我国竞技体育竞赛体制改革的发展历程、模式优化及前瞻思考

夏 静，李 赞，谭洋洋

2020年是中华民族复兴的节点，竞技体育印证了中华民族从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃[1]。从实现中国百年奥运梦想到跃居奥运金牌榜首，再到形成具有中国特色的举国体制与市场机制相结合的新体制[2]，作为竞技体育改革的重要组成部分，竞赛体制改革一直贯穿其中。2019 年9 月，《体育强国建设纲要》[3]明确指出需建设中国特色现代化竞赛体系，不仅是撬动竞技体育发展的杠杆，也是实现体育强国战略目标的重要推手。那么，体育强国建设背景下如何推进竞赛体制改革，是不可回避的问题。我国竞技体育竞赛体制成立至今已有近70年历史。以史为鉴，总结我国竞技体育竞赛体制改革的历程及模式变化，探寻改革规律，是新时期改革发展的重要前提，也是推进竞赛体制深化改革的基础，有利于彰显我国竞技体育竞赛体制发展的道路自信。基于此，本研究对我国竞技体育竞赛体制改革历史沿革进行梳理，深入分析改革的模式优化，进而以新发展理念为视角对改革发展进行前瞻性思考，以期为我国竞赛体制改革的深化发展提供借鉴启示。

1 我国竞技体育竞赛体制改革的发展历程

回望新中国成立以来我国竞技体育竞赛体制发展历程，诸多因素在其中发挥作用。其中，社会对于竞赛功能诉求变化起决定性作用，这种变化存在明显的阶段性。本文以竞赛功能诉求为阶段划分依据，特殊事件为阶段划分标志，将新中国竞赛体制发展分为2个时期8个阶段（见图1）。

图1 新中国竞技体育竞赛体制发展历程一览图Figure1 Overview of the Development Process of the New China Competitive Sports Competition System

1.1 创立时期

（1）初步建立阶段（1952—1958 年）。我国竞技体育竞赛体制从无到有，带着“发展体育运动，增强人民体质”这一指导思想，在新中国逐渐建立。这一时期，从最初的中华体育总会到中央体委的建立，都体现了中央对于体育事业的高度关注。在此期间，共有14个运动项目协会成立，以单项为主的竞赛活动蓬勃发展。为保障各项体育竞赛活动顺利开展，以《中华人民共和国体育竞赛制度的暂行规定》（草案）为中心的一系列竞赛制度相继颁布实施，由此我国竞技体育竞赛体制初步创立。

（2）形成巩固阶段（1959—1978 年）。随着体育事业不断发展，体育原有功能已经不能满足社会的需求，产生新的体育供需矛盾，于是运动技术水平逐渐被重视。1959年，周恩来在《政府工作报告》中明确提出“普及与提高相结合”的方针。同年，新中国第一届全国运动会在北京召开。随后，社会发展受政治、自然环境影响进入困难时期，竞技体育也进入发展低谷。1976年后，我国体育竞赛活动才得以慢慢复苏[4]。总体来说，随着计划经济体制的建立和不断完善，逐步建立一套适合我国国情的体育竞赛制度，初步形成以全运会为基础的竞赛体制[5]。

（3）全面复苏时期（1979—1985 年）。1979 年，国际奥委会恢复中国奥委会的合法席位，我国体育竞赛与国际竞赛全面接轨，竞赛体制又有了新的历史使命和诉求。国家体委基于十一届三中全会精神迅速做出反应，把体育工作重点转移到迅速发展体育事业上，在普及和提高的基础上，侧重抓提高。促使中国体育代表团在1984 年洛杉矶奥运会上实现金牌“零”的突破，极大地提高了我国国际地位，振奋民族精神，体现出我国竞技体育水平与竞技体育强国的差距，增强改革的必要性。

1.2 改革时期

（1）改革探索阶段（1986—1992 年）。1986 年，国家体委颁发《关于体育体制改革的决定（草案）》，要求充分遵循“社会化、多样化、制度化”思想对竞赛体制进行改革[6]。但在20世纪80年代，竞技体育改革仍未发生根本性变化，竞赛体制改革只是在计划体制内的小修小补，竞赛体制中心任务仍未动摇。值得注意的是，竞赛体制率先实行社会化探索。

