“十四五”期间档案规制与规划的协调实施策略分析

张炜

摘  要：本文通过对新修订《中华人民共和国档案法》和“十四五”全国档案事业发展规划的内容分析，探讨了“十四五”期间档案规制与规划的协调实施策略问题，提出以档案工作核心能力建设推进新规制与新规划的实施的策略建议。

关键词：档案法;依法治档;发展规划;协调实施;创新能力;治理能力;服务能力

Abstract：  This paper analyzes the contents of the newly revised 'Archives Law of the people's Republic of China' and the national Archives development plan in the '14th five year plan'. It discusses the issue of the coordinated implementation strategy of Archives regulation and planning during the'14th Five-Year Plan' period， and proposes the strategy of promoting the implementation of new regulations and new plans with the construction of core competence of archival work.

Keywords： Archives law; Governing archives according to law; Development plan; Coordinated implementation; Innovation ability; Governance ability; Service ability

2020年新修订《中华人民共和国档案法》（以下简称“新档案法”）[1]和中共中央办公厅、国务院办公厅印发《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称“新规划”）[2]的正式实施，表明我国档案事业发展进入新的历史时期。

1 “十四五”期间档案规制与规划的协调性分析

新规划重点强调了全国档案事业发展的5项工作原则，即坚持党的领导、坚持人民立场、坚持依法治档、坚持改革创新、坚持安全底线。新档案法重点体现在10个方面，分别是突出政治、强化权利、倡导参与、提高技能、实施监督、服务便利、解除限制、效力认可、决策支持、信息化建设。

新规制中10个方面代表了新时代档案事业发展的主要走向，一是明确了坚持中国共产党对档案工作领导的政治导向，指明档案主管部门主管全国档案工作以推动档案事业发展;二是新增依法利用档案的权利并取消了档案利用主体的国别限制，增加了增强全社会档案意识的举措;三是倡导了鼓励社会力量参与和支持档案事业发展的导向，给出了表彰奖励和投诉处罚详细规定;四是对档案工作人员强调了守法和技能，明确了晋升职称晋升待遇;五是建立了责任制和监督检查机制，强化了档案工作责任制和档案安全风险管理机制;六是加强档案业务工作的同时，对档案的功能和作用的发挥提出了便利性要求;七是作出了缩短档案开放的封闭期限的规定;八是划定了归档范围，认定了电子档案法律效力;九是提出处置能力与安全性要求并赋予档案部门着力开发档案信息资源并为重大事件应对活动提供文献参考和决策支持的职责;十是专章论述加强档案信息化建设，提出了基于数字资源跨区域和跨部门共享利用目标，推进档案信息资源共享服务平台建设，实现办公自动化系统、业务系统等相互衔接以推进电子档案管理系统建设的具体要求等。

通过归纳分析发现，新规划的工作原则中除了“坚持改革创新”原则，其余的4个原则均体现了新档案法中的前九项规制的内容。不过，新规划的指导思想中的“全面推进档案治理体系和档案资源体系、档案利用体系、档案安全体系建设，深化档案信息化战略转型，强化科技和人才支撑，着力推动档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化”，提出了信息化、科技支撑和现代化的导向;并在发展目标中提出“档案信息化建设再上新台阶”，回应了新档案法的信息化专章内容。“坚持改革创新”原则回应了新档案法第一章第六条关于“国家鼓励和支持档案科学研究和技术创新，促进科技成果在档案收集、整理、保护、利用等方面的转化和应用，推动档案科技进步”和第四章第二十八条关于“创新服务形式，强化服务功能，提高服务水平，积极为档案的利用创造条件，简化手续，提供便利”的规制。

通过以上分析，可以看出“十四五”期间档案法治与规划文本内容具有极强的协调性，这为新规制与新规划的有效实施提供了统一遵循。

2 以核心能力建设推进新规制与新规划的实施

新规划的主要任务包括治理体系、资源体系、利用体系、安全体系、信息化、科技创新、人才培养、对外交流合作等8个方面。通过新规制和新规划文本分析，笔者认为，“十四五”期間档案新规制与新规划的实施策略的重点在于档案工作核心能力建设。核心能力建设的主要内容包括档案治理能力、工作创新能力、协同共建能力、智慧档案支撑能力、安全保障能力和档案服务能力6个方面。

2.1 档案治理能力建设。《中华人民共和国档案法实施办法》修改颁布之后，可以考虑在实施办法和“十四五”全国档案事业发展规划实施的框架下，遵循“定原则、建组织、立制度、确规范、划范围”的思路，把推进包括实施办法修改在内的档案法规、部门规章、地方性法规、标准的修改、修订，强化实施。同时，加强法律的执行力度，尤其是完善基层档案法制工作体系，根据中国共产党领导档案工作的原则，由党员领导干部推动档案法的落实，依靠基层党组织，实现新修订档案法在基层组织机构的普及。坚持政治统领、坚持依法治理、坚持服务为本，强化治理能力建设，实现从管理向治理的转变。在“十四五”期间，形成治理体系和治理能力现代化档案工作联动机制，逐步建立以人为本，服务社会的档案资源综合治理体系，助推社会主义现代化建设。

