自然保护地体系改革下风景名胜区高质量发展路径研究

自1982 年国家正式建立风景名胜区管理制度，确定了浙江省杭州西湖、富春江-新安江、雁荡山、普陀山等第一批44 个国家重点风景名胜区，通过近40 年的努力，风景名胜区制度与体系逐渐成熟，在自然景观、名胜古迹保护中发挥不可替代的重要作用。十九大以来，生态文明体制改革步伐加快，2019年6月两办印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确要求整合优化现有各类自然保护地，构建新型分类体系，实施自然保护地统一设置，分级管理、分区管控。2019年12月，浙江省印发《关于建立自然保护地体系的实施意见》（以下简称《实施意见》）并启动自然保护地整合优化工作。新的保护地分类体系中，风景名胜区被纳入自然公园，风景名胜区的定位产生变化，在自然保护地体系建设及整合优化工作开展的背景下，亟需对风景名胜区的定位与发展思路进行梳理。

一、浙江省风景名胜区现状特征

（一）面积占比“大”

浙江省共有22处国家级风景名胜区、37处省级风景名胜区，面积约6000 平方公里，大于全省自然保护区和森林公园的总面积之和，约占全省国土面积的5.7%、自然保护地面积的36.5%，面积上占有绝对优势。这与全国的总体情况（自然保护区面积约为国土面积15%，风景名胜区约为2%）大不相同，这也是浙江省自然保护地体系中的一大特点。

（二）空间分布“散”

浙江省地处浙闽丘陵地带，受到地质水文等自然要素空间分布影响，59 个风景区分布均衡且分散，在全省11 个设区市均有分布，风景区平均面积100 平方公里左右，两江一湖、楠溪江、百丈漈-飞云湖、雁荡山等几个风景区规模较大，50%的风景区面积在50平方公里以下。同时，由于自然地理与行政区划的分隔，风景区片区分散现象明显，共有26 个风景区有多个片区，例如浣江-五泄，方山-长屿洞天等组合型风景名胜区数量较多，滨海-玉苍山风景区更是多达5个片区。

（三）资源特征“融”

浙江省风景名胜区呈现自然与文化高度融合的特征，最具代表性的便是作为世界文化景观遗产的西湖风景名胜区。据统计，59个风景名胜区中，有自然景源约4924处，人文景源约2907处，自然和人文的占比约为6∶4，其中涉及文保单位超过500 处，历史文化名镇8 处、历史文化名村24 处、传统村落83处。全省59个风景名胜区涵盖了历史圣地、山岳、岩洞、江河、湖泊、海滨海岛、特殊地貌、城市风景、生物景观、纪念地、民俗风情等12种类型，形成了江南水乡文化、丝绸文化、茶文化、青瓷文化、山水诗文化、浙东学派、宗教文化等多样化的鲜明地域特色。

内江高铁站前综合配套项目基坑支护工程施工图设计方案……………………………………………………… 高余波（9-32）

（四）功能发展“合”

浙江省是沿海发达地区，拥有众多人口与“七山一水二分田”的自然格局，人地关系紧密。在全省风景名胜区内现有居民超过140 万，人口密度大多在每平方公里100 人以上，城市类风景区如西湖，人口密度高达814.94人/平方公里。全省风景区中涉及150多个乡镇、近2000个居民点，包括众多永久基本农田、人工商品林和矿产。这也恰恰说明，浙江省风景名胜区充分体现了自然和人文交融的突出特征以及多重功能和使命，具有重要的综合价值。

二、风景名胜区发展当前存在的问题

（一）交叉重叠普遍

前阶段，其他各类自然保护地已完成整合优化预案，但由于本次整合优化不涉及风景名胜区，导致其他各类自然保护地与风景名胜区交叉重叠的问题依然存在。据初步统计，全省风景名胜区共与71处自然保护地存在交叉，其中与自然保护区交叉重叠有3处，与森林公园重叠有50处，与湿地公园重叠有7处，与地质公园重叠有8处，与海洋特别保护区（海洋公园）重叠有3处。存在交叉重叠的风景名胜区，需适用各类自然保护地的管理规定，且各类自然保护地根据保护对象、保护属性，其保护强度和要求也往往不一致，难以落实差异化管控措施，难以实现统一管理。

