基于内部控制的事业单位管理优化途径

温佩君

摘要：事业单位是代替政府履行职能的重要组织形式，通常表现为向社会公众提供基础的服务。因此对于行政事业单位来说，内部控制是提升本单位管理效益，落实服务职能的必要方式之一。随着国家行政事业单位职能改革的进一步深化，现阶段要求行政事业单位必须对内部控制进行优化升级，配合国家进行职能改革，强化事业单位服务职能。只有在稳定良好的内部控制环境下，事业单位的管理水平以及工作才能顺利进行，更好地为公众服务。同时国家就事业单位内部控制发布相关文件，为紧抓事业单位落实改革，其要求建立内部控制制度，公开内控信息，加强廉政建设，事业单位必须高度重视内部控制制度的落实。现阶段部分事业单位出现相关内控制度不完善、未设立独立内部控制部门、不合理利用资金等问题，本文将从制度、职能部门和监督角度出发，结合现行国家颁布的法规制度，针对制度缺陷以及事业单位内控中存在的各种问题，提出推进我国事业单位优化内部控制的有效建议，为促进我国事业单位的发展提供参考途径。

关键词：事业单位;内部控制;途径

事业单位为公众提供社会公益服务的同时，也有着保障公众基本生活需要、扩大社会福利的重要职能，随着现阶段我国经济体制已进入改革深水区，内外环境日益复杂，进一步强化事业单位的公共服务职能成为这个关键时期最必要的事情之一。对事业单位的内部控制工作进行有效提高和管理，有利于弥补事业单位在内控制度上的漏洞，提高公共服务的效率，从而创造更多的社会福利。随着我国实施阳光政务，要求政府事业单位所有的工作必须公开透明，事业单位作为提供公共服务的主体，其落实的内部控制工作，在制度、监督、效率等方面都存在一定的滞后性，不符合我国的政务建设。如何提高事业单位管理水平，如何促进国家体制化改革，是目前事业单位亟待解决的重点工作之一。为此，财政部颁布的《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（下文简称《管理制度》），从制度层面上推动了各级事业单位的内部控制工作的落实，有利于规划事业单位公共服务的职能，提高内控管理的水平。

一、事业单位加强内部控制的必要性

深化体制改革的前提是建设职能科学、廉洁高效、为人民服务的政府，要求规范公共权力的行使。首先，事业单位加强内部控制也是建设服务型政府的必然要求，有利于从制度源头上杜绝腐败，强化党的廉政建设。事业单位是代表党和政府，在公共服务的事业中作为主体，在推动经济发展中发挥着至关重要的作用，所以，事业单位内部控制管理水平的高低也决定着其能否有效地履行党和国家赋予的职能。其次，内部控制的主要目标之一是保证会计信息真实、可靠，实施内控可以准确地反映事业单位的财务状况，控制交易的各个环节，保障会计信息的质量。最后，内部控制的本质是对即将发生或未来发生的风险进行管理，内部控制可以有效促进事业单位规避风险，降低公共资源损耗，加强内部资金管理，还能起到监督作用，推动事业单位进行科学合理的预算。同时，开展内部控制工作，能够显著提升事业单位财务核算水平，保障会计信息披露的真实性，确保其符合国家要求的信息真实透明，提高了事业单位的公信度。

二、事业单位内部控制的现状分析

目前很多单位已经意识到要进行内部控制，逐渐提高了对内部控制的关注程度。但从目前大多数事业单位进行内部控制的实际效果来看，其还是可以看出很多问题：

（一）事业单位内部控制的相关法律不健全

目前我国对于事业单位内部控制的系统法律法规还未健全，在《管理制度》中虽然提出了相关的规定，但仅是试行文件，以原则导向为主，缺乏相应的配套解释。对于事业单位来说，目前的内部控制还处于比较基础的阶段，《管理制度》中提到的相关法律法规，实际可操作性难度大，对于单位内部的管理体系缺乏全面指导，使其在实施的过程中不知如何操作，导致单位的内部控制普遍执行力低下。

