《民法典》时代体育协会法人治理的现实困境与疏解策略

郑志强 ，任柏超 ，曹景川 ，刘 兵

“法人治理”改革是当前我国体育协会实体化再造的活力源泉，也是我国体育治理体系与治理能力现代化建设的生命力之所在。党的十八大以来，按照党中央和国务院的统一部署，全国各类体育行业协会依照机构、职能、资产财务、人员管理、党建外事“五分离”的方式与体育行政部门逐步脱钩[1]。从脱钩思路、方向、主要任务、配套政策、实施机制，从法律法规、信誉体系、综合监管等方面完善体育协会法人治理机制。在完成与政府脱钩后，体育行业协会按照“政社分开、权责明确、依法自治”的方针，成为能够独立承担民事主体的法人。

现阶段，国内学界对体育协会法人治理研究主要从政治学与法学两种不同研究路径展开。基于政治学研究路径，学者们借助社会与国家关系的“良性互动说”，阐述国家与协会关系的演变，强调协会法人自治与政府规制结合，协会与政府建立契约型合作关系，减少政府对协会的干预，政府从“行政化控制”向“体制性吸纳”转变[2]。基于法学研究路径，对体育行业协会的法治化评估、法治困境、自治与法治的关系等进行研究。已有研究集中在软法视角剖析体育行业协会内部法治的现状、问题与路径等方面[3]，缺乏对体育协会法人治理学理内涵的系统梳理和体育协会与外部环境治理关系的研究。基于此，有必要对我国体育协会法人治理进行全面梳理和系统性认知，明确体育协会法人治理的学理内涵，深入考察体育协会法人治理建设的现实困境，进而提出体育协会法人治理建设的可行策略，助推体育协会法人实体化改革的顺利进行。

1 《民法典》时代体育协会法人治理的学理内涵

1.1 体育协会法人治理的基本含义

法人治理最早出现于公司治理层面，公司法人治理的核心内容是明确利益相关者的权利和义务、确立法人的组织机构和运行机制问题[3]。随着法人治理向社会组织的延伸，在分析这些主体的治理时，就只能翻译成“法人治理”[4]。作为社团法人，体育协会具有“私”和“公”兼具的法律性质。“私”属性方面，任何类型体育协会都具有“私法人”面向，依据内部章程、行约行规执行自治权力。章程是协会治理的“根本大法”，是协会治理规则的核心，规定协会治理结构、权力责任主体、权力关系等，规定协会财务与资产管理、使用原则等，按照行业发展需求，制定、解释和执行体育行业治理标准和规范，建立健全体育行业领域的证书、印章、档案、文件等内部管理制度。体育行业协会内部自治程序在治理结构与形式上存在天然缺陷，必须通过外部程序进行法治矫正。“公”法人治理属性方面，体育协会行使或参与行使越来越多原本由行政机关享有的“公共行政事务”的管理权，并且此类权力与通常意义上的行政职权难以做出区分，其在行使上述法定管理权限时具有明显的“公共属性”。

1.2 《民法典》中体育协会法人治理的法理依据

2020 年颁布的《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》）从法人制度分类视角，对非营利社团的法人地位、治理结构、职能权利等作出系统性规定。《民法典》将“法人”概念界定为具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织[5]。《民法典》第87 条规定，为公益目的或其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或会员分配所取得利润的法人，为非营利法人，包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。可见，《民法典》对法人的分类是以营利与非营利法人之分为主要变现形式的功能性分类[5]。《民法典》对社团法人的法治结构与体系作出明确规定。《民法典》第91 条规定，社团法人应当依法制定法人章程，章程要依法设立会员代表大会、理事会、监事会等权力机构。按照法人章程规定，由理事长或会长担任法定代表人[5]。“互益性”与“经济性”是体育行业协会法人区别于其他体育社会组织法人的重要特征。我国《行业协会商会法》第2 条规定，体育协会是为实现一定经济目的而自愿组成，实行行业自律、监督、管理和相关市场服务的非营利社团法人[6]。

