我国新旧化妆品生产质量管理检查要点对比分析

田育苗

国家药品监督管理局食品药品审核查验中心

田少雷*

国家药品监督管理局食品药品审核查验中心

吕笑梅

国家药品监督管理局食品药品审核查验中心

《化妆品监督管理条例》（以下简称《条例》）及其配套法规的发布实施开启了化妆品监管的新时代。《条例》已将《化妆品生产质量管理规范》（以下简称《规范》）作为化妆品注册人、备案人、受托生产企业的强制要求[1]。为此，国家药品监督管理局于2022 年1月发布了《规范》，并于2022 年7 月1 日正式施行[2]。国家药品监督管理局于2022 年10 月25日发布了《规范》的配套文件《化妆品生产质量管理规范检查要点及判定原则》[3]（以下简称《规范检查要点》），以规范化妆品生产许可和监督检查工作。

原国家食品药品监督管理总局于2015 年发布《化妆品生产许可检查要点》（以下简称《生产许可检查要点》），并实施多年[4]。化妆品企业及监管部门人员如何尽快实现从执行《生产许可检查要点》向执行《规范检查要点》转变，以适应《条例》的监管要求，就显得尤为迫切。

本文结合笔者参与《规范检查要点》制定过程中的一些思考，对《规范检查要点》与《生产许可检查要点》的主要变化进行了对比分析，以明确《规范》对化妆品企业建立并运行生产质量管理体系方面的新要求，为我国化妆品从业人员及各级监督检查人员提供参考。

1 整体变化

1.1 法律定位提升，违法处罚力度明显加大

《生产许可检查要点》是由原国家食品药品监督管理总局于2015 年发布的《化妆品生产许可工作规范》的附件。2013 年，根据《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》，化妆品生产行政许可、强制检验的职责从原国家质量监督检验检疫总局划入原国家食品药品监督管理总局，将化妆品生产行政许可与化妆品卫生行政许可两项行政许可整合为一项行政许可[5-6]。原国家食品药品监督管理总局为了满足化妆品生产许可工作的尽快开展，制定发布了《生产许可检查要点》，该检查要点属于过渡性的指导文件。对违反《生产许可检查要点》的处罚措施仅限于对生产企业的处罚，一般包括停产整改和限期整改等。

《规范检查要点》是由国家药品监督管理局于2022 年10 月25 日正式公布的规范性文件。《条例》在第二十九条、第六十条将化妆品注册人、备案人、受托生产企业按照《规范》建立并运行化妆品生产质量管理体系作为法定要求。《化妆品生产经营监督管理办法》第五十一条规定：“国家药品监督管理局根据法律、法规、规章、强制性国家标准、技术规范等有关规定，制定国家化妆品生产质量管理规范检查要点等监督检查要点，明确监督检查的重点项目和一般项目，以及监督检查的判定原则。”第五十九条第一款规定：“监督检查中发现化妆品注册人、备案人、受托生产企业违反化妆品生产质量管理规范检查要点，未按照化妆品生产质量管理规范的要求组织生产的，由负责药品监督管理的部门依照化妆品监督管理条例第六十条第三项的规定处罚。”为《规范检查要点》的制定及其违反行为的处罚，提供了法律依据[7]。同时，现有法规框架下的处罚力度也在不断加强，具体包括：责令停产停业；由备案部门取消备案或者由原发证部门吊销化妆品许可证件；没收违法所得和违法生产资料；按照违法货值金额罚款；追究违法单位的法定代表人或者主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员责任；禁业；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《规范检查要点》的发布，有利于规范化妆品生产许可和日常监督检查工作，统一检查执法尺度，也有利于指导化妆品注册人、备案人、受托生产企业贯彻执行《规范》。

1.2 适用范围从生产企业扩大至化妆品注册人、备案人、受托生产企业

《生产许可检查要点》仅是针对化妆品生产企业的要求。《规范检查要点》落实《条例》设定的“化妆品注册人、备案人制度”，压实化妆品注册人、备案人产品质量安全主体责任。适用范围既包括化妆品注册人、备案人，也包括其自行生产企业和受托生产企业。

