物流管理的行政规制研究

黄義婷 （贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025）

1 物流管理行政规制概述

1.1 物流管理的概念

“物流是物品从供应地向接收地的实体流动过程[1]。”物流管理是根据科学的管理理论，运用管理理论对物流活动进行组织、协调与监督，以实现既定目标的活动；是一项依赖现代信息技术、有计划、有组织、受控制、受监督的系统化的社会经济活动。物流的实质在于提供服务，而物流管理的实质则是在实现服务这一目的的同时，尽可能地降低成本以促进利润的提升与获取。物流管理分为三个层次：战略层、决策层和作业层。物流战略管理要立足于企业长远发展的立场，制定符合物流发展的目标，就企业的经营定位、未来发展方向以及资源倾斜情况等作出整体的规划。物流决策管理，主要是根据战略层面作出的顶层设计，就具体的物流战略与策略进行筛选和确定。物流作业管理是对物流作业进行监督和指导。

物流管理是一个运用系统方法，整合各个环节，使整个物流体系能够有效、有序运转起来的过程。在物流系统的所有环节中，运输“是物流系统的主要支柱之一，是物流系统中最为重要的构成要素”[2]。根据载体的不同，物流运输包括公路运输、铁路运输、航空运输、水运运输及管道运输等模式。随着现代信息技术的发展，物流运输以及物流管理都呈现出智能化、信息化、网络化、实时化的特征。物流在保障人们生活物资供应、生产活动进行方面发挥着重要作用。

1.2 物流管理行政规制的内涵及必要性

行政规制是指“行政主体为了维护秩序或者事先防止危险，而对私人的自由和权利进行限制，或者对其赋课义务的行政的行为方式”[3]。是一种综合性的行政活动，属于行政行为体系，注重行政主体的动态的规制过程[4]。对物流管理的行政规制，是指具有公共管理职能的行政机关依据法律法规的授权，通过行政手段对物流工作过程进行相应的规范、干预和控制。对物流管理进行行政规制有着客观的必然性，主要包括以下两方面。

一方面，物流管理具有特殊性。物流管理的特殊性主要表现在公共性、交互性、动态性上。随着社会关系的日渐复杂，作为私人主体的物流企业可以通过辅助、协作等方式参与到行政管理关系中，如在某些需要物流企业参与的公共事件中，物流企业在一定程度上会成为行政管理关系中的非正式官僚组织，公共性的特征日渐加强。物流是一个涉及多方主体的动态交互活动。现代社会治理要求政府，特别是各行政机关实施高效精确的管理，在保障民生稳定方面，物流是保障社会资源有序流动分配的重要手段。此时，物流所具有的交互性不只表现在物流企业与客户之间，更表现在受相关行政主体规制的管理关系中。实现物的流动是物流的核心与目标，物资的运输流动是一个动态的过程，该过程不仅受物流企业内部的自我管理的约束，也受外部的行政管理的影响。如依赖完善的交通系统得以运作、遵守管理秩序的规范性要求等。

另一方面，行政机关履行行政职责的需要。行政机关是国家政权组织中实施公共事务管理的政府机关及其工作部门，依法履行执行和管理两大职能。对参与到行政管理关系中的物流企业，行政机关应该在维护好管理秩序的前提下，依法对物流企业的行为进行相应的行政规制。物流企业市场主体资格的合法取得、特定运输业务开展资格的获取、违反行政管理秩序行为的惩处等都需要相应权力行政机关实施相应的行政行为。另外，行政机关既可以通过制定有关方案以及细则等，就物流工作的开展设立标准、规范工作流程，还在信息掌握能力、专业人员储备能力、组织能力等方面有着更大的优势。因此，在有物流企业参与的行政管理中，行政机关可以充分发挥其优势，利用物流企业所具有的管理体系、工作体系来分配、调控生产生活物资，以实现更大范围、更精确的社会治理。

2 物流管理行政规制的现状及问题

2.1 行政规制的模式

欲对物流管理行政规制的内容进行更深入的理解，首先必须对规制的立法架构、规制主体以及规制对象等进行分析。

2.1.1 行政规制的立法架构

物流业在我国的快速发展，不仅得益于经济市场的繁荣，还依赖于法律规范体系的制度化保障。根据规范内容的不同，我国法律体系中对物流及其运输予以规范的情况如下：国务院及其部委以意见、通知、公告等形式对物流或物流运输进行综合性规范；针对不同的运输方式，由相应的法律法规予以规范；在对某一特定领域的规范中就涉及物流的部分同时或单独进行规范。

2.1.2 行政规制的主体

规制主体是规制行为的实施者。我国现阶段对物流业进行行政规制的主体主要是政府组织。其中，国务院是最重要的主体，也是规制效果最好的主体。交通运输部是各部门中对物流运输进行管理和规制最为核心的部门，海关总署是针对跨国、跨境物流的主要规制主体，国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局等则是针对不同物流运输模式的重要规制主体。行政机关为应对某些突发公共事件而组建的临时性机构，有时也会成为物流管理与运输的规制主体。

2.1.3 行政规制的对象

物流管理是一个复杂的体系，我国对物流业的法律规制也有丰富的内容，这就导致了在法律、行政法规、部门规章和规范性文件中对规制对象的表述各不相同。总结下来有以下规制对象：运输经营企业、电商平台和快递企业、冷链食品生产经营企业及从业人员、货运车辆和司乘人员、进口商或货主以及港口码头、货运场站等经营单位和从业人员。基于上述多样的规制对象，有必要对物流业进行相应的行政规制。