（二）事业单位内部控制的规章制度不健全

党的十八大以来，随着我国经济运行制度环境不断优化，事业单位作为社会服务的公共单位，凸显出职能缺陷、管理效率低下、制度不健全等问题。各事业单位在发展过程中制定了内部控制的相关制度，但是因为其多数沿用体制改革前的制度，原有的制度以集团化为主，控制范围有限，且管理层内控意识淡薄，因此面对外部环境的变化，旧的不健全的体制也就显现出了弊端，不符合《管理制度》中提到的适应性要求。同时，即使国家已经出台相关政策去指导内部控制工作，但是依然存在执行力度不够的现象。由于内控管理体系不完善，则直接表现在具体工作中，使得内部控制形式化。针对内控管理体系，提出不同的内容去调整工作。

（三）事业单位内部控制的机构不健全

在《单位内控规范》（下文简称《规范》）中提到：单位应单独设置内控管理职能部门，负责组织协调内部控制工作。可以看出，内控执行部门作为媒介，将内部控制作为一切工作的重心，但目前我国部分事业单位没有建立专门的执行机构，而这些工作主要是由财务负责，对于《规范》的规定落实停留在表面，使内控工作变得形式化。同时也没有牵头的部门，不同的机构由于职责不明确，在面对内控工作的执行时，容易出现相互推诿的情况，不利于政策的落地和事业单位的管理水平提高[1]。

（四）事业单位内部控制没有形成有效的监督

监督是确保内部控制工作顺利开展的重点。一方面事业单位在内部监督方面的措施落实不到位，内部监督机构，主要由内部审计部门，以及纪检部门两个主体来负责，实际工作中经常出现两个领导的局面，但由于内部审计还要受行政单位所命令，管理单位的日常经费和专项审计，所以内部审计的工作不能够保持独立。而纪检部的领导则是以廉政建设为主，监督内部控制的各个环节，因而或多或少会出现人情为难的情况，也就導致监督工作无法正常落实。另一方面在事业单位进行内部控制的过程中，所受到的外部监督有限，主要是财政、审计、纪检等部门监督，以事后监督和个体监督为主，达不到良好的监督效果。如某A事业单位，在进行内部控制时，其构建的内部监督不完善，导致落实工作流程受到阻碍，内部监督无法正常进行，使得其内部审计形式化，损伤了内部监督工作的权威性。

（五）事业单位内部控制的财务制度不完善

在内部控制的过程中，因财务制度的不完善，单位的业务报表、内部监督和外部审核得不到系统化的财务控制，而且财务制度与内部控制制度相互影响，降低了内部控制的有效性，不利于国家财政资源的运作。事业单位在实施内部控制过程中，一方面存在人员配置不规范、岗位职责不明确的问题，如一人多岗，出纳人员兼任会计负责费用、成本等会计核算等问题，降低了财务的严格和精准度，影响了内部控制的实施进度。同时，财务人员的专业素质也会影响到财务管理，由于其专业性较强，大多数工作人员没有接受专业培训，则会出现工作效率低，有的甚至违法相关法律法规，导致会计信息失真;又因其人才队伍人数较少，加重了人员的工作负担;另一方面，部分单位出现违规预算和收支管理不严格的问题，单位的预算规定太过浅薄，未执行全面预算的要求，其构建的预算指标体系不完善，预算执行缺乏科学性，相关部门申报过分夸大预算金额，随意扩大开支标准，出现专款挪用的违规操作，或对固定资产的保护不严格，不合理配置资源。

