乡村振兴战略下农村体育治理的现实困境、理论逻辑与实现路径

万 义 ,李 珂,2

乡村振兴是关系全面建设中国特色社会主义的历史性、全局性、战略性的宏伟蓝图,而农村体育治理是乡村振兴的关键环节,是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,更是实施乡村振兴战略的文化基石。中共十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的重大时代命题,加快推进乡村治理体系和治理能力现代化是优化农村产业结构、推动文化繁荣发展、提升农村社区居民安全感幸福度、提供精神推动力、实现由乡村建设到乡村振兴的必由之路。十九大报告指出“建立共建、共治、共享的社会治理格局”“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”,为新时代乡村社会治理创新发展提供了基本方向。乡村振兴的根脉与灵魂是文化振兴,农村体育则是文化振兴的重要组成部分,农村体育治理体系和治理能力现代化事关乡村振兴大计[1],推进农村体育治理体系建设和治理能力提升是时代的必然选择。

中国特色社会主义新时代农村、农业、农民的“三农问题”发生了日新月异的变化,如何构建一个结构科学合理的治理体系是目前亟待解决的难题。体育领域的学者针对农村体育建设问题展开了讨论。如:农村体育治理工作呈现过程碎片化、内卷化[2],农村体育治理的粗放式、运动式、家长式阻碍了农村体育治理现代化的进程。农村体育公共服务体系的供需不平衡性[3]、主体参与的缺失性[4-5]、权威来源单一性[6]、权力运行单向性[7-9]等问题。面对前所未有的农村体育治理新局势,也有部分学者将学术视野聚焦于农村体育治理评价[10],农村体育治理主体的嬗变[11],以及网络化农村体育精准治理等。学者们通过学术讨论达成了共识,推进农村体育治理体系建设和治理能力提升是新时代农村社会转型发展的内在需要,也是乡村振兴战略实施过程中的应然选择。由于农村社会转型的复杂性与农村体育治理工作的复杂性杂糅交织在一起,深入剖析农村体育治理的现实困境、理论逻辑与实现路径,在此基础上开展中国特色社会主义道路的农村体育治理体系和治理能力研究,必须走出一条符合中国国情、具有中国特色、体现乡土情怀之路。

1 现实困境:乡村振兴战略下的农村体育治理现存问题

1.1 农村体育治理之“苦与难”:经济基础的非衡性

2021 年7 月1 日,习近平总书记在庆祝中国共产党成立100 周年大会上指出:“经过全党全国各族人民持续奋斗,我们实现了第一个百年奋斗目标,在中华大地上全面建成了小康社会,历史性地解决了绝对贫困问题,正在意气风发向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进”[12]。伴随着中华大地从总体小康到全面小康,全国各级各地政府坚决贯彻习近平总书记“在乡村振兴上开新局”的重要指示精神,农村体育工作通过政府财政资金专项拨付、中国体育彩票和企业赞助等渠道投入,场地器材、配套设施、健身环境等有了明显的改善,农村体育工作成效得到了根本性改变[13]。但是,以社会化生产为主要特点的城市经济和以小农生产为主要特点的农村经济并存的“二元城乡经济结构”,造成了城乡体育事业发展的不平衡性[14]。在欠发达地区,农村体育场地类型单一、场地与设施缺乏管理[15],场地、器材和设备的配置过度依赖政府的行政配给[16]。而经济状况较好的农村有自行购买的意愿和能力,器材设备以及场地建设往往超越国家基础标准要求。比如:上海高东镇建有高东社区文化活动中心、杨园体育公园、高东门球主题公园、中国门球运动博览馆等高规格的文化场所,村集体体育主体公园,村民体育健身环境和场地已超越城市社区健身环境。相关研究也表明,从我国农村地区横向对比来看,东部、中部、西部地区的体育场地数量、健身站点人员、综合体质评价合格率等呈现出“东部地区＞中部地区＞西部地区”的格局,且梯度差异显著。城乡之间发展不均衡仍然是当今中国迫切需要解决的社会矛盾,城乡不平衡、区域不平衡的现象依旧存在,如何有效解决城乡二元结构造成的农村体育发展不平衡成为农村体育治理之“苦”。