（2）改革深入阶段（1993—2000 年）。随着邓小平同志南方谈话和市场经济体制的确立，国家体委确立“建立与市场经济体制相适应的体育新体制”的体育整体改革思路，意味着体育的经济效益得以重视[7]。1993 年，颁布《关于深化体育改革的意见》和5 个配套文件，指出要建立与社会主义市场经济相适应的竞赛体制，推进体育产业化。标志着我国竞赛体制逐渐形成以市场化和奥运争光为目标的发展方向，不但使我国竞技体育水平不断提高，也有力地推动协会实体化和足球职业化改革。

（3）改革放缓阶段（2001—2008 年）。2001 年，北京奥运会的成功申办对体育改革产生重大影响，这一特殊事件昭示国家的特殊需求。这时期我国体育工作都围绕北京奥运会进行，以服务奥运会为宗旨，达到为奥运练兵的效果[8]。在此背景下，我国在2008 年北京奥运会取得历史突破，位列金牌榜榜首，说明21世纪以来我国竞赛体制在服务奥运战略目标上是成功的，政府基于其强制性权力具有市场无可比拟的优势[9]。

（4）改革重启阶段（2009—2018年）。2008年北京奥运会后，胡锦涛提出推动我国由体育大国向体育强国迈进的奋斗目标，《竞技体育“十三五”规划》则进一步要求发挥竞技体育的综合功能和价值，坚持精简、节俭办赛，扩大竞技体育的社会影响，促进群众体育和体育产业发展[10]。改革效果在2017 年天津全运会上得以体现，其以“全运惠民·健康中国”的办赛理念，加入群众项目，使得群众体育和竞技体育有机融合。在这一阶段，我国奥运战略的地位随着北京奥运会的结束在一定程度上得到削减，竞技体育竞赛体制改革再一次被提上日程。

（5）改革新阶段（2019年以后）。2019年，《体育强国建设纲要》提出，努力将体育建设成为中华民族伟大复兴的标志性事业，首次在政策中从实现中华民族伟大复兴的战略高度审视体育事业。《体育强国建设纲要》[5]提到，需建设中国特色现代化竞赛体系，建立适应社会主义市场经济、符合现代体育运动规律、与国际接轨的体育竞赛制度，构建多部门合作、多主体参与的金字塔式体育竞赛体系。因此，《体育强国建设纲要》的颁布标志着我国竞技体育竞赛体制改革进入新阶段，我国竞技体育竞赛体制也承担建设体育强国、推动中华民族伟大复兴的新使命。

2 我国竞技体育竞赛体制改革的模式优化

基于我国竞技体育竞赛体制改革发展历程，主要从改革目标、改革主体、改革路径、改革方式和改革动力5 个方面对各个阶段的改革模式进行归纳总结，有助于深入了解我国竞技体育竞赛体制改革模式的优化过程。

2.1 改革目标：从单一目标到多重目标博弈

改革从单一目标到多重目标，源于社会对体育需求的变化。1978年国际奥委会恢复我国合法席位后，竞赛体制的主要目标就是提高竞技水平，对接并参加奥运会，提高我国国际地位。随着我国奥运会金牌实现零的突破，竞赛成绩稳步提升，加之1992 年我国建立社会主义市场经济体制，竞赛体制改革目标转变为适应市场经济。而到2001 年，北京成功申办奥运会，奥运争光成为这一时期体育工作的核心。2008 年北京奥运会成功举办后，单一目标已经不能满足全方位、多层次的体育强国建设，全面协调可持续发展的改革目标是必然选择。因此，构建中国特色现代化竞赛体系成为新时期竞赛体制改革的目标指向。

在《体育强国建设纲要》中，对构建中国特色现代化竞赛体系进行详细阐述，从宏观、中观、微观层面进行目标指引（见图2）。宏观层面，与我国社会、政治、经济相协调，提出建立适应社会主义市场经济竞赛制度的目标；中观层面，与群众、学校体育相协调，提出推动青少年竞赛体系和学校竞赛体系有机融合；微观层面，推动人的全面发展，提出构建多部门合作、多主体参与的金字塔式体育竞赛体系。而在改革实践中，多重改革目标基于社会对体育的需求变化，侧重点也会有所改变。