2.2 工作创新能力建设。在改革创新的进程中，新事物、新情况、新问题的不断出现客观上要求新能力加以适应。

一是在全国构建国家、省、市（地）、县区（市）四级档案鉴定委员会机制，改变几十年来只有档案鉴定委员会之说，并无档案鉴定委员会之实的现状，通过建立档案鉴定委员会及常设机构（档案鉴定委员会办公室），将档案鉴定落到实处;二是建立档案开放报告制度;全面推进档案开放，形成档案开放保障体系，开拓档案国际化视野。档案机构在档案正常开放、档案提前开放、档案延迟开放时，向上级或同级档案管理部门进行申请并报告，未获批准，不得擅自决定档案的开放、提前开放或延迟开放;三是推行馆藏档案多质备份制度。在“单轨制”的氛围下，要坚持馆藏档案的异质、异地备份机制。建议开展国家档案数据备份中心和若干区域性国家档案数据备份中心等重点项目建设，强化档案信息资源的保障力度;四是完善档案继续教育提升机制等，重点是要解决档案服务企业从业人员的档案專业资格认定问题。为档案服务企业从业人员提供专业资格教育、培训、评审、认定等服务，为所有档案从业人员提供必要、及时、持续的能力提升渠道;五是全面增强处置能力与安全保障，建立档案服务投诉机制，建立应急工作机制和承担决策支持职能。[3]

2.3 协同共建能力建设。通过进一步细化和明确档案管理义务和权利，对于各类档案管理主体，在档案管理和服务各个环节，做到依法依规开展工作活动和经营活动，达到依法治档的目的。档案法调整对象的范围既包括档案主管机关、各类档案保管机构、各种类型和各个领域的单位，也包括非国有企业、社会服务机构和从事档案整理和档案数字化加工业务的档案服务企业。这种调整对象的扩大符合档案的形成主体、管理主体和服务主体多元化发展的时代特点。[4]对此，可用跨界融合思维，协同共建，共同提升工作能力。

2.4 智慧档案支撑能力建设。新规划强调“加快推进档案信息化建设，引领档案管理现代化”并提出完善档案信息化发展保障机制、加强电子文件归档和电子档案移交接收、加速数字档案馆（室）建设、推进档案信息资源共享平台建设等工作任务，旨在大力推进智慧档案支撑能力建设。

智慧档案支撑能力建设应在智慧档案系统平台建设上发力，包括专业继续教育及学历提升服务平台、业务系统与档案馆信息系统的融合对接平台、档案库房安防报警平台、档案开放目录查询平台等。通过提升档案智能化管理能力，全面保障电子档案法律效力，为国家治理体系和治理能力现代化提供智慧档案支撑力。

2.5 安全保障能力建设。强化安全保障能力建设的重点是推进档案社会生态系统建设。在安全保密教育、档案馆库、安全设施设备、备份安全、数字资源安全、服务外包和寄存托管安全监管、安全保护及风险评估防控、隐患排查治理和应急处置等方面形成全过程无死角安全管理。

2.6 档案服务能力建设。在加大开放力度的规制与规划指导下，档案服务能力提升显得尤其重要。档案服务能力也包括坚持以人民为中心的发展理念，加强档案开放与有效利用，让人民群众利用档案更方便、更快捷、更高效。服务能力体现在走出去，把握档案数据资产化的时代趋势，充分发掘档案数据资源的经济价值、决策参考价值和文化创意价值等，服务国民经济和文化创意产业的发展。

新档案法和新规划强调档案部门应为突发重大活动服务和为决策服务。对此，应增强档案法治宣传能力，进一步丰富载体，创新宣传形式，切实将档案相关政策宣传贯彻到位，提升社会档案意识，不断开创档案事业创新发展新局面。[5]

3 总结

新规制与新规划给“十四五”期间档案工作高质量发展提供了基本遵循，而新规制与新规划的科学贯彻和精准实施则是档案工作走向现代化轨道的重中之重。只有突出能力建设着力点，才能充分发挥新规制和新规划的效力，在全面推进档案工作自身发展的同时，为国家治理体系和治理能力现代化贡献档案智慧，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现第二个百年奋斗目标贡献档案力量。

本文系国家档案局科技项目“面向治理体系现代化和应急处置决策需求的档案数据能力建设研究”（批准编号：2020-R-005）阶段性成果。

参考文献：

[1]中国人大网-中华人民共和国档案法[EB/OL].[2021-09-20].http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202006/14a5f4f6452a420a97ccf2d3217f6292.shtml，2020-06-20/2020-08-08.

[2]中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL].[2021-09-20].https：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/202106/899650c1b1ec4c0e9ad3c2ca7310eca4.shtml.

[3]胡鸿杰.大道归一：档案法治研究进行时[J].档案管理，2020（04）：5-8.

[4]聂云霞，杨慧.信息权利均衡视角下《档案法》的修改[J].档案管理，2013（04）：13-14.

[5]王辉.各地掀起学贯新档案法热潮[J].中国档案，2020（08）：19-21.

（作者单位：洛阳市图书馆 来稿日期：2021-10-20）