近年来,农村社区居民的体育需求发生了变化,公共体育服务中的主动性和能动性也不断增强。我国农村体育公共服务体系中政府供给的器材设备数量不断增加,覆盖率提升。但供给体育产品类型单一、与民需脱节现象日益凸显[17]。体育设施的建设成为“一次性”服务,只管前期建设,不管后期维护与管理。政府体育公共服务只重视“硬服务”而忽略“软服务”,供给侧产品急需升级[18]。农村体育工作是关系国计民生的根本性问题,在乡村振兴战略实施过程中如何健全全民健身制度性举措,保障体育公共服务的均衡充分,满足人民群众多元化健身需求,促进农村社区居民身体素养和健康水平提高,增强体育对经济社会发展的贡献度和影响力的提升,成为了农村体育治理工作的“难”点。

1.2 农村体育治理之“伤与痛”:权威来源的唯一性

权威不仅是外在规则的强制,更是内在精神的价值引导[19]。长期以来,中央及地方政府的决策力和执行力在农村体育事业的发展中发挥了不可或缺、举足轻重的作用。但是,整体而言没有摆脱运动式治理的范式,具有比较显著的暴风雨式、缺乏连续性的问题[20]。1995 年全国人民代表大会通过《体育法》、国务院制定《全民健身计划纲要》、2002 年国家体育总局、农业部联合发布《农村体育工作暂行规定》、2009 年国务院制定《全民健身条例》等法律法规相继颁布实施。“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”是习近平法治思想核心内涵之一,农村体育工作相关的法律制度体系的逐步完善,大力推进我国农村体育治理体系法制化建设步伐的同时,也增强了农村体育立法的系统性、及时性、针对性、有效性。

当前,我国农村体育公共服务治理尚停留在“政府包办”阶段,“一刀切”“一盘棋”的现象还是比较普遍,农村体育工作存在着忽视公共体育服务需求、供给目标与需求目标偏离、治理靶向不准、治理能力不足等问题。农村社区居民的体育需求被边缘化,农村社区居民的体育参与话语权也容易被忽视。“难以满足农村社区居民日益增长的个性化、多元化、品质化的体育需求”,依然存在发展不相符、不适应的问题,进而成为我国农村体育公共服务治理的“伤”。另一方面,农村体育政策与法规中多有“广泛发动”“大力提升”“较大程度”“普遍增长”等文本表述,存在执行责任主体不清晰、量化指标少、模糊性指标多、评价精确不够等问题,容易导致农村体育发展各项政策法规不落地、变相执行、执行偏差等阻滞现象,成为我国农村体育治理工作的“痛”点。

1.3 农村体育治理之“困与囧”:主体参与的缺失性

基层政权的乡镇政府和村民自治组织是乡村治理的两大重要主体,但是其治理能力和治理绩效还需要提升。一方面,农村体育治理主体碎片化、主体间整合互动不足,以及政府一元管理向多元治理转型过渡中的体制遗留问题成为制约我国农村体育治理的主要因素[21]。另一方面,农村体育治理主体中“利益相关者”的农村社区居民,由于“官方力量的强大和农村社区居民力量的弱小,造成了农村社区居民话语权不足”,农村社区居民对体育的认知仅停留在“强身健体”阶段,农村社区居民参与体育治理的意识和动力还不足、体育参与意识淡薄、体育需求表达意识缺失等诸多问题。除此之外,国家政府机构改革“精简机构、压缩人员、节约开支、转变乡镇政府职能”的要求,文化(体)中心等机构撤销,政府包办公共体育服务的模式长期存在,政府单一主体的治理模式难以保证高质量的供给,这种农村体育治理之“困”需要不断通过“激发治理主体的权利意识和社会责任感”来破解[22]。