图2 中国特色现代化竞赛体系协调发展目标结构Figure2 The Structure of the Coordinated Development Goals of the Modernization Competition System with Chinese Characteristics

2.2 改革主体：从集体为主到人民为主

历史唯物主义中“人民是历史创造者”的观点，蕴含了人民群众是改革主体的思想[11]。而以人为本是中国特色社会主义理论体系的核心，人民的利益是发展体育事业的价值追求，也是竞技体育发展的历史诉求和现实表达[12]。体育竞赛中，涉及到运动员、教练员、裁判员和观众等众多人员，践行人本思想是竞技体育竞赛体制改革的必然选择。

全运会作为国内水平和规模最高的综合性赛事，从其改革可以窥视体育改革的方向[13]，也能充分体现竞赛体制改革主体的变化。由于1988 年汉城奥运会的失利，为避免国家利益与地方利益冲突，1993 年政府首次将全运会放在奥运会后举办，且办赛项目与奥运会全面接轨。此后全运会的计分方式也不断变革，这一系列改革促使中国竞技成绩在2008 年北京奥运会上达到新高度。随着北京奥运会的成功举办，全运会改革主体也发生转变。2017年，全运会秉持以人民为中心的发展理念增设群众比赛项目引发各界激烈讨论[14]。而在2019 年山西举办的第2 届青年运动会延续了这一改革方向，为广泛推动全体青少年参与体育，降低运动员参赛标准。可以看出，竞赛体制改革逐渐开始从以集体为主体向人民为主体转变，秉承为人民服务的宗旨，从推动全面健身到关注运动员需求，无一不体现着人本思想。

2.3 改革路径：从全运会为主线到多线齐发

我国竞技体育竞赛体制改革一直是以全运会为主线进行，主要受限于“全国一盘棋”思想的影响，改革主要聚集在全运会，不同单项和不同形式的竞赛并没有得到政策青睐。但单一改革全运会已经不能满足日益增长的体育竞赛需求，也不能接轨国际多样化竞赛体系。因此，国家需拓宽竞赛体制改革路径，竞赛体制改革需拓展到综合性、单项和职业赛事。

1989 年，《全国体育运动单项竞赛制度》的颁布，标志着改革路径开始扩宽，随后足篮排乒羽职业化联赛的推出加速了这一进程。时至今日，职业化联赛的发展有目共睹。目前，我国竞技体育竞赛体制改革路径呈现百花齐放态势，以全运会和青运会为主的综合性赛事引领改革的发展，以足球和篮球为首推动单项竞赛市场化、职业化，并且尚未脱钩的单项协会也在积极进行脱钩工作，着重推动青少年U 系列竞赛的建立与完善。这体现了当前我国竞技体育竞赛体制改革路径的多线发展，但毋庸置疑，全运会仍是多线中的主线。

2.4 改革方式：从事业性到产业性竞赛效益驱动

政府职能的转变可有效提升政府的治理能力，是实现国家治理体系现代化的基本要求，而转变政府职能关键在于改变利益[15]，反之，竞赛利益的改变能体现政府职能的变化。在计划经济时代，国家是体育竞赛唯一利益主体，竞技体育的发展战略烙有明显的国家意志与政治取向[16]。自1986年以“社会化、多样化、制度化”进行竞赛体制改革以来，社会力量进入体育竞赛，导致其利益主体逐渐发生改变，并且随着市场化改革和行政体制简政放权，社会利益主体地位在体育竞赛中不断凸显，利益诉求即竞赛效益性质的变化助推竞赛体制改革不断深入。

奥运争光是举国体制下国家主要利益诉求，是事业性效益最直接的体现[17]。产业性竞赛效益被相关利益主体所看重、体育竞赛效益需求与现行竞赛体制发展不符，促使竞赛体制变革。一方面，体育赛事概念兴起。20 世纪末21 世纪初，我国兴起体育赛事一词至今，体育赛事相关理论不断完善，且“体育赛事”概念自2014年以来被国务院、国家体育总局相关文件所采用[18]。相对于体育竞赛，体育赛事内涵和外延更宽泛、更切合实际，以体育竞赛为核心形式，但目的不仅是进行竞赛，重点是如何实现多个利益主体效益最大化。另一方面，体育竞赛表演业出现。作为体育产业的一部分，其主要目的是产生产业性效益。《国务院办公厅关于加快发展体育竞赛表演产业的指导意见》[19]明确指出，到2025 年，体育竞赛表演产业目标是总规模达到2万亿元。以上两方面变化足以说明当前社会对于体育竞赛利益诉求的转变，也能体现政府职能的转变。

