共享住宿治安治理对策研究

□江飞良，陈涌清

(中国人民公安大学，北京 100038)

一、引言

共享住宿，是住宿业在共享经济时代下发展的新业态。2019年，我国共享住宿市场交易规模达到了225亿元，同比增长36.4%。参与人数达到2亿人，同比增长53.8%；其中共享住宿经营者人数约618万人，同比增长54.5%；房客人数约1.9亿人，同比增长53.8%。这一态势也引起了国家宏观战略层面的关注。2020年7月，国家发改委等13部门出台《关于出台新业态新模式健康发展 激活消费市场带动扩大就业的意见》，首次将鼓励发展共享住宿写入政府文件。2021年3月，国家发改委发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，提出 “打造数字经济新优势”，要“促进共享经济、平台经济健康发展”；“坚持农业农村优先发展，全面推进乡村振兴”，要“壮大休闲农业、乡村旅游、民宿经济等特色产业”。由此可见，在政府的支持下，共享住宿作为共享经济、乡村振兴的重要组成部分，必将得到新一轮飞速发展。但与共享住宿迅猛发展态势相比，当前共享住宿管理制度和管理体系相对滞后。一方面当前共享住宿行业治安隐患、治安问题突出，存在监管主体不明、信息底数摸排不清、相关监管法律缺失等问题；另一方面由于共享住宿具有不同于旅馆业等传统住宿的新形态，公安机关不能完全照搬旅馆业特种行业治安管理制度来管理。因此，在尊重市场规律下，如何引导共享住宿行业开展治安治理，是目前公安机关不得不面临的难题。本文拟从治安治理角度提出完善共享住宿行业的对策，以期为共享住宿的健康发展提供有益参考。

二、共享住宿治安治理的必要性

(一)共享住宿概念的界定

在国内出现“共享住宿”概念前，业界一直使用“在线短租”一词。2012年，沈珂在文章中提出了“在线短租”的概念，认为“在线短租”是指房源提供者在互联网上发布闲置房屋的相关信息以及房屋租赁价格，通过网络将房屋相关信息提供给有需求的用户，并与之沟通以实现短期租赁房屋交易的行为。[1]该概念抓住了共享住宿通过互联网经营、短期租赁房屋的特征，但未注意到其与传统旅馆业的不同。随着行业发展，“在线短租”逐渐不能直观全面地解释住宿业的新兴业态，因此国内相关行业逐渐采用“共享住宿”这一新概念来取代“在线短租”。但对于共享住宿的概念，各方解释的侧重点是有差异的。

2018年，出于非标准住宿的视角，骆荧荧等认为共享住宿是指由房东、房源经营者或商业组织利用闲置房源为有住宿需求的消费者在提供基本住宿服务之外，给予更有特色与个性化的体验，并按日计费的一种非标准住宿。[2]该定义注意到共享住宿与传统住宿业形态旅馆业的不同，后者是标准住宿，而前者则是非标准住宿，但该定义未注意到共享住宿与互联网的密切关系。

同年5月，国家信息中心分享经济研究中心发布《中国共享住宿发展报告 2018》，明确共享住宿是指以网络平台为依托，整合共享海量、分散的住宿资源，满足多样化、个性化住宿需求的经济活动的总和。这个定义一直沿用到2020年的报告中。该定义明确指出共享住宿具有基于互联网、住宿资源海量分散、满足多样化住宿需求的特点，后二者也正是前述非标准住宿的体现。但这个定义将共享住宿视为满足多样化住宿需求的经济活动，注重共享住宿的经济活动。毫无疑问，共享住宿是共享经济的一种，是一种需要按照市场规律来调节的经济活动。但经济活动具有市场的逐利性和盲目性，将共享住宿视为纯粹的经济活动，不利于正视共享住宿发展存在的社会治安问题，也不利于构建共享住宿的相关管理制度。