（六）风险意识不强烈，缺乏紧急应对能力

由于事业单位性质特殊，与其他类型的企业无论是职能还是目标都有很大的差异，在别的企业以追求营业利润为主要目标时，格外注重把控风险，而事业单位则对于风险的把控不够严格。大多数事业单位未建立完善的风险评估机制，做不到每日梳理单位内部可能存在风险的项目，检测不到某些行为是否合规。例如某A事业单位，由于缺乏独立的风险评估小组，风险评估与检测分散在各个流程中，所以导致A单位并未做到全面系统的要求。未曾设立明确的风险管理目标，未将风险管理落实到岗位职责上。由B单位可以看出，单位领导未制定风险战略指标，对于如何管控风险不甚了解，对风控缺乏深入思考，这种现象是由事业单位天然的性质决定的，延缓了事业单位的发展积极性。虽然上级审查单位会进行定期检查，但是相对于财务风险，单位内部其他方面的风险比较难以发现，在落实廉政建设时，所进行的重点工作与实际情况不相符合。

三、事业单位内部控制存在问题的建议

（一）建议细化事业单位内部控制法规

在立法层面上，以《会计法》的完善为基础，以相关的法律法规为主体，对现行的《管理制度》进行补充。《管理制度》是财政部发布的原则性的指导文件，有利于推动事业单位内部控制制度建设，对于制度中存在薄弱现状给予正确的指导，但是在事业单位实际落实过程中因为缺少细则，导致实施难度较大、实操性不强。目前社会上有研究人员提出，财政部应加快内控管理的课题研究，应对已发布的文件给出具体的解释公告和相关指引，具体指导事业单位建立符合其职能特色的内部控制制度体系，同时帮助其建立内部控制规范的评价机制，推动内部控制制度的完善。

（二）建议完善事业单位内部控制规章体系

因为部分事业单位在内控管理上一直沿用旧制度，造成单位内部控制推进效率低下，所以单位应该重视对新规的专项宣传和培训，加强管理层对新规的理解，明确单位“一把手”在单位内部控制和机制建设中的领导地位，提高领导对于贯彻落实《管理制度》、健全本单位内部控制机制的思想，从观念上真正重视内部控制的推进[2]。负责人在学习《管理制度》的基础上，领悟文件中所传达的精神并以具体规定为参照，根据本单位履行行政职能、服务社会的实际情况，思考并自查本单位在内部控制制度建设中存在的漏洞，剖析原有的制度运行下存在问题的影响因素，借鉴成熟的内部控制的理念和流程，制定适合本单位特色的内部控制流程，合理运用内部控制的方法，改善单位内部的管理问题。

（三）建议建立事业单位内部控制职能部门

事业单位在落实内部控制的过程中，应该建立内部控制职能部门，明確管理人和其他相关人员的责任。事业单位领导作为第一责任人，应该将完善本单位内部控制制度作为职责，负责推进单位内部控制制度有效实施。省级财政部曾在《关于贯彻实施<行政事业单位内部控制规范（试行）>的指导意见》中提到，设定内部控制的时间表，要求各级行政事业单位领导按实际要求，以本单位现有的人员、资金、经济活动为基础，设立独立的内部控制职能部门，或者成立独立的、有着综合素质和业务能力强的管理内部控制的团队和小组，具体负责本单位内部控制制度的改变和优化问题，整理单位内部各个部门对于内部控制的责任和义务，从而确定各个部门的重点措施和控制关键点，对事业单位的内部控制和行政职责进行融合，同时向领导汇报本单位在内部控制方面存在的遗漏。且提出切实可行的改进建议，保持该部门或团队的独立性，由负责人直接管理，独立负责本单位在内部控制的一切事宜，履行好部门职能。

（四）建议对事业单位内部控制形成全面监督

在推进内部控制的过程中，建立一套完整、清晰、标准的监督管理制度是非常有必要的，对单位内控管理中的各种经济行为进行管控，实现透明化操作。事业单位的监督主体主要是财政部门、内部监督和外部审计，逐渐形成一个分层管理、有效管控的全面监督体系。一是财政部对于事业单位的内部控制的监督，主要是依据内部控制报告的时效性、标准性来进行内部控制的高级别监督，其监督的重点在于事业单位的内部控制流程的完善方面。二是来自事业单位的内部监督，内部审计是内部控制中非常有效的机制之一，通过评价和监督，对本单位的内部控制活动进行维护，保证内部控制进行的合规性。在现阶段多数单位中，内部审计部门缺乏独立性，其职能履行程度有限，因此内部审计可以与外部的政府审计相配合，促成内外联合。三是外部审计，财政、审计和专业审计部门对于事业单位应落实内部控制进行监督，同时对外形成信息公布，提高事业单位的信息透明程度[3]。