2.5 改革动力：从政策滞后到政策引领

当前我国局部赶超、争光为先的外生式竞技体育发展方式呈现诸多不平衡、不可持续的问题，选择平衡、科学、可持续发展的发展方式是新时期所必要的[20]。作为“政府主导型”的竞技体育发展方式，我国竞技体育发展主要依赖于政策，而政策过程是均衡与不均衡相互交替循环的过程，当政策不均衡时，就需要通过政策供给来实现政策平衡[21-22]。

近年来，体育竞赛表演业飞速发展，2016 年规模达到6 200 多亿元[23]，而政策均衡也将被打破，供给矛盾逐步显现。基于此，政府充分发挥政策引领作用，国务院办公厅颁布《关于加快发展体育竞赛表演产业的指导意见》，从5个方面规划引领体育竞赛表演产业的发展。此外，国家体育总局不断优化《体育赛事活动管理办法》，除特殊赛事外，鼓励社会力量举办体育赛事。这种转变能有效规避政策滞后、政策冲突带来的弊端，提高体育竞赛的运转效率。

综上所述，我国竞技体育竞赛体制改革的表现特征是基于对改革发展历程的总结凝练，从不同侧面对改革进行分析，不仅有利于把握竞技体育竞赛体制改革历史发展，而且有助于对竞技体育竞赛体制改革进行前瞻性思考。

3 我国竞技体育竞赛体制改革的前瞻思考

对竞赛体制改革的历史变迁进行研究，有利于把握改革的内在规律，进而促进体育强国建设。我国竞技体育竞赛体制发展至今，共历经5次改革，每一次改革都对竞技体育有巨大的推动作用，最直观的体现就是国际比赛成绩的突破与提升。然而，以往改革并没有对政府职能等关键问题进行突破[24]，是全面深化竞赛体制改革的掣肘，阻碍竞赛体制改革进一步推进。2015年，习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念[25]，是我国发展的指挥棒、红绿灯[26]，也为新时期我国体育事业发展指明了方向。因而，本文基于竞赛体制改革模式优化特征，结合当前时代背景，对我国竞技体育竞赛体制改革进行前瞻思考。

3.1 以协调发展理念明确改革目标，把握竞赛边界和适度原则

2019 年颁布《体育强国战略建设纲要》，明确5 大战略任务，囊括全民健身、竞技体育、体育产业、体育文化和体育外交5 个方面，如何促使5 大领域协调发展是体育强国建设面临的问题。纵观竞赛体制改革历程，如何通过竞赛促使全民健身和竞技体育协调发展是发展难点和痛点。一直以来，我国竞技体育竞赛体系对于奥运争光的贡献有目共睹，而对促进全民健身的作用有限，导致竞赛改革饱受争议。现今，协调发展理念并不是追求平均发展，而是坚持两点论与重点论的统一。因此，在改革中巩固和厚植竞赛提高的原有优势，同时补齐竞赛普及的短板，推动普及和提高协调发展，充分把握二者关系，有助于体育强国战略的全面实施。

（1）划清边界防止过犹不及。我国在2014年编制了《全国性单项体育协会竞技体育重要赛事名录》，明确竞技体育赛事是以专业运动员为参赛主体的国内最高竞技水平的体育赛事，为区分竞技性体育赛事和群众性、商业性体育赛事提供依据。竞技性和群众性体育竞赛在本质上不同，在竞赛体制改革过程中，需要明确界定竞赛的性质和功能，不能混为一谈。一方面，高水平竞技性体育竞赛其目标主要是提高我国竞技体育水平，在全运会设立群众项目是否合适值得商榷；另一方面，群众性体育竞赛中也存在各种专业运动员扰乱竞赛秩序的现象，影响群众性体育竞赛服务于全民健身的作用。因此，在竞技体育竞赛体制改革过程中，明确竞赛的竞技性，实行清单改革制度，《赛事名录》中的赛事要突出竞赛服务奥运争光计划的指向性，以提高竞技水平为改革目标。其余赛事着力推动普及，淡化专业与业余的壁垒，拓宽竞赛参与的主体和途径，充分发挥竞赛对全民健身的杠杆作用。