同年11月，国家信息中心分享经济研究中心联合共享住宿行业的专家、龙头企业等，首次发布了共享住宿行业标准《共享住宿服务规范》，在以往研究的基础上，明确规定：共享住宿是指通过共享住宿互联网平台，房屋所有者或经营者利用自有或租赁房屋为住户提供的短期住宿服务，房源房间数不得超过相关法律规定要求。[3]这个定义明确共享住宿的性质是短期住宿服务，既考虑到共享住宿通过互联网经营的特点，又考虑到与传统的旅馆业住宿形态相比而具有的非标准化特点，即：房源房间数的限制，也体现了《中国共享住宿发展报告 2018》所说的海量分散住宿资源、多样化住宿需求的特点。因此，这个定义是综合考虑了以往的定义，较为全面的概括了共享住宿的内涵。更重要的是，该定义将共享住宿的性质明确为短期住宿服务，而不仅仅是一种经济活动，可以从观念上纠正共享住宿是单纯经济活动的误区，从而避免共享经济为逐利而有可能的盲目、无序发展而带来的混乱和安全问题。从社会治安和社会管理的角度来看，将共享住宿定性为短期住宿服务，可能更为适宜，更具操作性，更有利于构建相关的管理制度，从而为共享住宿长远、健康、有序的发展提供制度保障。

综合上述意见，本文所称共享住宿即根据《共享住宿服务规范》的定义，指通过基于互联网平台，房屋所有者或经营者将闲置房源为消费者提供多样化、个性化短期住宿服务。

(二)共享住宿与传统旅馆业的区别

共享住宿是基于互联网快速发展，从而形成了有别于酒店、旅馆等传统住宿业的运作模式，是共享经济时代住宿业的新发展形式。其与传统住宿行业的区别如下：

第一，从产业结构来看，传统住宿业是一个成熟的产业，有完善的服务标准、经营设施标准、安全标准等相关的行业标准和国家标准。而共享住宿业是一种新兴业态，虽然目前已有《共享住宿服务规范》的行业标准，但尚无国家标准；行业标准强制力不强，提出也不过3年时间，是否符合实际需要，也尚待观察；此外，共享住宿行业协会尚未成熟，行业自治尚未建立。这些都需要相关部门对其发展进行引导和监管。

第二，从经营主体来看，传统旅馆业属于公安机关管辖的特种行业，政府对旅馆业的准入标准、审批程序、经营时间、安全事项、经营事项等都有明确的规定和限制，其经营主体都是经过审批、合乎条件的法人或自然人。较之传统旅馆业，共享住宿的经营主体，由于缺乏相关的强制性的准入标准，其来源更为广泛，多样化特点明显。既包括以互联网住宿平台为依托的各类经营住宿的商业机构，如安彼迎(Airbnb原名爱彼因)、途家、小猪等，也包括提供自有房屋或闲置房屋以供短期住宿的团体、商业机构等组织和公民个人。多样化的经营主体，一方面有利于发挥闲置房屋的作用，满足人们日益增长的、多样化的住宿需求；另一方面，多样化、更加分散的经营主体也增加了监管的难度。

第三，从经营平台来看，共享住宿与传统旅馆业相比，最大的特点在于共享住宿的线上化经营模式，[4]基于互联网的线上经营，使得共享住宿也拥有互联网的快捷、方便、低准入门槛等特点。这个特点对于监管而言有利有弊，其弊在于共享住宿经营者、房源提供者良莠不齐，房源信息审查核实较难；其利在于既然都是通过互联网经营，必然会在互联网上留下全部痕迹，便于通过互联网、大数据等技术手段来实施治理。

第四，从产业规模来看，《共享住宿服务规范》规定共享住宿经营者的房源房间数不能超过相关法律规定，因此每一个共享住宿经营者所经营的房源数量有限，规模较小。但经过互联网平台的整合功能，可以形成大小规模不等、众多的共享住宿企业。例如，据《中国共享住宿发展报告 2018》，2017年主要共享住宿平台的国内房源数已达约300万套，其中小猪民宿为30万套，安彼因(后改名为安彼迎)为5万套，其中绝大多数是一套房源的房东。如，2021年3月末，安彼因只拥有一套房源的房东占安彼迎总房东人数逾70%。[5]

第五，从房源选址来看，传统旅馆业在一定空间范围内房源一般较为集中，即一个旅馆可以拥有十几套、乃至成百上千套房间。但共享住宿房源比较分散，往往是一个房东只有一套房源，如前述安彼因70%的房东只有1套房源，且有相当一部分设在城市社区、农家宅院等私人领域性质较强的地方。这种房源分散的状况不便于共享住宿公司和相关部门的直接监管，必须要充分发挥互联网和房东的作用。

