高校建设工程委托社会中介机构审计质量控制路径

2022-02-21楼小莹上海交通大学

审计月刊 2022年11期

◆楼小莹/上海交通大学

随着高等教育事业进入高质量发展阶段，高校办学经费筹措渠道多元化，高校建设工程规模逐渐扩大，造价咨询企业等社会中介机构成为不容忽视的辅助审计力量。在准确把握新时代内部审计工作新形势新任务新要求的基础上，高校内审机构如何实现对社会中介机构的有效管理，满足审计工作需要，是亟待解决的课题。本文结合高校工程审计业务特点，从质量控制视角，研究高校建设工程审计委托社会中介机构的全流程管理路径，分析从引入机制、到过程管理、再到结果评价各路径的控制措施，以实现审计目标，保障审计质量，防范化解风险。

一、高校工程内部审计工作现状

（一）审计工作面临的挑战

审计任务加重。高校工程内部审计核心业务主要是全过程管理审计和竣工结算审计两大类。近年来，随着政府财政性资金、自筹资金、社会捐赠等各类资金在学校基建和修缮工程方面大量投入，工程经济体量和建设规模日益扩大，随之而来的直接影响就是内部审计人员每年的工程审计数量和工程复杂程度逐年递增。

审计要求提高。根据《教育部关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》（教财[2016]11号），新形势下建设工程管理审计要对建设工程业务活动及其内部控制的适当性、有效性进行确认和评价，在合理控制建设投资、完善建设工程管理、促进廉政建设方面发挥积极作用。明确要求审计工作要从单纯的造价审计向管理审计转型，更突出内部控制审计，通过审计建设工程内部控制设计与执行情况，更全面更有针对性地提出意见和建议，完善内部管理。

审计方法转变。单一、传统的审计方法无法满足逐渐增长的工程体量和不断提高的审计要求，审计信息化是必然发展趋势。在人工智能、大数据等新技术背景下，将新的技术手段应用到建设工程管理审计的理念和方法中，实现信息化技术与审计的融合，提升审计工作质量和效率。

（二）审计业务开展形式

高校工程审计业务开展形式主要有三种：内部独立审计、委托中介机构审计、内部审计机构与中介机构合作审计。内部审计人员自行独立审计，主要针对零星小额工程，审计业务集中在结算审计。随着建设工程数量逐年递增，考虑到工程的复杂性，内部审计人力资源配置有限，工程技术专业能力不足，所以很多高校选择委托社会中介机构实施审计工作。但由于中介机构人员大多是造价审计人员，关注点在工程造价方面，对各业务活动的程序性合规性、内控建设与执行的有效性等方面缺乏审计经验。

为实现造价审计和管理审计的有机融合，选择第三种形式——内审机构与社会中介机构合作审计较为理想。选择内部审计人员担任主审，整体把控审计方向、审计流程与审计重点，社会中介机构作为专业技术人员，参与审计实施全过程，两者相辅相成。在此合作模式下，采取全流程、多元化管理手段，实现对中介机构的有效管理与监督，保障审计质量。

二、加强社会中介机构审计质量控制的必要性

（一）降低审计廉政风险

虽然内审机构与中介机构合作审计模式能缓解审计力量薄弱与审计任务艰巨的矛盾，但是引入中介机构也会带来不可控的廉政风险。内部审计部门与中介机构是短暂的合约关系，存在个别中介机构追求以自身经济利益最大化为目的，不遵守应有的职业道德，出现与施工单位、监理单位串通，不严格按照工程造价相关规定进行量价审核，对施工过程中的偷工减料视而不见等系列不良行为。加强对中介机构的质量控制，首要就是对人与行为的监督管理，杜绝出现廉政风险。

（二）保障实现审计目标

目前大部分中介机构人员在高校建设工程审计业务过程中，审计监督视角习惯于聚焦工程造价的准确性，很少从制度、采购、合同、变更等工程管理的规范性出发思考问题。加强对中介机构的质量控制，内审机构应加强审计业务指导，审计质量的考核比重，以实现有效控制投资、规范工程管理、提高资金绩效的建设工程审计目标。

三、社会中介机构审计质量控制措施

（一）整体路径设计

对社会中介机构的质量控制最终目的是对审计服务质量的控制，内容包括对审计机构、审计人员、审计行为、审计成果等多维度的质量控制。围绕遴选引入—过程管理—结果评价这一路径，探索不同阶段分类质量控制措施，构建全流程质量控制体系（见图1）。

