时扩大雇用保险金给付事由。二是提高失业保险的给付标准，在紧急情况下，失业保险基金可以作为劳动者危机阶段的资金来源。三是延长期限。此次疫情持续时间长，适当延长失业保险的给付期限将会帮助企业和劳动者共渡难关，发挥失业保险的物质保障功能。

3.2 加强含有应急内容的劳资协商

人社部发布的通知中指出“在企业受疫情影响而生产经营困难时，鼓励企业与职工民主协商调整工资、轮岗、缩短工时。”此时涉及合同内容的变更，因此通过双方协商一致的方式加以解决，体现了劳动合同上意思自治的特点。同时，企业如果要采取稳岗就业的方式也应当民主协商，涉及变更劳动合同主要内容的，必须与劳动者协商。

3.3 建立劳动者工资补偿制度

疫情所带来的是社会性风险，理应由国家、用人单位、劳动者共同分担。但是目前的规定实质上将较大的风险转嫁于企业上，这将会导致部分企业，特别是中小企业面临破产的风险，并不符合劳动法的初衷。因此，国家应建立相应的补偿机制，以减轻企业负担，缓解社会矛盾，并从法律层面加以规范，使其具有强制性。

综上所述，劳动关系中的诸多问题可以通过劳动法与社会保障法互相共同作用实现，社会保障法的局限性在于其主体无法像劳动法中的主体一样通过意思自治形成劳动关系，对于这种劳动关系产生的风险，自然也就无法有效地解决。

4 结语

本文在归纳总结疫情防控背景下劳动合同履行障碍时工资支付的现行规定，分析其存在的问题并提出对应的解决措施。同时借鉴劳动合同履行障碍时工资支付的风险负担规则的域外经验，其共同特点都是将劳动工资支付风险看作社会性风险，故提出介入社会保障法缓解劳动合同工资支付的观点，例如失业保险，但其介入的程度也存在局限性。在疫情防控中对工资支付风险的探讨，可以用来作为纯粹的劳动法领域的突破，建立重大突发公共卫生安全事件下劳动关系的特殊调整机制。

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