农村体育治理需要党组织、政府部门、农村社区居民主体共同参与,从而提高共建、共治、共享的能力[23]。农村体育如果逐步建立起“地方政府—市场机构—社会组织”多元主体协商共治模式,不仅能盘活社会中丰富的体育资源以满足广大农村社区居民个性化的体育需求,提升体育社会组织数量和质量,促进农村社区居民体育健身需求的积极性,也能解决政府在公共体育服务供给中的供需失衡问题。农村社区居民自主组织和农村社区居民行业体育协会,在经济发达区域的农村较为活跃,而经济欠发达区域多为摆设、空留虚名。从农村体育的现实状况来看,农村体育社会组织中自发性组织较多,盈利模式缺乏,无法有效吸引营利性市场机构的积极主动参与,农村体育多元主体协同治理体系尚未建立,新农村社区健身俱乐部模式仍需探索[24],社会办体育任重道远[25],这正是农村体育治理之“囧”。

1.4 农村体育治理之“倦与哀”:运作过程的单向性

我国农村体育治理系统的机构设置一直沿袭科层制,主要指农村体育工作通过政府自上而下的层级管理方式实现对资源的分配,农村公共体育服务的内容、数量、方式主要依靠上级行政部门和农村基层组织的决策、实施。总体来说,科层化的运行机制契合了传统社会管理体制,但单一供给模式势必增加行政部门的治理压力。面对上级领导部门的政策压力,乡镇政府、村委会则依据指标,“挖空心思,精确瞄准”开展农村体育工作,导致农村体育工作“重视”表格、“重点”指标,“强调”数据。据报道:“在我国,只有10.5%的村开通了‘自下而上’公共体育服务需求表达渠道,农村社区居民体育需求表达机制和信息共享机制缺位”[26]。乡镇政府、村委会在农村体育治理中的桥梁纽带作用丧失,衍变成为一种代理模式,这种农村体育自上而下层级管理的单向治理方式造成农村体育治理之“倦”。

从农村社区居民体育需求来看,农村社区居民的体育需求在这种自上而下层级管理的单向治理方式之下难以形成强有力的话语权,反映出体育需求表达意识薄弱、表达能力欠缺、需求表达机制不畅、诉求表达渠道单一、利益诉求难以保障等现象。虽然我国部分农村体育工作也建立了相应的监督监管机制,但仅限于自上而下的“流调”,或者是“抽样调查”,不能解决日趋复杂的各类农村体育中的矛盾纠纷,化解难度也较大[27]。从村委会的角度而言,农村社区居民大量人口迁出,乡村精英阶层缺失,农村社区居民参与自治内生动能缺乏,利益关联机制欠缺,难以调动其治理参与积极性[28],这使农村体育工作推动开展难,进而成为农村体育治理的“哀”伤之处。

综上所述,地方政府包办公共体育服务模式仍然是当前农村体育工作的主流模式,农村体育治理的法律制度体系的逐步完善,体育立法的系统性、及时性、针对性、有效性不断在增强。但是,农村体育工作的多元主体协商治理机制尚未建成,体育公共服务供给目标与需求目标偏离,均等化供给落实不到位,服务供需失衡差异显著,农村社区居民的体育需求和体育参与话语权缺失,第三方监督制度有待建立等,造成农村体育赛事活动数量有限,体育参与氛围不足,居民建言建策积极性不高等现象,是当前我国农村体育工作迫切需要解决的治理问题。