上述共享住宿与传统旅馆业的区别，决定了我们不能简单地将共享住宿纳入到传统旅馆业特种行业治安管理的范畴，必须要有治安治理的思路来引导其发展。

(三)共享住宿新业态要求治安治理

长久以来，旅馆业一直是特许经营行业，公安机关对其管理已形成了一套行之有效的机制。但简单地将共享住宿纳入旅馆业特种行业管理机制中，将会出现“一管即死”的现象。因为传统旅馆业具有较高准入门槛，加上其经营主体一般资金充足，能够实现较高水平的物防、技防、消防标准。而对于共享住宿行业来说，一方面共享住宿单体一般规模较小，高准入门槛会导致其经营成本的增加，不利于行业发展；另一方面，其经营位置的特殊性会造成其建筑结构和用地类型的特殊性，以致于即便加大投入也无法达到传统旅馆业的标准。因此，简单地将共享住宿纳入传统旅馆业治安管理范畴，可能会极大阻碍共享住宿的发展，或者迫使其转入地下，形成类似于“黑出租”的产业，加大了公安机关的监管难度。同时，经过互联网平台的聚合功能，共享住宿所产生的流动人口和房源基数规模之大，难以再使用公安机关传统旅馆业管理模式，共享住宿行业中诸多治安隐患已转变为紧急的现实问题，如果任其发展，必然会对社会秩序和稳定产生严重危害。

面对共享住宿这一新业态的复杂性，公安机关应该转变思路，变“管理”为“治理”，以“治安治理”代替“治安管理”，建立良性治理体系，从而既有利于行业发展，又有助于公安机关维护社会秩序与稳定。

2013年，党的十八届三中全会首次提出“社会治理”概念，标志着我国从社会管理迈向社会治理新阶段。2015年，中央深化改革领导小组印发实施《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，将“创新社会治安治理机制”作为全面深化公安工作改革的七项任务之一。2019年，党的十九届四中全会提出，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。治安治理事关社会稳定和人民利益，理所当然涵盖在社会治理范畴之内。由此可知，治安治理应该是由政府、社会和公众协同参与，以法律为保障，以科技为支撑，运用各种方式和手段解决社会治安问题的过程。因此，对于共享住宿的治安治理，首先应大力推进政府、公安机关与社会力量协同治理机制的建立，实现共享住宿治安治理主体多元化，充分调动一切积极力量打造共享住宿良好行业环境；其次科技赋能，加强治理过程中智能技术的应用，创新治理方法，提高共享住宿治安治理效能；最后完善相关法律法规，明确监管主体和监管职责，实现有法可依、依法治理，更好地引领和规范共享住宿行业发展。

三、从共享住宿治安隐患看其治安治理中存在的问题

(一)当前共享住宿存在的治安隐患

当下共享住宿行业具有以下治安隐患：

1.容易成为滋生违法犯罪的温床。由于当前共享住宿登记简单、内部保卫形同虚设、位置分散且隐蔽等缺点，容易被一些不法分子利用进行如盗窃、传销、赌博、卖淫和组织卖淫等违法犯罪行为。甚至某些经营者会利用共享住宿的安全漏洞为自身或他人违法犯罪提供便利以及掩护。而一旦发生违法犯罪事件，共享住宿的这些缺点又会阻碍公安机关执法活动。

2.房源自身存在安全隐患。当前共享住宿具有低门槛、高收益的特性，吸引众多投资者将其所有或托管的闲置房源投入市场。为了追求经济利益最大化，房源经营者会对其房屋的建筑结构、水电管道等方面进行私自改造，埋下消防和治安隐患。[6]

3.容易引发矛盾纠纷等社会治安问题。共享住宿使陌生的旅客出入原先较为封闭的熟人社区的行为，增加了社区秩序的不确定性；对租赁双方来说，屋内设施、卫生环境、服务水平等问题的分歧会引发矛盾纠纷；对互联网平台来说，由于平台缺少信任机制，做不到把客户和房主的信息进行有效的互换，互联网平台既不能对房主和客户进行强制约束，也不能让房主和房客形成相互的信任机制，就容易出现财产等问题纠纷。[7]