在课堂教学中，采用以能力为导向，问题为驱动，把教学内容划分为不同项目模块的项目化教学。建立问题解决型团队，以团队的形式学习，通过线上与线下相结合，学生自己查阅资料、亲自动手做实验，寻求问题解决方案。采用参与式、体验式、讨论式、团队竞赛PK式的教学方式，做中学，玩中学。激发学生的学习热情，营造出竞争与合作的学习氛围，教学中鼓励学生独立思考，不盲从书本，大胆质疑，不迷信权威，树立学生的自信和竞争意识，培养学生的创新意识和自主创新学习能力。

（二）范围边界局部不合理

微控制器LM3S811有外部振荡器、主振荡器、内部振荡器、四分频的内部振荡器和PLL等5个时钟源。系统复位后，微控制器将内部振荡器作为系统时钟源来使用，在未外接晶振的情况下依然可以保证微控制器正常运行。其内部振荡器的频率固定为12 MHz，但内部电压和温度的变化会引起内部振荡器的频率变化，误差范围可以达到±30%。因此，内部振荡器不能用于有精确时钟要求的应用中。内部振荡器的主要用来检测主振荡器、PLL的故障，以及用在响应外部事件且不使用基于时间的外设应用中。当使用PLL时，输入时钟频率限制在3.579 545 MHz～8.192 MHz的范围内。

2.边界落不了地。由于技术原因，部分风景名胜区缺乏矢量化地形图，导致范围无法精准落地。典型的如富春江-新安江国家级风景名胜区总体规划，风景名胜区和核心景区范围都以示意边界线体现，具体边界模糊，给详细规划编制、重大建设活动审批等带来困难。

在利用方面，风景名胜区是“两山”转化的高地。近几年，浙江省提出建设“十大名山公园”“四大诗路文化带”，其中涉及众多风景名胜区，风景名胜区建设已成为省政府工作报告中所列的重点工作之一，有力地促进了绿水青山向金山银山的转化。同时，浙江省林业局提出创建自然保护地融合发展示范镇（村），将其作为乡村振兴、共同富裕的重要抓手，让风景名胜区的镇、村在建筑风貌、功能定位、产业发展、社区治理等方面满足自然保护地高质量发展的要求。

（三）保护分区划定不适应

现行风景名胜区分区为保护分区和功能分区两种形式相结合。保护分区侧重人工设施建设强度的分级管控，分为一、二、三级保护区。功能分区侧重利用功能的类型划分和管控，分为特别保存区、风景游览区、风景恢复区、发展控制区和旅游服务区等。保护分区和功能分区在空间上往往存在交错，很难完全对应，在实际管理过程中容易造成管控措施混淆、管理目标得不到落实，现有的保护分区和功能分区相结合的管控方式很难适应国家《指导意见》和浙江省《实施意见》中的要求。

（四）规划编制审批周期长

国家级风景名胜区总体规划需经县、市、省逐级审查上报至国务院批准实施，其间还要分别征求各级发改等9 个部委和专家、公众意见。经历多轮反复协调、修改完善，从总体规划启动编制到批准实施往往需要多年。自机构改革以来，浙江省共上报了国家级风景名胜区总体规划6个，获批0个。而现行总规往往因为编制较早，其保护目标、保护措施、游客容量、利用强度、项目布局等方面不适应新的要求，给总规指导详细规划编制、协调项目落地带来问题。加上前阶段整合优化工作延缓了规划审批进程，导致规划没有顺利推进、各地普遍面临规划缺位问题。

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（五）部分风景区监督管理不规范

一是管理机构弱化，部分地方风景名胜区管理机构设置不符规范，跨行政区域的风景名胜区缺乏统筹协调机制，在机构改革过程中，部分地方主管部门、管理机构职责界定不清、职能弱化。二是过度旅游开发，部分地方过于强调开发利用，游客规模超出了风景名胜区规划限定的游客容量，一味追求“门票经济”和项目开发，而对自然教育、科普展示、生态科研等投入不足。三是历史遗留问题较多，风景名胜区内存在一定数量的人口集聚区、开发区、矿业权、水利水电设施等，产生较多矛盾冲突。

三、风景名胜区高质量发展策略

（一）以保护优先、永续发展为理念，明确改革背景下的定位

一是坚持问题导向，重点解决自然保护地交叉重叠、规划审批层级高、建设活动审批难等风景名胜区面临的现实矛盾。二是健全体制机制，细化和落实保护管理要求，以建立保护有力、管理有效的风景名胜区管理制度，为风景名胜区建设和监督管理提供法制引领和基本保障。三是完善规划体系，编制修改完善风景名胜区总体规划应当包含的主要内容，精简规划报批成果；在内容构成、技术路线和审批制度等方面理顺与国土空间规划的关系。四是推进共同富裕，细化有关风景名胜区内建设项目和人类活动的各项要求，在保证自然资源本底价值完整的条件下，保障风景名胜区内的各项生产生活活动，突出风景名胜区自然与文化交融的重要特征。