2.2 行政规制的手段措施

我国对物流管理以及物流运输的行政规制主要包括行政许可、行政处罚以及行政命令等手段。

2.2.1 行政许可

行政许可作为赋予当事人从事相关行为的身份、能力或资格的行为，是物流企业合法开展业务活动的前提。《中华人民共和国公司法》《个体工商户条例》等对物流企业的成立以及如何成为经济市场的主体予以规范，同时为政府对物流企业进行监管提供法律依据。另外，物流企业开展相应的业务必须应法律、行政法规的要求具备相应的资质、取得相应的经营许可。如快递业务经营许可、道路运输经营许可、木材运输许可、危险品道路运输许可等。

2.2.2 行政处罚

行政处罚是“国家行政机关依法对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的公民、法人或者其他组织所实施的一种惩戒行为”[5]。在对物流业的行政规制中，行政处罚是重要的行政手段，根据相关法律法规的规定，对物流管理和物流运输因违反行政管理秩序所实施的行政处罚几乎涵盖了《行政处罚法》所列举的种类，主要包括：警告、通报批评；罚款、没收违法所得；暂扣或者吊销许可证或者营业执照；责令停产停业整顿、责令禁止从事生产经营活动；拘留。

2.2.3 行政命令

行政命令不同于行政处罚，是“行政主体对行政相对人课以特定义务的行为，是一种基础性的、典型的行政决定行为”[6]。行政命令具有公法性、单方性、依职权性、强制性、负担性以及非处分性等特征。根据《快递暂行条例》《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国传染病防治法》等的规定，行政命令主要包括以下几种：责令改正；责令停止违法行为；责令限期拆除；责令恢复原状；责令限期进行卫生处理。

2.3 行政规制存在的问题

有关物流管理与运输的法律规范，从数量上看是十分充足的。从内容来看，针对不同运输模式有相配套的一系列法律法规，另外还对三农物流、进出口物流以及冷链物流三方面予以针对性的规范；从立法主体上看，从国务院及其下属部委，到地方行政机关及其所属临时性机构，都可以成为物流运输的规制主体。基于有关物流运输的法律规范在数量、主体以及内容这三方面的表现，不难看出我国涉及物流运输的法律规范体系是较完善的。

我国对物流运输的行政规制主要是通过行政许可、行政处罚以及行政命令这三种行政手段，仍存在规制手段种类单一的问题。行政许可是对企业身份、能力和资格的赋予，是对物流企业进入市场的审查与认可，就其本质而言，是一种前置的规制手段。行政处罚是对物流企业违反行政管理秩序实施的惩戒性手段，是一种后置的规制手段。行政命令本身并不是制裁，所规制行为的严重性不如行政处罚所规制行为严重性强。虽然以上几种行政规制手段已经对物流管理与物流运输进行相对完善的规范，但通过行政指导、行政奖励以及行政给付等予以规制的内容还较少，在规制措施上不够多样。

3 物流管理行政规制的完善路径

在经济日益发达的大环境下，物流管理与运输在各方面都开始呈现出不同于常态的特殊性，此时若还仅依靠传统的规制手段，不足以规范物流管理中可能出现的问题，也不利于激励物流企业在整个经济社会中继续发挥作用。因此，要构建除了传统行政手段外，还包含行政指导、行政给付以及行政奖励等手段在内的多元的行政规制体制。

3.1 以行政指导提供引导

行政指导是国家行政机关在职权范围内，为实现所期待的行政状态，以建议、劝告等非强制措施要求有关当事人作为或不作为的活动。行政指导具有主动性、非强制性、自愿性以及不可诉性等特征。行政指导的方式是多种多样的，行政机关对物流管理与运输的行政规制要善用行政指导。行政机关可以利用其在知识、资讯、资源、信用等方面的优势，用“通知、建议”将自己对某件事情的看法或见解告诉行政相对人，也即物流运输体系中的有关主体等，供其选择和参考；可以对在物流管理与运输过程中存在不当行为的主体，通过“说服”的方式予以启发和开导，使其接受意见或改正错误。另外，在特定事务的处理上，行政机关还可以做好表率、树立典型，通过“示范”来号召物流体系中的各主体学习与效仿等。

3.2 以行政协议共谋发展

行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人、其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。订立行政协议应当遵循维护国家利益和社会公共利益、公开竞争、自愿的原则。《江苏省行政程序条例》（2022年11月1日生效）中首次对行政协议的有关内容予以规定，根据其第117条对行政协议适用事项的肯定式列举，行政机关可依据“政府特许经营”“政府与社会资本合作”以及“可以订立行政协议的其他事项”三款规定，同物流体系中有关主体订立行政协议。行政机关与物流企业在物流管理与运输中各有优势，双方通过订立行政协议，有助于实现优势资源的整合，加强双方之间的互信互利，物流企业实现利益的获取，行政机关则可以更好地实现行政管理目标。

3.3 以行政奖励推动进步

行政奖励是指行政机关依照法定的条件和程序，对为国家和社会作出重大贡献或者模范地遵纪守法的公民、法人或者其他组织，给予物质或者精神奖励的行政行为，具有协商、服务、自愿履行的基本特征，体现了服务、合作的现代行政法理念。物流运输是物资实现空间移转的重要方式，为充分发挥物流企业在实现物资运转、保障民生稳定中的作用，行政机关有必要通过行政手段予以支持和保障。行政奖励作为具有授益性和非强制性的具体行政行为，属于积极性的行政规制手段。基于市场经济中物流运输的必要性以及物流企业面临压力的复杂性，行政机关可以通过承诺性奖励激励物流企业参与到物资运输与保障工作中，也可以通过决定性奖励对为社会发展作出贡献的物流企业给予奖励。除了赋予权益的奖励，行政机关还可以通过给作出贡献的企业一定的激励性税收优惠，以调动物流企业的积极性和创造性。