4.个人信息保障堪忧。由于共享住宿是基于互联网平台交易，共享住宿平台、房屋经营者通常会掌握大量个人信息，特别是共享住宿平台掌握了入住人员的个人身份、通讯、住址、家庭等信息，若是缺乏监管，极易发生泄露个人信息的风险。[8]用户个人信息和隐私的泄露，容易对用户的利益造成极其恶劣的影响，甚至是极大伤害。例如 2018 年华住集团旗下酒店发生严重数据外泄事件，涉及约 1.3 亿人的 5 亿条公民个人信息被流入暗网售卖。在用户个人相关信息被泄露的情况下，如何在平台与房屋经营者之间划分侵权责任成为用户维权的现实难题。如果没有明确法律法规的规定，消费者的合法权益难以得到有效保护和救济。

造成上述治安隐患的原因，大致分为两方面：一方面，缺乏行业自律，行业经营者自身法律意识和安全意识不足。由于共享住宿属于新兴行业，具有经营主体多样化，房源选址分散化，暂时没有形成成熟的行业协会，行业内部缺乏自律。同时经营者为了追逐利益，对管理经营中出现的安全隐患置之不理，甚至进行违章改造房屋等行为，增加治安风险。另一方面，由于制度缺失导致监管主体不清、监管责任不明的情况，导致共享住宿行业缺乏有力监管，以致产生监管“空窗”，为治安隐患的蔓延发展提供了机会。

(二)共享住宿治安治理存在的问题

1.监管主体不清、职责不明

共享住宿作为新兴业态，至少涉及三方主体即资源提供者、互联网平台和资源使用者，在监管上并不能完全嵌入传统旅馆业的监管模式。从监管内容来看，共享住宿行业的治安问题应归属于公安部门管辖，互联网平台的监管问题应归属于国家网信部门管辖，行业规范管理问题应该归属于旅游部门管辖，此外还有消防、市场监督管理、城乡建设、规划、卫生行政、生态环境等各项内容也由各自不同的主管部门进行多方面管理。[9]从全国的情况看来，由中央部门发布涉及共享住宿的规范性文件，如《共享住宿服务规范》和《旅游民宿基本要求与评价》等，都是行业标准，并未涉及太多对监管主体、监管内容、监管方式等内容的规范；从地方层面来看，多数地区并未明确共享住宿的监管主体，部分地方虽然出台了相关规定，但界线模糊并不详细，各个主管部门之间未形成权责明晰、协调统一的监管体系，从而导致出现监管执法混同、多头执法、选择性执法等不良现象。

2.信息底数摸排困难

对共享住宿进行有效监管的重要前提是掌握房源底数信息。由于传统旅馆业属于公安机关管理的特种行业，公安机关可以依据《旅馆业治安管理办法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》对旅馆业进行有效管理，不仅掌握旅馆业的数量、地点、消防等相关信息，还可以通过强制安装的旅馆业治安管理信息系统间接完成对住宿旅客的信息登记工作。[10]而共享住宿经营者或是受限于人力、资金等条件，或是以高质量低密度房源特色为追求目标，其房源高度分散、规模较小，并且多为房屋资源提供者所掌握的空闲房源。为了满足消费者需求，共享住宿房源选址还要考虑交通、旅游景区、环境特色等因素，从而导致此类房源大多隐藏于居民社区、写字楼，农家宅院等私人领域中，零散、偏远、户主不配合等因素都为公安机关信息摸排和更新工作带来困难与挑战。信息获取的相对滞后导致公安机关对共享住宿领域治安治理工作产生监管空窗和执法不力现象，缺乏公安机关的监管与引导也不利于行业自律的形成。此外，消费者与房屋运营者通过互联网平台直接交互并达成交易，而各互联网平台未能与公安部门共享实时数据，以致于公安机关无法实际掌握承租人相关信息，形成监管漏洞，容易为违法犯罪提供可乘之机。

