统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的思考

张玉梅

(中国自然资源经济研究院，北京 101149)

长期以来，由于我国自然资源产权关系不清晰、全民所有自然资源资产所有权人不到位、管理权责不明确、所有权权益不落实等原因，导致在资源开发过程中生态环境问题突出，环境污染加剧，长期得不到根本解决，制约了生态文明建设，自然资源的生态价值和社会价值没有得到充分体现。针对这些突出问题，党的十八届三中全会决定提出，健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责；完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。党中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》也对完善自然资源资产管理体制提出了具体要求。十九大报告明确提出，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。

1 行使全民所有自然资源资产所有者职责的对象与范围

《国务院机构改革方案》要求自然资源部履行全民所有自然资源资产所有者职责，我国《宪法》规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有，由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外；城市的土地属于国家所有”。《物权法》规定“矿藏、水流、海域属于国家所有；城市的土地属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地属于国家所有；森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外”。 根据《宪法》与《物权法》对全民所有的自然资源的界定，自然资源部行使所有者职责的对象为全民所有的土地、海洋、矿产、草原、水、森林、湿地等自然资源资产。

2 全民所有自然资源资产管理现状

根据我国《宪法》与《物权法》的规定，海洋资源、矿产资源、水资源属于全民所有，土地资源、森林资源、草原资源分为国家所有和集体所有。在尚未组建自然资源部之前，土地资源、矿产资源、森林资源、草原资源、水资源等各类资源资产的管理分散在国土、林业、水利等管理部门，具体管理状况见表1。

表1 自然资源资产管理状况Table 1 Management status of natural resource assets

续表1

机构改革后，自然资源部整合了分散在各部门的自然资源资产，“以履行所有者职责、落实所有者权益为主”，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。根据《物权法》第三十九条的规定“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”因此，自然资源部对土地资源、矿产资源、海洋资源、森林资源、草原资源等全民所有自然资源资产进行管理，行使占用、使用、收益和处分的权利，进行自然资源资产调查、规划、配置、处置、收益以及资产监管等，履行所有者职责的管理。

3 统一行使全民所有自然资源资产管理存在的主要问题

机构改革后，由自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，但目前仍存在一些问题需要统筹考虑。如土地资源、矿产资源、海洋资源、森林资源、草原资源、水资源等全民所有自然资源资产由国务院代表行使权利，但是具体怎样行使哪些权利并没有明确，各种权利的边界模糊，职责权限还存在一定交叉，缺乏整体的监督制约机制等问题仍需要统筹考虑整体的制度设计，并构建相应的资产管理制度体系。

3.1 所有者职责行使缺乏明确的制度设计

首先，《物权法》规定国务院代表国家行使所有权，但没有明确由哪个部门具体代理，自然资源资产在法律上缺乏明确的代表主体，没有哪一级政府或哪一个机构具体对外主张所有。各类资源登记证书中所有权人一栏也不统一，有的空缺，有的是“国家”，有的是政府部门，有的甚至是经营单位。其次，所有者职责缺乏整体的制度设计，所有者的权利、义务、责任、权益没有明确的规定，这样所有者的管理就是模糊的规定，所有者的权益也无从实现。最后，中央与地方政府之间的权利不清晰、责任划分不明确，比如哪些资源类型属于中央管理，哪些属于地方管理，具体的管理权限与职责，没有明确的标准与定位，没有建立行之有效的运行机制，一旦出现任何问题，如生态环境遭到破坏等，就容易出现推诿，不利于资源与生态环境的保护。

