关于完善我国生态补偿机制的思考

胡妙龄

关键词：生态补偿，机制，完善

一、生态补偿的科学内涵和现实必要性

（一）生态补偿定义。生态补偿的定义分为狭义和广义之分，其中狭义的生态补偿是指人类的经济活动对自然资源、生态环境造成污染的补偿等一系列活动的总称。广义的生态补偿定义除了侠义定义的补偿之外，还提出了针对环境污染、生态波坏导致的区域丧失发展区域内居民的资金、技术、政策等的补偿优惠等。由此可见无论是广义的概念还是狭义的概念，生态补偿存在的核心即为为了促进人类与自然和谐发展，制定的一系列保障制度、义务权利等。

（二）生态补偿的本质。生态补偿其实是权力义务关系的一种演化形式，不同的是，它不但包括人与人之间的权利义务，同时也包括人与自然之间的权利义务关系。而这种权利义务关系得以保障和确立，需要的便是法律制度的建立，才能为生态补偿提供具体的标准，以及维持其得以存活的基本保障力。所以，从这个层面上来说，生态补偿行为的本质其实是一种行政法律行为，生态补偿行为必须通过法律法规和规章进行调整，从而产生生态补偿法律关系。

（三）生态补偿的作用。不管是生态平衡的有偿性，还是生态补偿体现出来的公平负担原则，都直接决定了生态补偿的作用，即平衡生态利益。要想实现生态利益平衡，就要从以下两方面入手，一方面是要实现生态正义，即为保障人类对破坏生态的补偿;另一方面是人类社会成员之间的补偿，实现生态利益分配正义。应该看到，人类的生存与发展必然是与生态环境相互动的，随着生产力的膨胀，人类对自然界物质和能量的索取需求也随之扩大，在这个基础上，人类必然要对生态界的健康负责。

（四）生态补偿的现实必要。一方面，生态环境保护刻不容缓，目前我国设有二十五个国家重点生态功能区，起到平衡生态环境的作用。如果这些生态区受到破坏，将带来致命影响。但受于长期的粗放经济增长方式，我国部分重点生态功能区的保护现状让人堪忧，以我国三江源重点生态功能区为例，由于给区域物产丰富当地政府、群众为了提高经济效益，过渡的放牧、开采严重危害了当地的生态环境。导致该地区出现了严重的自然灾害天气，草场退化现状严重;另一方面，受制于地区经济发展的限制，目前我国的25个重点生态功能区均处于欠发达地区，所以如果仅仅是依靠当地财力对当地的生态环境保护进行建设与修护是很不实际的。反之，与各生态功能区关联的经济区，如长江流域的江苏、上海、浙江，三北防护林区域的北京、天津，黄河流域的山东、河北等，都有经济实力对生态功能区进行生态补偿[1]。

二、我国生态补偿机制的现存问题

（一）生态补偿的主体问题。目前，普遍提出生态补偿的主体主要有国家、社会和地区，认为我国现行的生态补偿机制是以国家和社会补偿为主，地区补偿为辅。但本文认为，生态补偿过分强调政府的补偿主体地位容易形成一个封闭的和单一的生态补偿主体，不利于形成开放的生态补偿主体体系，生态补偿主体的类型化可能背离生态补偿立法与实践的客观需求，弱化生态补偿的实际效力。相反，从权利与义务关系的角度出发，任何在生态资源索取行为中有参与的集体及个人，均应当具有作为生态补偿主体的资格。

（二）立法缺失的问题。尽管在我国生态补偿概念的提出很早，但是相关的法律法规不完善，近年来随着生态保护力度的提升，才逐渐出现了一些关于生态补偿的条文，至今针对生态补偿的基础法还没有制定，针对于生态补偿的相关主体界定、范围界定等等缺乏总体额的规定性，现有的法律条文也只是出现在一些不同层级的法律规章中，严重的影响了我国生态补偿制度的实施。

（三）执行和管理的问题。执行方面与管理体制各自为战，而且没有充分发挥市场在补偿中的作用。现有的制度内容和运行机制存在明显的矛盾，表现最突出的就是“整体功能保护不足”。生态系统作为一特殊资源，其功能的发挥有赖于内部各构成要素间相互联系与制约所形成的动态平衡。对其中某个要素进行补偿，并不能真正达到生态补偿的最终目的，而我国现有的规定却恰恰陷入了这个以偏概全的误区[2]。

（四）意识观念的问题。主要表现在补偿机制与“有偿索取”的误区。有补偿，必然是以消耗为前提的。但不合理的消耗，使得过于突出了生态补偿的有偿性，反而使无价的生态资源价值化，这与生态补偿机制构架的初衷是不相符的。成功的生态补偿机制应当不仅体现出有偿性，更在于它的引导性，从而促进生态环境与人类发展的和谐共存。