（2）注重适度原则。适度干扰不仅是我国竞技体育和谐发展的内在要求，也有利于竞技体育与群众体育共同发展[27]。把握好高竞赛对于促进普及和提高的关系，就需要国家和体育主管部门在竞赛体制改革中进行适度调控。自下而上进行改革，通过基层改革服务顶层需求，省市或青少年率先进行改革，汲取经验推广至全国。

3.2 以共享发展理念突出改革主体，推动人民主体地位的建立

当前，我国发展步入新时代，发展方式由粗放、单一转为共享、互利、包容[28]。随着我国竞技体育发展的“蛋糕”不断扩大，而其发展红利并未共享，分配不均，竞技体育对人民群众影响有限。党的十八届五中全会提出，落实共享发展理念，着力践行以人民为中心的发展思想。虽说我国竞技体育竞赛体制改革主体逐步转变为以人民为主体，但依然存在“金牌至上”的现象。新时期竞赛体制改革仍需不断巩固人本思想，秉承共享发展理念，让竞赛体制改革的成果共享于民，最终解决竞技体育发展带来的不公平问题。

（1）政府时刻审视改革，防止物化思想。政府是竞赛体制改革的主要领导者，把握改革的方向，应时刻审视改革方向，明确人民是改革的主体，坚持以人为本的思想，坚决防止唯金牌论的竞赛思想导致的运动员和群众利益受损。

（2）建立运动员工会，充分注重运动员竞赛诉求。现今，运动员作为竞赛的核心主体，其诉求越来越受到关注，然而却没有建立相关运动员表达渠道。因此，各单项应建立运动员工会，完善工会内部运动员主导的管理体制，并给予充分外部政策保障。完善运动员与教练员、协会、政府、外界的沟通机制，充分关注运动员关于竞赛诉求的表达。

（3）注重群众参与，消除竞赛与群众的距离。多年来，我国竞技体育与群众割裂的现象一直存在，竞技体育竞赛体制改革主体集体化导致竞技体育竞赛与群众分离。然而，一些项目却因没有群众基础而苦恼不已，出现双向需求皆未满足的局面。那么消除竞赛与群众的距离，以此带动群众参与，增加项目的群众基础，显然是双赢局面。

3.3 以开放发展理念探索改革路径，调动地方和单位的自主性

世界竞技体育强国经验表明，各单项协会在体育竞赛中的自主权是各单项竞技水平高度发展的重要前提。然而在举国体制影响下，集权仍然主导我国竞技体育竞赛发展，阻碍改革路径的探索，不利于我国竞技体育竞赛体制改革路径进一步拓宽。国家体育总局苟仲文局长曾提出，体育改革的鲜明特点就是突出“开放”两个字，要突破体制进行改革[29]。而开放发展注重的是解决内外联动的问题，因此要想建立中国特色现代化竞赛体制，竞赛体制内部开放是必由之路。

（1）国家体育总局依法进行宏观指导，在竞赛政策制定、竞赛整体规划、全国竞赛布局等方面进行谋划，出台相关文件，各地方和单项协会根据自身特点进行竞赛体制建设。如上海对青少年10 项系列赛进行发展创新，主要从办赛目的、思路和竞赛内容、形式、理念等方面进行创新，体现上海市体育局充分发挥竞赛体制改革的自主性，依据自身特点和青少年发展规律进行竞赛改革，是省市竞赛体制改革的有效尝试。

（2）下放权力时，要细化竞赛体制改革权力，明确权力主体，清晰地方和协会什么部门需要什么权力；并且要适当放权，过大容易滋生腐败，过小不利于调动自主性。同时，坚持权力与竞赛体制改革责任并行，以责任制约权力，促进竞赛体制改革良性发展。