2 理论逻辑:乡村振兴战略下的农村体育治理理论依据

2.1 共生嵌入:建构农村体育治理宏伟蓝图

农村体育发展规模和区域经济规模呈现出一定程度的强相关,东部、中部、西地区呈现明显的梯度化差异,且有供需不平衡、不协调等现象[29]。任何一个问题都不是孤立存在的,全面、长远的思考农村体育治理中的非衡性,将农村体育工作嵌入到乡村振兴的经济、政治、文化、社会、生态等共生单元,才能构建农村体育治理宏伟蓝图。村落文化建设将农村体育文化活动嵌入到村落的自然环境、街区建筑、历史古迹、生产生活、民风习俗等共生单元之中,形成彼此渗透、相互影响、互为资源、共同进化、互惠互利的共生关系和共生模式,营造独特的农村体育人文风景。村落体育治理工作要建立“国家-市场-社会”三种力量共生共存、相互融合的新型社会共生格局,打破了农村体育治理权威来源唯一性、主体参与缺失性以及运作过程单向性等问题,政府职能定位实现从“全能政府”向“有限政府”的转型,政府工作职能从“行政职能”向“服务职能”的转变,充分调动市场力量和社会力量的共同参与,协商共治解决农村体育工作中“政府失效”“市场失灵”和“社会失位”等问题。

2.2 多元共治:培育农村体育治理资源环境

多元共治作为社会治理创新的治理模式之一,首要特征为治理主体的多元化,执政党、政府、社会组织、企业、民众是较为常见和被普遍接受的共治主体。多元共治不仅是治理主体的多元,还包括共治方式的多元,包括对话、协商、竞争、合作及集体行动,而合作是多元共治的核心方式,这是现代社会世界各国社会管理实践经验的总结,也是我们农村体育治理工作的目标[30]。农村体育治理主体的多元共治需要完善村党组织领导的村民自治机制、推进农村体育多元治理模式、增强农村体育治理多元共治的实效性,“重点就是处理好政府、市场、社会的关系”[31],这是新时期农村治理与善治的核心和关键[32]。农村体育多元共治通过厘定农村体育多元治理主体职能定位,由地方政府主导转变为居民实际需求主导,理顺农村体育多元共治主体之间的关系,使其各归其位、各尽其职、相互补充、合作协调,整合农村体育工作中的人力、物力、设施等社会资源实现供需对接。只有将农村体育治理发展中的现实困境放置于“多元共生”的理论视域下,才能有效的盘活农村体育的社会资本,最大限度的满足农村社区居民实际的体育需求,改善供需之间的不平衡状态,从而优化地方政府农村体育治理效能。

2.3 协同治理:实现农村体育治理核心目标

“协同治理是指政府组织、市场组织、社会组织、公民个人等主体以实现和维护公共利益为共同目标,充分发挥自身优势,通力合作、共同行动,有效治理复杂公共事务的过程。协同治理有助于巩固民主,改善民生,解决复杂公共事务,提升政府治理能力”[33]。国内外学术界对“协同治理”理论广泛关注。如:Donahue、Emerson、O’Leary 等学者认为“协同治理就是一种特定的公私协同方法”[34],是“公共或私人等多个部门的利益相关者,为了解决一个复杂的、涉及多方面的公共难题而协同工作,并制定相关政策的过程”[35],同时也是“控制私人部门、公共部门和公民团体合作伙伴关系的决策和行为过程的手段”[36]。我国学者结合治理理论和协同学理论,对协同治理的概念进行了界定,认为协同治理是公共体育服务供给的社会治理模式,倡导政府、社会组织、市场、个人等多元治理主体的协调与合作,从而最大限度地增进和维护公共利益。农村体育协同治理是以善治为目的,治理过程坚持党的领导,运用政府行政管理、法律法规等手段,构建现代化治理体系,积极培育和支持社会力量积极参与,形成政府主导、社会协同、共建共享的治理新格局,从而实现和谐有序、充满活力的农村体育治理目标。

2.4 三治合一:达成农村体育治理善治模式

十九大报告中提到要实现“三治合一”,即自治、法治、德治这三种治理模式要协同运作。在农村体育治理的过程中要根据乡村的自身特点来制定对策,以自治激发民主活力,以法治推进现代治理,要以德治引导文明乡风[37]。有效的乡村治理格局需要自治、法治和德治三者的共同促进,合力推进农村治理体系和治理能力现代化[38]。“三治合一”并非三种治理的简单叠加,而是需要发挥“三治”结合的“乘数效应”,进而整体推进农村体育治理迈向“善治”。自治是实现和维护农村基层社会稳定结构的一个重要因素,法治保障了公平公正,而德治在中国农村治理体系中的发挥先导性作用。农村体育治理需要调动农村社区居民参与农村体育治理事务的积极性和主动性,是农村体育治理达成善治的基本前提;尊重农村社区居民真实的体育参与意愿,提升农村体育治理法治化水平,引导村民懂法、学法、守法,尊重农村社区居民参与体育治理的权益,保障村民平等参与体育的权益,共享体育福利的权利是农村体育治理达成善治的基本要求;发挥农村体育的精英力量、激发民主参与的活力是农村体育达成善治的基本条件。故此,“三治合一”是达成农村体育治理工作的核心目标。