三、完善生态补偿机制的探索思考

（一）加快建立“环境财政”。把环境财政作为公共财政的重要组成部分，加大财政转移支付中生态补偿的力度。在中央和省级政府设立生态建设专项资金列入财政预算，地方财政也要加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度。相关的资金使用，也应该加大向不发达地区的生态功能区倾斜，加大对重点生态保护区重点环保项目的支持，做好相关生态地区的补偿方式，加大重点生态保护区的体质建设与政策支持，尤其是西部地区的重点生态功能区，要做好该地区的经济转型方式，发展替代产业以及特色產业的发展，合理布局该地区的生产力布局，推动区域间产业梯度转移和要素合理流动，促进西部地区加快发展。

（二）完善现行保护环境的税收政策。加大生态补偿税制度的建立，针对现有的环境税进行调整与完善，扩大资源税征收对象，例如增加增加水资源税、森林资源税、草场资源税等，对非再生性、稀缺性资源征收重税。通过税收杠杆，把资源开采使用同促进生态环境保护结合起来，加大资源的开发利用。不断完善各种税费的征收管理办法，提高资源税费在生态补偿中的比重。并向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜[3]。

（三）加大政府投入，强化社会支持生态环境建设的投资融资体系制度，在生态补偿体系执行中，要始终坚持以政府为主导，加大政府财政投入，同时也要加大社会资源的引入，形成多渠道多形式的生态补偿机制的投入。为了更好的发展社会资源，要始终秉承着“谁投资、谁受益”的政策原则。努力形成多元化的资金格局，保证生态建设、环境保护资金的落实到位。

（四）积极探索市场化生态补偿模式。积极吸收社会群体参与到生态环境保护与建设中。加大资源市场的培育，开放生产要素市场，实现资源的本地化、生态资本化。加大力度探索资源的使用权、排污权等市场化的补偿机制。切实完善相关水资源的配置与有偿使用机制，合理实用水资源的取用、转让、租赁权利机制，建立污染物排放指标的有偿分配制度，逐步推行政府管制下的排污权交易，切实提高治污效率，并且对于生态保护者与受益者，政府要加大两者之间的自愿协商的生态补偿。

（五）强化生态保护和生态补偿的法律建设。针对目前我国生态补偿法律法规的缺失，为了确保生态补偿制度的顺利实施，我国相关部门必须加大相关法律体制的建立，以法律强制性的约束，提高我国生态补偿事业的发展。首先要明确各部门、生态主体的法律责任与义务，保证生态补偿机制依法运行，加快进度制定《可持续发展法》《西部地区环境保护法》等，做好全局性的战略部署方案，促进地方生态、经济、社会各方面的协调发展。尤其是针对西部地区的生态环境建设，要做好科学、系统的安排，既要保证地方经济发展，又要保证生态环境的发展。例如对于近年来火爆的乡村旅游，虽然很好的促进了乡村经济的发展，但是部分地区却已牺牲当地生态环境为代价，这种保经济，毁生态的做法是不可取的。就要求当地相关部门要重视生态环境保护的重要性，加大相关的生态环境、自然资源的保护力度。完善生态环境法律法規，切实将生态补偿机制纳入法制化进程中[4]。

（六）确定欠发达为生态补偿重点。生态补偿点多面广，任务艰巨。尤其西部生态保护与建设亟需在一些领域重点突破，以点带面，推动生态补偿发展。应按照西部大开发战略的总体部署，以西部地区尤其是西部贫困和生态脆弱区为重点，把生态补偿纳入长远规划，加强规划引导，提出各类生态补偿问题的优先次序及其实施步骤，抓紧研究制定比较完整的生态补偿政策。同时，借鉴国内外在生态补偿方面的成功经验，完善管理体制，拓宽资金渠道，在实践中不断完善生态补偿机制。

结论：由于长期以来为追求经济利益而进行的“掠夺性”开发，加上我国的自然资源人均占有率低，多种原因让我国当前的生态资源环境如履薄冰。不过，值得一提的是，目前我国规定了一些生态补偿的相关政策与法律，生态补偿在各地得到较好的实践并取得了可喜的成绩，尽管还是处于不成熟的阶段，但是我们可以看到，它已经褪尽了青涩，进入了快速成长的阶段。相信在不远的将来，必将能够取得一个可喜的成果。

参考文献：

[1]吕忠梅，超越与保守一可持续发展视野下的环境法创新[M]。北京：法律出版社，2003：355。

[2]王良海，我国生态补偿法律制度研究[D]。2006：6。

[3]杜群，张萌，我国生态补偿法律现状和问题[M]。中国法制出版社，2006：62。

[4]刘旭芳，李爱年，论生态补偿的法律关系[J]。时代法学，2007（7）：43。