（五）建议规范事业单位财务业务

如今新的经济形势下，事业单位应该一改往日旧的财务核算方法，以自身的实际业务为基础，优化财务管理制度、流程以及财务人员业务。一是明确规定财务人员工作时的权限，区分各个部门地方工作职责，并给予财务部门一定的独立性，使财务部门和其他部门配合进行内部控制，整体提高财务人员的业务能力，使单位运行内部控制时有财务制度可约束。完善内控下的财务管理制度，必须细化内部控制的各个环节，确定操作流程，使财务管理指导内部控制具有有序性。二是事业单位必须做到全面预算，坚持收支平衡原则，调整现行的战略规划，科学合理地制定收入预算、支出预算。凭借合理化的预算管理体制，强化财务对于内部控制的管控，有利于将风险降到最低，提高单位的资金利用率，确保内部控制工作的有序稳健开展。

（六）提高风险防控意识，建立风控评估机制

提高风险防控，应从人员的意识培养开始，尤其是单位领导的风控意识，做好风控意识培养的引领者，引导单位自上而下进行风控宣传以及培训等，推动人员从意识重视风控。合理进行风控目标设立、执行以及评估等过程，对所涉及的相应环节进行复盘分析。事业单位风控体制的完善，需要构建风险评估机制有利于事业单位财务管理的实施。作为事业单位，即使受天然性质所局限，也必须进行风险控制，应该定期实施风控评估工作，根据风险评估等级对风险进行科学的排序，建立關键风控点，构建完整有效的风控评估机制，制定高效的风控措施，尽可能降低风险所带来的损失。例如C单位及时建立风控评估机制，以实事求是为工作原则，注重项目的操作价值、评估结果的应用等，将风控工作细化，有序推进了单位的风控建设，同时也提高了单位的财务管理水平。

四、结束语

综上所述，事业单位进行内部控制，有利于提高财务管理的水平，提高各项管理工作的效率，从而保证事业单位的正常运行。事业单位要想提高财务管理的水平，就必须要逐步完善内部控制体系。近年来，事业单位在发展中逐渐暴露出各种问题，对公共资源造成了损失，且对于公众信任政府的形象有所损伤，因此，只有从自身做起，积极进行内部控制，才能履行好服务职能，跟得上国家体制改革的步伐。本文通过分析事业单位内部控制存在法律法规、管理体制、职能部门、内外部监督以及财务制度不完善等现状，提出细化内部控制法律法规、健全内部控制管理体制、设置独立职能部门、强化内外部监督和完善财务制度等建议，去促进本单位内部控制的加快落实，提升事业单位进行内部控制工作的进度，推动事业单位的职能

改革。

参考文献：

[1]胡亚萍.科研事业单位内部控制优化的有效路径探讨[J].企业改革与管理，2020 （03）：27-28.

[2]骆新新.事业单位的财务内控管理优化研究[J].中国乡镇企业会计，2019 （04）：20-31.

[3]王毅英.基于内部控制的事业单位资产管理做法之研究[J].2021 （18）：86-87.

[4]高丽娜.行政事业单位内部控制现状及优化路径[J].2021 （06）：72-73.

[5]廖坚.新时期水利事业单位会计内部控制工作路径优化途径研究[J].商讯，2019 （32）：47+49.

[6]官幸黎.事业单位财务内部控制存在的问题及优化策略探讨[J].财经界（学术版），2020 （04）：220-220.