3 实现路径:乡村振兴战略下的农村体育治理达成路径

3.1 顶层设计:注重农村体育治理的差异化需求

改革开放以来,一方面中国的人口迁移流动进入一个全新的发展阶段,省际流动人口集中于东部沿海经济发达地区,中西部省会城市受到省内流动人口的青睐;另一方面国家教育部门为了集中更优质的资源、提高办学能力和教学效果,将教育资源集中于人口相对密集的村镇,双重因素叠加造成了大量“空心村”“荒漠村”出现,与此同时也产生了留守儿童、守村人(条件限制无法在城市谋生的人)以及空巢老人等社会问题。相关研究表明,随着人口迁移流动,农村社区居民的体育参与需求也发生了相应的改变,从建国初期的提高劳动生产率,到改革开放后的健体强身,到现阶段的娱乐生活、愉悦身心[39]。近年来,农村社区居民体育参与意愿比较低迷、用于体育的消费占比很低[40]。因此,农村体育工作要深入农村街社进行研判,结合居民类型、区域资源、业态分布等现状,探寻农村社区居民体育参与的差异化需求,建构“以农所需”的体育治理顶层设计,不断创新治理路径,推动农村体育基层治理现代化。农村体育公共服务要以居民体育需求为关键点和出发点,针对不同类型社区,梳理差异化治理需求清单,建构农村社区居民喜闻乐见、农味十足的农村体育文化活动,在多元主体、治理机制、服务载体等方面进行差异化、个性化施策。

3.2 制度建设:加大农村体育的政策帮扶力度

2022 年6 月,中华人民共和国农业农村部、国家体育总局、国家乡村振兴局联合发布了《关于推进“十四五”农民体育高质量发展的指导意见》,这是继2017 年《关于进一步加强农民体育工作的指导意见》和2018 年《关于体育扶贫工程的实施意见》之后,又一项专门支持农村体育发展的政策。打造“一地一品,一村一品”特色品牌、建立“全国农民体育健身基地”,推广“最美乡村体育赛事”等农村体育工程提上发展日程。农村体育治理工作要调动基层政府的治理工作积极性,加大农村体育的政策帮扶力度,切实策划实施特色鲜明的农村体育工程,增强基层政府在农村群众中的公信力和影响力。在农村体育治理实践过程中,治理多元主体要打破权威来源的唯一性,根据各地地域特点、人口结构、运动习惯、实际需求等,从不同层面制定有效的监督机制、考核机制、问责机制和激励机制,强化农村体育法制体系建设和政策帮扶力度,确保农村体育治理的长效运行。

3.3 组织建设:优化农村体育多元协商治理机制

农村体育自发性组织是农村体育治理体系的重要角色之一。但是,农村体育自发性组织相比结构性的体育社团组织而言,存在组织发育程度较低、约束力不强、法制科学化建设不足等显著问题。农村体育自发性组织在现实生活中长期得不到政府的指导或关注,参与治理的意识和能力还不能贴合治理体系和治理能力现代化标准和要求。基层政府要从农村体育工作的实际需求出发,坚持为民服务,抓典型、树标杆,以科学的态度指导农村体育自发性组织建设,推动农村体育自发性组织的培育和成长。针对农村体育自发性组织发展过程中遇到的问题,基层政府应主动服务,将农村体育自发性组织建设纳入常规化、规范化、制度化、社会化轨道。针对结构性体育社团组织,要优先考虑激活农村市场的现有存量,将社会资源有效盘活,增进社会资源对农村体育的关注,进而吸引社会组织的参与,丰富农村体育治理主体的“多元”结构。农村体育治理的组织建设通过多元主体的共商协作实现高效的“协同治理”模式,弥补农村体育自发性组织服务质量以及专业性的不足,推动农村体育治理向专业化、科学化发展,提高农村体育公共服务的质量与效率,促进农村体育治理中的供需平衡。