1.范围划定过大。过于强调集中连片，包含了不具备风景资源价值的区域以及成片的永久基本农田。如浙江百丈漈-飞云湖国家级风景名胜区在范围划定时，将原省级风景名胜区63.5平方公里面积扩充到588平方公里，占县域面积的42%。

3.与城镇发展冲突。风景名胜区范围划定时往往包含众多城镇、开发区、度假区。随着城镇化发展，城镇建成区不断扩大，城镇建设和风景名胜区在空间出现交叉重叠，甚至建设了一批房地产开发、工业生产及旅游度假项目，与风景名胜区不协调。

（二）以风景名胜区管理试点工作为契机，统筹实施各项举措

二是合理优化边界范围。按照“景源特征及其生态环境的完整性，历史文化与社会的连续性，地域单元的相对独立性，保护、利用、管理的必要性与可行性”原则，开展风景名胜区边界范围优化工作。在不影响风景名胜资源完整性、不涉及核心景区和生态保护红线、不涉及世界遗产范围的前提下，细化涉及城镇建成区、开发区、度假区等区域的范围调整规则，分类处理历史遗留问题。调整边界范围涉及违法违规项目的，要建立台账、尊重历史、依法妥善处置，不能一调了之。

1.完善优化规划编审规程

一是做好审批权委托下放的承接工作。《举措》中提出“下放国家级风景名胜区详细规划的审批权”，是解决风景名胜区详细规划审批周期长、审批难的有力举措，对浙江省来说是一大机遇也是一大挑战，需加快省政府办公厅与国务院办公厅对接，明确承接机制，制定出台相关政策文件。

在当今的和平年代，国家之间的经济竞争才是世界舞台的主流，而实体经济是我国经济发展和建设的基石，拥有非凡的意义和地位。目前我国的经济发展建设中切实存在问题和矛盾，最主要的就是金融资源的配置是明显不合理的，不仅拖慢了实体经济的发展，对我国总体经济建设也有着严重的负面效果。在今后的经济建设中对金融资源进行合理的优化配置，推动国家实体经济的快速发展是当今社会应该予以重视的问题。

二是研究制定浙江省风景名胜区规划编制审批办法。进一步明确国家级、省级风景名胜区规划的上报、审查流程和事权；根据近年来国家反馈的总体规划、详细规划的专家、部门意见及新要求，更新完善规划编制要点；探索第三方组织审查的工作机制。

三是优化功能分区。国家《指导意见》提出自然公园原则上按一般控制区管理，一般控制区内限制人为活动，浙江省《实施意见》中进一步细化了该要求，明确自然公园（含风景名胜区）实施两区管控：重要脆弱的自然生态系统、自然遗迹、自然景观和珍稀濒危物种集中分布地设为严格管控区，禁止建设与保护无关的项目；其他区域为合理利用区，在不超过生态承载力的前提下，可适度开展相关活动。但在实际管理中，仍需在现行法律法规基础上，细化技术层面相关要求，以使管理更加科学、细致、有针对性。

一是解决交叉重叠问题。通过对资源、范围、规划和管理等方面评价，提出范围调整优化、城镇开发边界划定、社区发展、重大建设项目布局等意见。按照“将符合条件的优先整合设立国家公园，其他各类自然保护地按照同级别保护强度优先、不同级别低级别服从高级别的原则进行整合”等相关政策要求，根据保护区域的自然属性、生态价值和管理目标，通过归并、拆分等方式，解决交叉重叠，做到一个管理机构、一套人马、一块牌子。

在国家林业和草原局印发的《关于支持浙江共建林业绿水青山就是金山银山先行省、推动共同富裕示范区建设的若干举措》（以下简称《举措》）中，明确在浙江省开展风景名胜区保护管理工作试点，这为全省风景名胜区工作的改革、完善、优化提供了强有力的支点。因此，下一个阶段的风景名胜区工作应紧紧围绕“试点”建设展开，先行先试、勇于创新，为破解全国风景名胜区工作面临的共同困境和难题给出浙江思路，展现浙江行动。