3.2 有权边界模糊，与相关权利存在交叉

从纵向的职责划分来看，全民所有自然资源资产中并没有划清中央政府直接行使所有权、省市县各级政府代理行使所有权、地方政府下属的事业单位或出资的企业行使所有权的管理事权边界和空间范围边界。没有明确中央、省向下委托的权限边界，也没有明确受托人能否再往下委托(矿产资源除外)。另外，从横向的职责划分来看，自然资源部与水利部、农业农村部等在水资源、农垦用地等方面的所有者职责不清。没有划清全民所有与集体所有的边界，一些资源同时涉及两种所有权，实际运行中容易有纠纷和矛盾。如部分林地、土地是国有，而地上的林木是集体所有，或者土地是集体所有，而林木是国有；部分矿产资源，矿产是国家所有，而土地是集体所有，相关权利存在交叉。

3.3 自然资源资产的家底不清

一方面，我国不同种类的自然资源调查进展不统一，且侧重资源属性与信息的调查。在早期国土、水利、环保、林业等部门的调查过程中，由于标准不一、权属不清、边界重叠等问题，不利于资源家底的摸清。如草原资源清查时间为20世纪80年代，与当前实际状况差距较大，农区、半农半牧区尤为严重，且一些地方草原地类不清、权属不明、边界模糊、“一地两证”等问题比较突出；无居民海岛上的沙滩、重要动物栖息地、珍惜植物等重要生态要素情况掌握的十分有限，使海岛生态家底不清等。另一方面，过去的自然资源调查更多是对资源的数量、质量、分布、用途等实物信息的调查，反应自然资源资产的价格、收益和使用权情况等价值属性信息不全，尚难以掌握各类自然资源资产价值数据。

3.4 有偿使用进展不平衡，所有者收益管理缺乏统一规则

目前在全民所有的自然资源资产中，土地资源、矿产资源、水资源、海域海岛资源已建立了有偿使用制度，但其深度和广度也有差异，土地资源有偿使用制度体系相对比较完善，矿产资源有偿使用制度正在逐步完善，海域海岛资源有偿使用制度正在逐步建立，森林资源、草原资源、湿地等有偿使用制度尚未建立。由此可见，全民所有自然资源资产有偿使用制度还存在进展不平衡的状况。从收益征缴和分配方式看，有的由省征，有的由市、县征，有的由经营单位征，有的甚至没有征缴；有的在中央和省两级之间分，有的在中央、省、市、县四级分，有的只在地方分，分配比例也各不相同，缺乏统一规则，缺乏“一本账”，没有充分体现所有者权益。

3.5 所有权监管考核不到位

中央、省、市、县各级都在行使资产处置的相关职责，许多资源由基层政府直接配置，缺乏系统的评价考核制度，容易造成资源的浪费和生态环境的破坏。许多资源由基层政府直接配置，缺乏有效的监督制约手段。各级政府都管，出了问题却难以找到直接责任人。另外，考核内容和方式有待完善。全民所有自然资源资产分布广泛、种类繁多、规模庞大、形态复杂，由此带来了管理和考核上的困难，并且现有针对自然资源的考核内容、手段和方式相对单一，需要根据不同类别自然资源的特点，从经济、社会、生态等多个维度完善考核内容，改进考核方式。除此之外，评价考核的结果应用缺乏明确导向，奖惩手段有限、机制尚未建立。比如，法律规定了市、县人民政府出让国有土地使用权的权利，但并没有明确对于评价考核结果不好的地区，所有权人能否收回这项权利。

4 完善全民所有自然资源资产所有者职责的对策建议

确定了所有者职责履行的对象、定位及目前存在的问题后，履行全民所有自然资源资产所有者职责应进行整体的制度设计，完善相应的资产管理制度。履行所有者职责，首先应明确权属，掌控家底，建立资源清单及委托代理制度，其次应编制资产规划，健全市场规则，做好资产处置，最后应完善收益管理，建立健全评价考核机制。