3.4 文化建构:实现农村体育治理从自治到善治

我国大多数农村正处在社会转型期,经历传统农耕文明向工业文明的转变,农村体育工作要密切关注农村社区居民的“怀旧”情节以及精神倾诉需求,将农村体育工作与传统节庆活动有机融合,在特定节日利用节庆的契机开展具有文化特色的传统节庆民俗活动。例如:广西壮族自治区南宁市武鸣区的壮族“三月三”节日,原为壮族祭祀祖先、倚歌择配的传统节日,在当地政府积极引导和大力支持之下,将唱戏、抢花炮、斗蛋、抛绣球等活动融入其中,经中华人民共和国国务院批准列入第四批国家级非物质文化遗产名录。由壮族传统节日“三月三”向国家非遗项目“三月三”的转变,不仅沿袭了壮族人民的审美理念文化心理、信仰观念和生活追求,也满足了当地农村社区居民内心情感需求和民族文化自信,产生了农村体育工作和精神文明建设的双重成效。农村体育工作与传统节庆活动有机融合,既能反映传统文化特征和历史生活风貌,增强民族情感,加强民族团结,维持社会和谐发展,又能利用传统节庆的延续性和传承性调动农村精英阶层的力量,从人力、财力和物质上得到有效支持,在浓郁的乡土人情之中实现政府、农村社区居民、社会组织和农村体育自发性组织的对话与沟通,推动整个农村体育治理能力的提高,进而实现农村体育治理体系的自治与善治。

4 结语

面对“两个一百年”交替的特殊历史时期,农村体育治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,也是实施乡村振兴战略的文化基石。同时,我们也必须认清一个事实,在相当长的时间之内,城乡二元结构对农村体育工作依然会产生一定程度的影响。所以,农村体育工作要将农村体育环境的改善,增加农村体育建设投入,缩减城乡体育发展的不平衡等作为治理的重点。

从农村体育治理理论来看,农村体育治理要以“共生理论”为指导,结合农村经济发展状况科学化、差异化制定建构顶层蓝图,实现农村体育治理主体参与的多元化,促进不同治理主体的有效参与;强调治理权威来源多样化,激发治理主体的积极性和创造力;加强治理运行网络化,促进治理主体之间功能互补;保障治理服务长效化,构建治理主体之间的利益互惠体系。通过不同治理主体之间的平等对话、共同协商机制,实现农村体育治理体系的“网”状运行,从而达到公共利益最大化,从而达成治理的自治、法治和德治目标。从农村体育治理实践来说,农村体育治理工作要强化党的领导作用,并在农村体育政策引导和社会协同之下,全面激发各个治理主体的积极性和创造力。地方政府作为农村体育治理的多元主体之一,要强化农村体育治理体系的科学化、民主化、法制化建设,从“以农为本”的本位出发,尊重农村社区居民的差异化需求,培育农村体育治理体系主体的参与意识,提高地方政府的行政治理能力,完成农村体育治理的科学化顶层设计。社会组织作为农村体育治理的多元主体之一,要加大对农村体育自发性组织的指导和支持力度,注重农村体育资源存量盘活,吸引社会组织的介入,丰富和完善农村体育治理体系的主体结构。市场机构作为农村体育治理的多元主体之一,利用经济调控手段的灵活性,将农村体育工作落于实地,打造一批具有影响力的农村节庆体育文化项目。“地方政府-社会组织-市场机构”之间要实现不同主体的共同参与、功能互补、协商共治、利益互惠,合力推进农村体育治理体系和治理能力现代化。