3.相关监管法律缺失

从当前我国法律体系来看，在可能涉及共享住宿的法律法规中，具有最高行政效力的是《旅馆业治安管理办法》，但其中只有针对旅馆业的经营主体、经营时间、经营性质、旅客住宿登记等方面的规定，管理范围仅限于传统旅馆业，对共享住宿行业只有借鉴意义。在其之下是部门规章《关于印发农家乐(民宿)建筑防火导则(试行)的通知》，主要对农家乐(民宿)的消防措施进行规范。《共享住宿服务规范》、《旅游民宿基本要求与评价》都只是属于行业标准，约束力和强制力不足。在地方层面，《广东省民宿管理暂行办法》《海南省乡村民宿管理办法》《厦门市民宿管理暂行办法》都属于各地方结合地方实际而制定的地方规范性制度，而且只涉及对民宿的规制，对共享住宿其他形式如城市在线短租、“太空胶囊”等却没有规制。由此可见，在当前我国规范性文件中，现有的规范或是并不涉及共享住宿、或是只涉及共享住宿的某一方面或几方面，并不涉及共享住宿的监管主体、监管职责等相关问题，以致实践中出现监管混同、无法可依等现象。

四、完善共享住宿治安治理的对策

(一)建立公安主导、多元主体协同治理机制

协同治理是“共享治理”中的重要概念，它通过探索新的治理领域，培养新的治理主体并形成新的治理集合体来实现有效的共同治理。协同治理注重问题导向，支持并呼吁更大范围的利益相关者积极投身社会治理目标的确定和实施过程，并通过政府、行业协会、社会组织、公司企业以及消费者等各种力量，建立一套良性互动的多元主体治理体系和开放的社会评估体系，从而破解以前政府、社会或市场单一治理体系存在的弊病。参与人数庞大、参与方式灵活多变、能无视行业壁垒和区域限制是当前互联网共享经济的特色。在共享经济社会中，面对潜在管理对象呈几何级增长，并且多样化程度急剧升高的局面，已经无法仅依靠政府单一行政管理手段进行监管。因此，在面对具有共享经济特点的共享住宿行业开展监管的问题上，公安机关必须要注重引导社会其他主体参与到治理过程，建立起以公安机关为主导，多元主体协同治理的治理机制。

1.积极履行监管职责。维护社会治安秩序、保障公民人身财产安全是公安机关的职责。面对共享住宿存在的安全隐患，公安机关应当主动作为，尽可能地在事前消除隐患。公安机关对共享住宿行业进行监管时，既要关注共享住宿的互联网平台交易特点，也要关注共享住宿线下的实际房源性质。首先，在共享住宿相关管理办法颁布前，应当按照旅馆业、租赁房屋、电子商务以及其他的相关管理规定分别进行监管，并提高对共享住宿预订平台的管理力度。其次对于共享住宿产业，在线下，就依据实际房屋的具体性质，按照针对旅馆业、租赁房屋等不同管理办法规定的职责进行管理工作；在线上，则应以共享住宿房屋信息和入住人员信息登记工作为核心，重点监管共享住宿产业互联网平台的信息登记与核实工作，充分利用公安部门现有经验，全面掌握共享住宿产业中流动人口信息以及房源信息。再次，应当及时安排民警上门对互联网平台公司提交的共享住宿房源、入住旅客信息进行核查，排查风险，消除隐患，做到防微杜渐；最后要优先引导，审慎处罚，做好宣传工作，鼓励和督促共享住宿平台企业、房源经营者、入住旅客以及周边居民主动报送信息，争取做到法律效应与社会效应相统一。

2.引导行业协会充分发挥行业自律作用。我国共享住宿处于蓬勃发展中，共享住宿行业并不成熟，相关的行业协会屈指可数。为规范共享住宿行业行为，引导其健康发展，必须支持和引导共享住宿企业自发建设行业协会，充分发挥出行业自律规范作用。第一，公安机关应当引导共享住宿行业协会、商会等组织的建立，强化行业协会、商会组织发起人责任，使其自发建立和完善行业市场准入制度和社会责任标准体系，发挥共享住宿行业协会、商会组织在规范业内成员行为、设立约束规则、保障自身权益等各方面的作用；第二，公安机关还应联合共享住宿行业协会引导互联网平台公司充分认识自身的责任界限，制定公平公正、合理合法、对各方权益都有利的平台规则；第三，公安机关要引导共享住宿行业协会运用大数据、云计算等新兴信息手段，加强对平台运行的监管力度，发挥更多的社会公共服务功能；第四，公安机关应当支持和鼓励行业协会智库对共享住宿发展规律进行研究，推动其定期发布行业发展报告，制定行业服务标准和自律规范，充分发挥行业协会的信息平台功能。