1.3 体育协会法人治理的结构维度

体育行业协会法人治理包括“组织域”和“社会域”两个结构维度，“组织域”对应协会“内部治理”，“社会域”对应协会“外部治理”。其中，“内部治理”是体育行业协会法人治理的基础，是一种内生性制度安排，靠稳固的、高效的治理结构达成协会治理的集体行动，提高协会治理效能；“外部治理”不同于封闭的、静态的“内部治理”，更多指协会与外部环境的互动关系与协调过程，外部利益相关者的博弈关系，以及受政策、法律、市场等规制的一种复杂的动态治理。

1.3.1 “组织域”维度 基于“组织域”视角探析协会法人治理结构与治理机制，贯穿其中的一条主线是沿着“纵向分权”维度展开。“纵向分权”体现了体育协会各个权利主体的隶属关系。中国篮球协会（简称中国篮协）与政府脱钩后，组建形成以会员代表大会、理事会、主席办公会为核心的内部法人治理结构[7]。法人治理的精髓在于实现决策权、执行权和监督权三权制衡的目标。在中国篮协法人治理架构体系中，会员代表大会为最高权力机构；理事会是会员代表大会的执行机构，在会员代表大会闭会期间组织理事会开展工作，对会员代表大会负责；监事会列席执委会会议，对主席、秘书处、理事会执行职务的行为进行监督。此外，辅加以相应的激励机制、利益纠纷协调机制、仲裁机制、信息公开与信用承诺机制。会员是社团法人内部治理的根基，因此体育行业协会内部治理要遵循“会员服务逻辑”，以维护会员利益为宗旨、反映会员利益诉求为主，协调会员之间的利益关系。

1.3.2 “社会域”维度 基于“社会域”维度探析体育协会法人治理结构，必须抓住协会与外部环境治理的互动关系。体育协会外部治理遵循面向政府的“影响逻辑”。参与政府部门体育行业政策制定，公布体育行业数据统计、及时向政府部门反映体育市场存在的问题，提出体育产业有关政策、立法和行业规划等方面的建议。“市场”是其外部治理的重要“场域”。学理层面，体育协会的行业自律是体育市场自律监管的重要环节，诠释作为国家与体育市场之间“调和人”的作用。体育协会要发挥行业自律、行业协调、行业指导、行业咨询和行业服务等作用，建立健全体育行业仲裁、标准、监管机制等，对市场失灵进行有效规制，提升体育行业治理的专业化、社会化、标准化和国际化水平（见图1）。

图1 体育行业协会治理结构整体框架思路Figure1 The Overall Framework of the Governance Structure of the Sports Industry Association

2 体育协会法人治理的现实困境

2.1 “组织域”的治理困境

2.1.1 以章程为核心的软法治理规则需要补充完善、严格落实 章程在体育协会内部治理中具有“小宪法”地位，是政府对社会组织进行登记、评估与考核的必备文件。目前，与政府所脱钩的大多数协会内部都制定了章程，但多数协会章程都是对范本的复制，难以体现体育行业治理的实践特色。调研发现，中国足球协会与中国篮球协会的章程文本所涵盖的内容多为组织架构、权力责任、权力关系等，对行业治理的责任主体、权力边界、利益机制、标准规范等很少涉及；对市场主体惩戒的适用条件、适用程序、救济途径等缺乏规则指引和必要的行业利益纠纷与救济途径。上述章程无法与体育行业利益相关主体、市场治理有效对接，缺乏实践指导价值。

2.1.2 组织机构设置不尽完善，内部治理结构存在功能失调问题 正当有效的治理有赖于健全的组织机构。一般而言，社会组织内部治理结构包括决策机构、执行机构、监督机构，三者缺一不可，又是相互制衡的关系结构[8]。访谈发现，中国足球协会和中国篮球协会内部都设立理事会，确立会员代表大会为内部最高权力与最高决策机构，理事会为执行机构，会员代表大会闭会期间，理事会代理会员大会执行决策。调查发现，目前我国体育行业协会未设立监事会或监事的数量较多，占已脱钩协会总数的81%。孟德斯鸠认为，“一切有权力的人都容易滥用权力[9]。监事会制度的缺失，使得主席、秘书处等负责人缺乏有效监督与制衡。