2.制定整合调整规则，加快总体规划编制（修编）进程

比预期更紧张的供应和持续的需求增长为所有氮产品价格坚挺提供了支持，全球氮肥价格也受到欧洲天然气价格上涨的支撑。由于运输问题，周转时间以及供应增长速度低于预期，氨气产量受到一定的压力，而尿素继续受中国出口下降和伊朗供应不确定性的影响。

3.进一步下放重大建设活动审批

风景名胜区中存在大量的人类活动，人地矛盾集中体现在重大建设活动审批工作中。2019年经省政府同意，浙江省林业局印发了《关于规范风景名胜区重大建设项目活动审批事项的通知》，已下放了部分事权并探索了容缺办理路径，2021年又出台了《浙江省自然保护地建设项目准入负面清单（试行）》，明确了重大建设项目的准入要求。

在现有的良好工作基础上，进一步明确市、县林业主管部门的事权及办理流程，如将组织专家评审的事权委托给市级林业主管部门，将符合村庄规划和风景名胜区规划的改建、复建、安置等类型的民生项目审批委托给县级林业主管部门等，不仅体现了国务院“放管服”的要求，更是推进共同富裕建设的有力举措。

4.推进《浙江省风景名胜区条例》修编

成年兔感染球虫后虽然不发病，但可通过粪便长期排球虫卵，导致幼兔感染兔球虫病，因而兔群患病后很难根除，再加上治疗兔球虫病的特效药少，在生产中应坚持“防重于治，管理重于治疗”的原则采取预防措施。

在保护方面，风景名胜区是一类特殊的自然公园。在最新的《自然保护地分类分级标准（报批稿）》中，风景名胜区单独列出，与生态自然公园并列为自然公园的两大类之一，以“具有重要生态、科学、文化和观赏价值，自然与人文景观集中且高度融合”为基本特征，这也指出了风景名胜区的定位和方向。

（三）以久久为功、长远发展为着眼点，进一步完善顶层设计和保障体系

1.加强系统规划及配套政策体系建设

开展风景名胜区体系规划，细化《浙江省自然保护地体系发展“十四五”规划》的相关内容，制定风景名胜区的发展目标和重点任务等。推进风景名胜区规划、建设、管理等方面的导则、标准和规范制定，作为法律法规的重要补充，为相关工作提供更明确和统一的依据。

为什么中国和东亚学生在国际学生评估中能够拿高分，在国际奥林匹克数学竞赛中名列前茅？因为他们从孩提时代起在逻辑推理和分析思维方面就受到了训练.小学数学里，四则运算的综合运用占了相当比重，各式各样的应用题很多，有些具有相当难度.因此，学生不仅掌握了运算技能，而且对问题获得了切实的理解.他们了解什么情况下应用、怎么应用每一种运算.

不能将环境保护落实到执行层面，没有通过激励机制体现出来，就会导致农业生态环境污染日趋严重。农业生产过程中以环境为代价，即使创造了较高的农业收入，也不具有可持续性。生态环境一旦被破坏，必然会影响农业经济效益。

2.加强管理机构设置及执法体系建设

落实《指导意见》关于自然保护地管理机构设置相关要求，进一步明确在风景名胜区管理机构的设置、职能、人员等方面的要求，在风景名胜区的执法体系设计中，与生态环境、自然资源统一执法的总体要求保持一致，推进管理机构的落实和执法能力的强化。

3.加强支撑队伍建设和培养

风景名胜区建设管理中涉及生态、规划、文旅等多方面的内容，具有跨学科、跨行业的特征。一是要加强专家库建设，在专业类型、人员规模、年龄梯队上需要进一步加强构建和培养。二是加强技术支撑单位整合，倡导与不同领域的龙头技术单位开展合作，在规划和研究上形成合力。三是要引导全社会参与，充分发挥自然保护地的公益性，整合社会各界的力量，包括行业协会、技术单位、NGO组织等。

四、工作展望

风景名胜区是最具中国特色的自然保护地，是“两山”转化的重要通道，风景名胜资源是具有国家代表性和典型性的自然文化遗产资源，是深刻体现美丽中国、文化自信的“活态”载体。浙江省是“风景名胜区”名称的诞生地，在全国风景名胜区中有重要地位，未来，要坚持人与自然和谐共生，继承优秀传统、迎接变化挑战、解决现实问题、着眼长远发展，促进风景名胜区在历史变革中进一步高质量发展。把风景名胜区建设成为人与自然的和谐样板、共同富裕的融合示范、生态文明的重要窗口。