3.推动公安机关与行业协会、企业、房东和用户的协同治理制度的建立。公安机关在对共享住宿进行治安治理时，应当根据不同类别的共享住宿的特点，征集相关行业协会、共享住宿平台公司、经营者代表、用户代表以及专家代表等多方的意见，科学合理地界定不同形态共享住宿的分类，针对不同类别的共享住宿，明确平台企业、房屋经营者及消费者的权利义务、相关责任以及追责标准，推动监督互联网平台及相关企业履职尽责的联动协调机制建立。

4.联合多方探索用户投诉维权独立平台。公安机关应与法院、消费者协会、法律从业组织等相关行业组织联合探讨，利用技术手段搭建第三方独立共享住宿消费者投诉维权平台，从而既能方便用户咨询投诉，又能快速处理用户维权诉求，及时消解用户疑虑，特别要充分发挥法院、公安机关以及消费者协会等宣传维权教育、保障用户权益的作用，拓宽救济渠道。此外，还应设立专门的人工客服，受理用户个人信息泄露相关投诉，尽可能在个人信息泄露之初尚未对受害人造成重大损害前及时处理，保障公民个人隐私安全。

(二)依托智慧警务，推进技术治理

共享住宿是互联网时代共享经济的发展成果。要想顺应其发展趋势情况下，对其进行正确、适当的监管，必然也要利用技术手段。解决共享住宿房源及其入住旅客的漏管失控问题是共享住宿监管工作的重点，所有共享住宿经营活动都应该纳入治安治理视线，以保障入住旅客、房屋经营者及周边居民的合法权益和生命财产安全。一方面，公安机关要顺应时代发展潮流，秉持开放包容、审慎监管的原则，推动共享住宿行业健康发展；另一方面，公安机关应运用法律、行政、宣传教育等综合措施，并且以智慧警务建设为依托，加大对共享住宿治安管理力度。

1.搭建共享网络预约居住信息登记平台。(见图1)共享住宿互联网平台是交易信息、用户信息、数据信息的整体掌握方，在共享住宿治理中具有资源优势、技术优势、时间优势、成本优势等特点。公安机关要充分利用平台企业的优势，与这些互联网公司开展协同治理，准确摸排共享住宿房源底数，精确锁定房源位置，以便公安机关及时排查、处置安全隐患。2019年以来，围绕“网约房”这一新兴行业，杭州市公安局在浙江省公安厅的试点指导下，构建以“信息汇聚1个系统、房源核验2项环节、四实登记3类模式”为基础的杭州网约房闭环管理体系，同时创造性推出“唯一地址码认证”“警务通在线管理”“违规房源平台下线”等高科技管理手段，为共享住宿治安治理提供创新思路。[11]借鉴杭州公安的先进经验，其他各地公安机关应当与共享住宿平台建立信息共享机制，搭建起网络预约居住信息登记平台，并且将该平台与全市公安机关进行联结；通过由该系统及线下渠道汇聚的房源、订单信息，配合上民警日常走访检查工作，将线上数据与线下管理结合，保证线上房源符合安全标准，并实现对租客用房情况的动态掌控，随时掌握房源、房屋经营者、住客等相关信息，并且督促平台加强对房屋、房东、旅客相关信息的审核力度。

图1 网络预约居住信息登记平台使用流程

2.引导房屋经营者搭建房屋安全智感机制。(见图2)针对房源经营者，公安机关应向其进行推广宣传，鼓励和引导经营者为其用作共享住宿经营的房屋安装“感应门锁”“智能猫眼”“视频监控”等智能感知设备，围绕智能设备建立共享住宿房屋安全智感机制。通过智能设备的人脸识别功能以及人像识别算法，在入住人员准备进入房屋时分析具体住客情况。一旦出现登记人与实际入住人员不符情况，或者多人入住只登记一人的情况时，系统将立刻通过手机短信或APP对入住旅客、房东和平台进行预警，提醒各方及时补充登记。在补充登记完成或陌生人员离开后，系统才会解除预警状态。同时若智能感应设备发现公安机关重点关注人员，将及时报警，从而使公安机关做到快速反应、及时处理，预防越轨行为发生，维护社会秩序和周边居民安全。