2.1.3 “会企关系”有待完善 “互益性”组织特征要求协会内部治理遵循“服务会员逻辑”，为会员提供丰富的公共产品。访谈发现，目前大多数体育协会治理侧重以“政府影响逻辑”为导向，会员服务意识和服务能力较弱，多数协会公共物品供给简单、初级，服务覆盖面狭窄。协会自身服务供给能力欠缺，存在“不愿提高”“不能提高”“不会提高”等问题，难以满足行业公共服务产品的整体需求。调研发现，中国足球协会第11 届理事会35 个理事成员中，俱乐部理事比例严重不足，仅占4个名额，分别是广州恒大、山东鲁能、河南建业和浙江绿城。俱乐部理事在中国足球协会重要会议中仅有列席权，没有发言议事权。在处理联赛利益关系上，中国足球协会对俱乐部投资人的利益不够重视，双方利益关系较为紧张，双方信任关系缺乏，无法建立真正的“会企”委托代理关系。

2.2 “社会域”治理困境

2.2.1 体育协会自治与政府干预边界不清 当下体育协会法人治理运转“失灵”，与政府干预的权力边界不清密不可分。政府与协会保持“业务脱钩监管不脱离”的关系，在政府统领的“自上而下”的脱钩改革范式下，现阶段政府主要通过一系列政权下放和项目下放等方式，层层分解体育行业协会的治理指标，导致协会法人治理的“行政化”和“离散化”。

2.2.2 行业法律资源稀缺，市场信誉与权威有待提升 任何一种组织形式，只有被认为具有“正当”理由时，才会被外界所接受和服从，也才具有合法性意义[9]。体育协会的“合法性”可以理解为其法人治理是否符合法律规范，协会行为是否得到“认可”，是否赢得市场信誉与行业权威。目前，我国体育市场法治体系还不完善，体育市场利益冲突与利益纠纷频发，体育行业协会执法负担繁重[10]。从规范性制度资源视角观之，专门性的《体育行业协会法》还未建立，体育协会的认证、协调、参与、内聚、整合、监督等多元职能系统性与整体性不足。

2.2.3 市场监管体系标准化与规范化程度不够 现阶段，体育行业监管“轻事前监管、重事后惩罚”，由于协会规章缺乏对俱乐部市场行为的明文规范，协会实施行业规制只能临时被动应付，采取“头痛医头，脚痛医脚”的方式，在体育行业监管的实践中，难免出现“缺位”“越位”和“错位”现象[11]。另外，大多数体育行业协会对行业标准制定的主导性不强，对互联网、大数据、区块链等数字技术研发力度不够，在协调体育产业技术联盟，面对体育行业市场利益纠纷与冲突频发，缺乏精准性与规范化的监管与惩戒机制。

3 体育协会法人治理困境的疏解策略

3.1 “组织域”治理的疏解策略

3.1.1 加强体育协会规章制度建设，推进制度资源积累的良性发展 体育行业规章制度建设是加强体育协会核心竞争力的关键所在，后续章程修改应注意以下4 个方面。（1）一改当前体育协会章程共性有余、个性不足的困境，避免章程示范文本的重复性过高。（2）制定和审议协会理事会与监事会章程，突出理事会与监事会在协会治理中的角色地位，优化其治理结构和职能，完善理事会与监事会成员的遴选和聘用机制等。（3）增加章程内容量的体例。与市场治理维度有效对接，将俱乐部的合意加以文本规范性转化，为后续协会实施市场行为管辖和裁判纠纷提供准据。章程中明确俱乐部会员的利益收益权、决策话语权，确保协会不同会员之间法律地位的平等[6]。（4）章程对于行约行规，应对行为准则、道德准则、仲裁条例都有所关照。以“行为模式—法律后果”为参照，明晰各利益主体的权利与义务边界。对协会体育行业处罚权进行精细设计，如处罚职能界定、申述、财产权、声誉罚、资格罚以规范性文件固定；处罚主体的适用条款、司法程序、相关救济等；行业处罚的轻重程度，分级适用和组合适用，避免处罚过轻或过重，填补漏点和解决争议难点问题，做到行业处罚公平、公正与公开。