4.1 明晰资源资产产权，掌握资源资产家底

履行自然资源资产所有者职责首先应明晰产权、明确权属，掌控自然资源资产的底数。开展统一的自然资源清查统计，明确清查统计的标准，确定统一的时间节点，界定各类自然资源资产的数量、类型、质量、分布、边界及范围；申请登记、明确权属，将全民所有自然资源资产所有权代表行使主体登记为国务院自然资源主管部门，明确中央、地方、集体边界权限范围，界定不同种类自然资源资产的产权主体，划清各类自然资产所有权与使用权的边界；建立科学的资产核算方法，核算全民所有资源资产的价值，研究编制自然资源资产负债表，全面掌握自然资源资产“家底”。

4.2 建立资源清单及委托代理制度，落实产权责任主体

研究制定资源清单，划分中央政府直接行使、委托地方政府和中央、国务院相关部门代理行使所有者职责的边界以及权利义务。对于关系国家经济、国防和生态安全的自然资源资产由中央政府直接行使所有权，主要包括军事用地、国家机关用地、石油、天然气、页岩气等重要战略性矿产，黑龙江省、吉林省、内蒙古自治区等重点国有林区内的森林资源，长江、黄河、淮河、松花江等，生态功能重要的湿地、草原以及部分国家公园等由中央政府直接行使所有权。对省域内生态、经济有重大影响的自然资源资产所有权，由国家委托省级政府代理行使，对省域内一般性自然资源资产由省级政府转委托市地级政府代理行使。建立委托代理制度，明确产权责任主体，签订委托书，明确受托人的权利、责任、义务，明确代理行使所有权的具体内容，合理确定委托期限，提出考核要求，建立受托人向委托人报告受托资产管理及职责履行情况的工作机制。

4.3 编制自然资源资产保护与使用规划，实现保值增值

在明晰资源资产权属，全面掌握自然资源资产底数的基础上，根据经济、国防、生态等方面的形势与需求，编制全民所有自然资源资产保护与使用规划，提出资产保护的目标、路线及时序安排，优化资源资产布局、结构和配置，实现资源资产的保护和保值增值。资产规划应在符合空间用途管制的前提下，结合资产特点，分类实施管护。对于生态功能重要的湿地、草原、保护地、公益林以及石油天然气等关系到国家生态、经济、国防安全的自然资源资产，强调资产的保护与储备；对于市场化配置程度高、经营性强的自然资源资产，注重开发利用，实现自然资源资产的保值、增值，维护所有者权益。

4.4 完善市场规则，做好资产处置

国家作为所有者，应完善市场规则与机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用。按照所有权与使用权相分离的原则，处理好所有权与使用权的关系，改革目前一些资源财产权与行政许可交织在一起的关系。探索全民所有自然资源资产所有权的多种实现形式，研究构建覆盖土地资源、海洋资源、矿产资源、森林资源、水资源、湿地、草原资源等七个门类自然资源使用权划拨、租赁、出让及作价出资的统一的全民所有自然资源资产市场配置制度，统一配置规则与配置程序，提高全民所有自然资源资产的配置效率，维护所有者权益。

4.5 完善资产收益，建立评价考核制度

国家作为所有者，首先应从国家层面健全完善全民所有自然资源资产有偿使用制度，明确有偿使用的方式、程序，保障国家所有者权益。应完善全民所有自然资源资产收益征缴机制和激励机制，确保足额征缴。按照“收支两条线”的管理思路，合理调整中央与地方的收益分配比例和支出结构，在保证稳定的前提下，加大中央统筹力度，优化资金使用结构，优先考虑全民所有自然资源资产的调查、规划和管护等方面，实现自然资源资产收益的全民共享。针对自然资源资产所有权人不到位、责任、义务不明确等问题，研究构建自然资源资产评价考核与监督体系，明确中央与地方的权利责任义务关系。以自然资源资产统计报告、自然资源资产负债表等为基础，建立自然资源资产的评价考核与监督管理制度，每年定期对地方代理行使自然资源资产所有权绩效进行评价考核，明确考核目标、指标体系、考核工作机制等，实现地方代理行使自然资源资产所有权职责落实到位。