图1 社会中介机构质量控制体系

（二）制度建设与保障

高校内部审计部门虽已建立委托中介机构审计管理办法等规章制度，但是在监督、管理和评价等环节尚不完善，缺少明确的要求和标准。建立健全行之有效的制度办法和评价体系，可以为内部审计人员提供依据参考，有的放矢地实施监督管理。制度建设需涵盖遴选引入—过程管理—结果评价这一路径，包括：《使用社会审计服务管理办法》从宏观层面框定整体委托原则；《业务委托实施细则》规定具体的委托范围、委托方式、委托程序；《业务实施操作手册》明确工程审计工作流程、审计重点及规范要求；《业务质量考核办法》明确考核与评价方式、考核指标设定、考核结果运用等。

（三）不同阶段质量控制措施

1.采用公开招标等招标方式择优选择社会中介机构，从源头上把控履约实力。评审办法不能一味侧重报价，服务价格低廉不能保证服务质量，质优与价廉要并重。建议选择综合评估法，从四个方面评估投标机构的技术服务实力。一是评估综合实力。评审内容包括专业工程师规模，内部质量控制、档案管理等相关制度和奖惩情况等；二是评估人员配置。评估内容包括拟派项目负责人与项目组成员执业资格、工作经历、专业结构等；三是评估相关业绩。评估内容包括投标机构、拟派项目负责人的相关项目审计服务业绩（着重从规模与数量两方面评价）；四是评估服务方案。评估内容包括制定的审计方案与招标项目的匹配度、关键环节采取的审计质量控制措施的合理性、服务承诺的可行性等。

2.加强对社会中介机构审计业务全程管理。一是标准化审计规范要求。根据建设工程阶段（投资立项—勘察设计—施工准备—施工阶段—竣工结算），对标审计核心环节（设计概算、招标文件、合同、施工图预算、付款、变更、签证、核价、结算审计、风险管理），梳理对应的审计重点和时效要求，制定相应的实施细则，既作为中介机构人员实施审计工作的指南，又是其工作质量考核指标之一。充分运用审计信息系统，统一审计流程，以竣工结算审计为例，中介机构严格执行规范化流程：资料预审—审计方案—现场勘察—征询意见—三方沟通及征询意见调整—结算价确认—审价报告；统一各类文书模板，例如审价报告不仅要求中介机构汇总工程结算审核书，包含投标价/合同价、送审价、审核价的三算对比表，而且要求按模板编制结算审核报告，包括工程概况及特征、审核范围及内容、审核依据、审核原则、审核办法、审核程序、审核核减主要问题、项目管理问题及处理情况、审核结果等。

二是精准实施廉政风险防控。在服务合同条款中，明确廉洁从审、恪守审计职业道德规范的纪律要求以及违约责任。在每个项目审计过程中，向管理机构、施工单位征求中介机构审计人员廉政纪律执行情况的意见。明确三方沟通渠道，凡涉及审计争议事项需协调沟通，由内部审计人员组织召开沟通会，中介机构、管理部门与施工单位相关人员参加，杜绝中介机构人员与施工人员私下接触。

三是规范日常动态管理。建立定期汇报与沟通机制，通过审计月报或重要项目周报，汇总项目进度与施工进度、审计工作情况、审计发现问题及意见建议、下一阶段审计重点及计划；通过工程会议纪要，明确审计需关注的核心内容；通过勘察日志，确保审计人员每周到施工现场跟进施工内容，特别是隐蔽工程；通过审计台账，规范各类审计事项的审核数据收集，了解审计意见采纳情况、施工过程变更情况等；通过每周值班制度，便于内部审计人员及时掌握项目审计实施最新进展，及时发现审计风险。

3.社会中介机构的结果评价—有效性。

建立健全质量考核综合评价体系。实行结果导向，将评价结果作为淘汰审计质量不过关、时效不达标的中介机构的指标参考。评价体系设置既要考虑全面性、多元化，又要兼顾可行性、针对性。具体从三个方面进行考核评价：一是对审计业务进行考核，由主审从审计准备阶段的人员配置和方案制定、审计实施阶段的审计执行和审计时效、审计结果阶段的报告质量和审计深度等方面进行评分；二是审计质量进行复核，由内部审计部门委托第三方机构对工程造价与工程管理方面的审核情况、审计资料的归档情况进行复核；三是对中介机构进行综合考核，由建设管理单位和内部审计部门对中介机构的整体履约实力、审计质量和审计纪律等方面进行考评。综合三大维度考核结果，对考核结果靠后的中介机构实行滚动淘汰。

为了更好发挥警示作用，除了审计质量考核外，还可设置负面清单，罗列典型问题与不规范行为，分类实行一票否决制和累积记分制，定期组织中介机构自评和内部审计部门评审。例如列举违反廉政纪律和职业道德的行为，一经发现，终止所有业务委托；根据日常监督管理经验，总结全过程管理审计实施和结算审计阶段出现的典型问题，进行年度扣分制，设置不同分值对应不同处罚措施。

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