3.1.2 健全内部治理结构，完善组织机构 作为国际单项体育协会的会员单位，中国单项体育协会要对标与接轨国际单项体育协会内部治理的通用范式。国际足球联合会、国际篮球联合会等内部法人治理范式中，遵旨、愿景、使命、目标等是协会善治的价值导向。淡化精英治理，强化内部民主与协商意识，注重培育会员治理体系与力量，扶持会员代表大会、理事会等自组织建设，设立监事会制度，完善协会监督机制，提升理事会向主管单位推荐人选的话语权，让协会人事制度更加符合社团法人治理结构的一般运作常规[12]。确立会员代表大会委托理事会进行决策，会员代表大会为委托者，理事会为代理者，理事会通过民主投票，广泛吸纳和征求各专项委员会的建议咨询，确保决策的科学和理性[13]。注重组织内设机构改革“存量”与“增量”之间的关系调整，精简机构数量，重塑部门之间的权力边界，明确人员角色与职责，确保各部门之间的分工协同，优化部门结构体系，是各部门治理业务“忙闲均匀”。

3.1.3 提升“会企关系” 平衡“政府影响逻辑”与“会员服务逻辑”的选择性困境。体育协会要不断开放与优化内部会员治理结构，为俱乐部入会与退出创造自由空间，增加其话语权与决策表决权。尊重和保障俱乐部投资人的切身利益，确立“利益关联”的责任意识，疏通俱乐部会员自下而上的利益传送通道。提升为俱乐部会员的服务意愿与服务能力，在整体的利益机制框架内构建协会、俱乐部会员为主体的利益共同体治理网络。

3.2 “社会域”治理的疏解策略

3.2.1 政府层面 （1）加强政府对改革的顶层设计。以系统思维做好改革顶层设计，让协会法人制度改革与“国家行动”有效融合。以“体制创新、市场导向、结构调整”为导向，破除体育协会法人改革中的体制与机制障碍，促进协会治理模式由“机关化”向“企业化”转变，借鉴现代企业法人管理原则，完善专业人才聘任与考核机制和相应的激励机制，提升协会法人治理的专业化、扁平化与精细化水平。（2）深化制度改革，切实为协会赋能。改革即赋能，深化“放管服”改革，政府实现对其限权到增权的转变，让“增权赋能”切实成为协会法人改革的关键，政府要赋予协会内部人事任命与考核权。对赋权存在的“难点”与“堵点”，要加强调度、强化责任追究，避免政府权力被“少数人”所掌控，确保体育协会承接赋权事项衔接顺畅、工作连续、运行规范，将政府“所放的权利”融合到协会法人治理结构与治理机制中。（3）明确政府监管边界。政府要做到“业务脱钩监管不脱离”。对于协会“不作为”或“乱作为”问题，加大对法定负责人的行为监管。（4）完善政府的年检与评估机制。政府要强化对协会的年检和评估机制，重点加强对协会的事中事后监管，采用多方面综合评估办法，具体包括基础条件、内部治理、工作绩效以及社会评价等，重视对行业自律、反映行业诉求，行业立法、行业规划、标准制定、数据统计、诚信体系建设等领域的评估。对评估达标或优秀的协会，政府部门给予“合法性”支持，与政策优惠、免税减税、名誉形象、业绩考核等挂钩；对评估不合格或等级较差的协会，责令其整顿反思、建立黑名单制度、完善退出机制。

3.2.2 法律层面 （1）完善体育行业立法，强化法律制度供给。国家司法机关将体育协会的自律条款吸纳进规范性法律文件中，赋予其行业自治的法律强制力；或将体育协会法人治理机制纳入国家公共信用体系，与国家司法权力形成互补优势，国家司法介入要厘清体育行业自治权的具体职能，有所为有所不为，既要充分尊重体育行业协会的行业自治权，又要妥善处理好协会与俱乐部之间的利益冲突，体现必要的体育行业司法纠纷的法律治理效能。（2）在立法思路选择上，体育行业立法与体育市场治理有效衔接，避免两者之间脱节。从立法层面保护体育行业利益相关主体的权利，让政府、市场、协会都能享受到体育行业的发展成果。涉及体育协会内部权力寻租、利益侵害、腐败、信任危机等问题，建立外部司法介入审查与惩戒机制，确保体育协会法人自治的善治局面。对相关违法和违规成员、俱乐部、运动员和教练员，严格按照行约行规进行惩罚。对协会体育行业处罚权进行精细设计，如处罚职能界定，申述、财产权、声誉罚、资格罚以规范性文件固定；处罚主体的适用条款、司法程序、相关救济等；行业处罚的轻重程度，分级适用和组合适用，避免处罚过轻或过重，填补漏点和解决争议难点问题。（3）在立法目标确立上，改变体育协会仅作为“表达渠道”的现状，切实赋予协会行业自治领域相应的立法权、执法权与监管权。在立法内容设定中将体育协会各种规范性规章与准则与上位法整合与统一，重点确立体育行业市场的监管法律依据、原则、标准等。通过公正、公平地行使法律权利，体育协会获得在行业治理中的地位、声誉、信任，成为体育行业治理内部的“权威象征”。