图2 房屋安全智感机制使用流程

3.搭建共享住宿消费者服务平台。搭建“APP+小程序”的组合系统，为共享住宿用户提供方便快捷的服务平台。服务平台应当包括入住登记、一键报警、投诉维权等功能，同时在用户登记入住后，还会立即推送相关的安全防范知识，以提高入住人员的自我保护意识与能力。

(三)完善共享住宿监管法律体系

完善的法律是实现良好社会治理的重要基础。无论是共享住宿的发展还是对于共享住宿的治安治理都必须要有法可依。当前我国只有部分地区的民宿合法性问题得到了解决，但其他形式的共享住宿仍属于法律的“灰色地带”。倘若缺乏相关的法律法规或规范性文件做支撑，不仅从业人员和承租人的权益难以保障，执法机关的执法行为也会受到阻碍。为此，我国应从以下方面完善共享住宿监管法律体系：

1.地方规范性文件层面。各地方政府应结合本地区共享住宿实际发展情况，出台相关管理办法对共享住宿行业的总体监管思路、监管主体、监管措施进行规定，根据权责分工模式，明确不同监管部门的职责，同时也应将共享住宿平台责任考虑在内，构建政府、社会与公众协同治理机制。对于公安机关而言，应当借鉴传统旅馆业的特种行业管理模式，结合共享住宿实际情况，建立一套完善的监管制度，对共享住宿的治安管理、消防管理、准入审批、处罚标准等问题进行明确规定，为公安机关对共享住宿行业进行治安管理时提供法律支撑。

2.全国性规范层面。依据各地共享住宿立法实践的经验，总结共享住宿行业共性，借鉴传统旅馆业的《旅馆业治安管理办法》，出台一部专门规范，对共享住宿的法律概念、行业性质、经营条件、经营时间及住宿旅客入住登记等方面给予明确规定，确立共享住宿的合法性。如果不通过高位阶的共享住宿管理规范赋予行业合法性，行业的经营便存在不稳定性和不确定性。这种不确定性会致使互联网平台及房源经营者在加大投资、健全房屋各类安全设施设备时心存顾虑，担心加大投入后政策变动，进而无法经营血本无归，这种顾虑阻碍了共享住宿行业治安防控的效果。[12]因此，制定全国性共享住宿规范对共享住宿的行业合法性给予确认，既有利于行业健康快速发展，也有利于治安风险防控。

3.加强个人隐私法律保障。必须重视个人信息安全问题，要完善个人信息保护的法律法规，出台相关规范文件，严厉打击利用个人信息违法犯罪的行为。同时，还应确定互联网平台在信息安全保护方面的责任，防止内部成员利用职权之便泄露用户个人信息。当前，我国推出了《中华人民共和国个人信息保护法》，加大了对个人信息保护力度。但《个人信息保护法》只是全国性法律，各地还需要结合实际情况，细化具体监管办法，加强对共享住宿网络平台、房源经营者的监管，增强个人隐私法律保护。与此同时，还应积极开展《个人信息保护法》的宣传工作，提高公众对自身信息的保护意识和维权意识。

五、结论

在共享经济迅猛发展的浪潮中，共享住宿行业的安全监管体系需要在新的商业模式发展中不断更新。共享住宿行业在政府、平台、房东、房客等多方面均存在各种治理困境，包括监管主体不清、职责不明、信息底数摸排难、相关监管法律缺失等问题。公安机关的安全监管不可全凭事故推进，亦不可因噎废食，将共享住宿一律禁止。面对超越传统层面的监管需求，在尊重市场规律的前提下，公安机关首先要运用协同治理理论建立以公安机关为主导，多元主体共同参与治理，引导共享住宿行业规范自律；其次要依托智慧警务建设，通过大数据、人工智能、人像识别等技术手段加强对共享住宿的技术治理；最后要尽快出台相关管理办法，推动共享住宿法律体系建设，使基层执法做到依法治理。