3.4 以绿色发展理念完善改革方式，挖掘体育竞赛的潜在效益

绿色发展理念是基于可持续发展思想产生的，其最终诉求是实现可持续和高质量发展，具体到竞赛层面就是要建设生态体育竞赛，单一粗放的竞赛改革方式性价比较低。在体制改革中践行绿色发展理念，成本与效益是主要衡量标准。竞技体育体制改革的成本主要包括改革过程中的损耗和各利益主体的损失两个内容[30]，也就是制度成本和主体成本。竞赛体制改革成本，即在竞赛体制改革中的损耗和竞赛相关利益主体的损失。竞赛体制改革效益则包括直接效益和间接效益。然而当前竞赛产业性效益的挖掘深度依然不足，实现竞赛体制改革绿色发展的重要原则是在控制成本的基础上实现效益最大化。

（1）控制竞赛体制改革成本。习近平总书记多次强调“要削减制度性成本，并要做好为改革付出必要成本的准备”，所以控制制度成本是关键。所谓制度成本不是生产成本，是交易成本，具体到改革层面是指体制运行的交易成本[31]。要实现削减制度性成本，一方面是体制要运转通顺，避免堵塞造成巨额成本的损耗，竞赛主管部门通过优化管理机构，推行扁平化管理，实现高效的竞赛管理体系；同时简政放权，放开对竞赛审批和减少对微观竞赛事物的干预。另一方面，要强化联动机制，竞赛作为竞技体育中的杠杆，竞赛体制改革牵涉到管理、训练体制，在改革过程中需要强化联动机制，使得竞赛体制改革能撬动整个竞技体育体制改革。

（2）实现竞赛体制改革效益最大化，即改革主体效益最大化。审视竞赛体制改革过程，较为注重对竞赛直接效益的开发。计划经济时代，竞赛政治效益较早被开发，主要服务于提高我国的国际地位；市场经济时代，由于改革开放，竞赛经济价值逐渐被重视，发展成体育竞赛表演业。然而，竞赛体制改革往往忽视对于竞赛潜在效益的挖掘，其衍生品（体育旅游与餐饮、体育物流、体育地产以及体育会展等）效益巨大[32]。因此，需要在政策层面对竞赛衍生品开发予以支持，在实施层面扩大开发利益主体，调动市场积极性，才能挖掘竞赛的潜在效益。

3.5 以创新发展理念培育改革动力，充分发挥制度的引领作用

创新是引领发展的第一动力，如若创新能力不足，就会被社会发展被动牵引前行，而抓住创新，就能牵动社会发展的“牛鼻子”。2020 年初新型冠状病毒疫情爆发，国内体育竞赛活动被迫全面停止，整个竞赛体制处于瘫痪阶段。同时，国际奥委会宣布2020年东京奥运会延期至2021年。因此，加强预测预警机制发挥制度引领作用，以创新培育改革动力显得至关重要。

（1）加强竞赛管理部门前瞻意识，把握竞赛体制改革未来走向，防止闭门造车。改变管理部门事后解决的传统观念，树立风险防范意识，制定有预见性的决策。同时，要汲取国外竞赛改革经验，并结合国内实际情况，实现国外经验中国化。

（2）建立竞赛应急管理部门，注重顶层设计，加强政策引领，逐步组建专业应急反应队伍，制定体育竞赛应对特殊事件应急预案指导文件，开发风险预测预警体系，尽早识别风险程度、等级、影响及其演变趋势，对体育竞赛进行有序调控，降低损失。

4 结 论

（1）新中国竞技体育竞赛体制发展是对以往竞赛体制的继承与发展，以社会对竞赛功能诉求为阶段划分依据，特殊事件为阶段划分的标志，把新中国竞赛体制发展分为2个时期7个阶段。

（2）自1986 年以来，我国竞技体育竞赛体制改革模式不断优化。改革目标上，从单一目标到多重目标博弈；改革主体上，从集体为主到人民为主；改革路径上，从全运会为主线到多线齐发；改革方式上，从事业性竞赛效益到产业性效益驱动；改革动力上，从政策滞后到政策引领。

（3）新时期我国竞技体育竞赛体制改革发展需以协调发展理念明确改革目标，把握竞赛边界和适度原则；以共享发展理念突出改革主体，推动人民主体地位的建立；以开放发展理念探索改革路径，调动地方和单位的自主性；以绿色发展理念完善改革方式，挖掘体育竞赛的潜在效益；以创新发展理念培育改革动力，充分发挥制度的引领作用。