3.2.3 市场层面 （1）发挥体育协会自律功能，强化市场监管机制。行业自律是市场监管的前提条件。体育协会要建立健全以自律公约为基础、自律检查为依托、自律惩戒为手段、后续监控为保障的全程、长效的自律管理机制。构建合理有序、行之有效的体育行业自律与约束机制，避免协会自身营利倾向，导致协会治理的志愿失灵。完善体育市场治理的质量标准、技术规范、服务承诺和行为公约等自律公约体系，督促俱乐部会员共同遵守。动员政府力量、第三方团体、消费者和社会舆论的力量，对行业俱乐部不合理的集体抵制、不合法的经营行为进行监督。参与政府部门体育行业政策制定，公布体育行业数据统计，及时向政府部门反映体育市场存在的问题，提出体育产业有关政策、立法和行业规划等方面的建议。

（2）借助技术赋能，创新市场监管机制。体育协会应主动求变，借助大数据、互联网、云计算、区块链等数字技术平台建设。2020年，中国篮球协会与中国移动咪咕公司成功签订“AI拼”的5G战略“云”合作战略，建成集注册管理、赛事管理、裁判监评、数据采集、培训管理和信息发布6大子系统的云平台数据计算模式，不仅为中国篮协各级机构与赛事治理提供精确的数字服务，而且为篮协在线智慧监管提供了便利。大数据时代，体育协会市场监管应尽快建设“数字化”监管机制[14]。利用数字技术手段，及时收集与发布体育行业数据、信息，完善体育行业监管的国际标准与国家标准建设与认定机制，制定体育行业职业道德准则，以及体育行业无形资产、品牌文化、声誉形象、社会责任等缺乏标准与规范界定，提升体育行业监管的标准化与规范化水平。

（3）完善体育市场治理机制的标准化和规范化体系，提升体育市场治理服务能力。现阶段，我国体育协会在规范体育市场行为时，因政策法规更新或修订迟缓，相关条款模糊、缺乏标准或规范性滞后等问题导致治理依据不足。为此，我国体育协会应积极借鉴国际体育行业治理标准、治理方法和手段，提升市场治理的服务能力，如推进俱乐部股权多元化，规范俱乐部财务管理制度，打造百年品牌俱乐部。注重世界球星、知名教练、知名裁判等的培养力度，推进更多本土俱乐部、行业从业者走向国际，提升中国体育行业人才在国际体育治理中的竞争力。

4 结 语

《民法典》的颁行，对体育协会法人制度改革意义重大。以《民法典》中法人制度规范为文本，从学理层面对体育协会的法人性质、特征等作出理论解释。《民法典》对非营利法人概念、分类，非营利法人的治理依据、内部治理中的机构设置、权利制衡等都有规范性意义。在国家体育治理体系和治理能力现代化和法治化语境下，体育协会脱钩改革是政府职能转变、实现体育管理体制“政社分离”的重要途径。在完成与政府脱钩后，面对外部治理环境的严峻考验，为了避免其脱钩改革出现“走形式”或“回潮”的风险。体育行业协会要坚定按照“政社分开、权责分明、依法自治”方针，积极推动法人治理改革，主动发挥承接政府公共服务职能，反映行业诉求、协调行业利益、实现行业自律、引导行业发展等作用，真正成为国家体育治理体系的主体力量。