《规范检查要点》不仅有实际生产版，还有委托生产版，以适用于全部或部分委托生产的化妆品注册人、备案人，强调委托方也要建立质量管理体系，并履行对受托生产企业生产活动的监督责任。实现了对委托方质量管理体系要求从无到有的质变。

1.3 体例结构有所调整

《生产许可检查要点》主要列出检查项目，并附有检查方法。《规范检查要点》依据《规范》条款顺序制定，将检查要点与相应的《规范》条款对应列出，未列出具体的检查方法，留待国家审核查验机构在制定检查技术指南中明确。

《规范检查要点》（实际生产版）与《生产许可检查要点》的章节对比见表1。《规范检查要点》与《规范》章节保持一致，相较《生产许可检查要点》，厂房与设施、设备两章合二为一，将原作为推荐要求的验证部分，分述于相应条款中。

表1 《规范检查要点》（实际生产版）与《生产许可检查要点》的章节对比

1.4 判定原则更加具体

《生产许可检查要点》是针对生产许可现场核查制定的，许可后的现场检查参照执行。检查项目分为关键项目、一般项目及推荐项目。但推荐项目往往形同虚设，在企业实际生产管理和监督检查中一般很少受到关注。检查过程中，对每一项的判定包括符合要求和不符合要求（严重缺陷、一般缺陷），对整体检查结果可判定为“检查通过”“检查不通过”。检查结果的判定通过计算缺陷项目数量进行。

《规范检查要点》适用于生产许可现场核查、生产许可延续后现场核查以及日常监督检查。同时，针对这3 种类型的检查分别设置了判定原则。检查项目分为重点项目（关键项目、其他重点项目）和一般项目。对于每个项目的判定结果分为“符合规定”和“不符合规定”，对于重点项目还可以做出“存在瑕疵”的检查结论。对于不适用的检查项目，应当标注“不适用”。结果判定时除了通过计算不符合规定项目数量及瑕疵项目数量，还增加了关键项判定，即“一票否决”项。如果出现关键项目检查结果不符合规定，可以直接做出检查结果判定。同时，《规范检查要点》还强调，对于某些检查项目不符合规定的，被检查的化妆品注册人、备案人、受托生产企业可能存在违反《条例》的行为；经立案调查存在违法行为的，应当依法查处。

2 具体内容变化

除了整体变化，《规范检查要点》（实际生产版）与《生产许可检查要点》相比，在具体内容方面也有调整。

2.1 机构与人员

2.1.1 增加了建立质量安全责任制的要求。明确了书面规定企业法定代表人、质量安全负责人、质量管理部门负责人、生产部门负责人以及其他化妆品质量安全相关岗位的职责。各岗位人员应当按照岗位职责要求，逐级履行责任。

2.1.2 明确了法定代表人的职责。《生产许可检查要点》只提到企业法定代表人是企业化妆品质量的主要负责人。《规范检查要点》（实际生产版）明确法定代表人应对化妆品质量安全工作全面负责，包括负责提供必要的资源，合理制定并组织实施质量方针，确保实现质量目标。

2.1.3 质量安全负责人方面的变化如下。

（1）按照《条例》的规定，将“质量负责人”变更为“质量安全负责人”，凸显安全在化妆品质量管理中的重要性。

（2）任职条件方面，《生产许可检查要点》要求质量负责人具备相关专业大专以上学历或相应技术职称，而未枚举具体专业名称，具有较大的随意性。《规范检查要点》（实际生产版）强调质量安全负责人应具备化妆品、化学、化工、生物、医学、药学、食品、公共卫生或者法学等化妆品质量安全相关专业教育或培训背景，所枚举的专业除法学外，均为以化学作为必修课的专业，但对学历未予明确，即除了学历教育，也认可通过培训获得的化妆品知识。对生产质量管理经验年限的要求由3 年以上提高到5 年以上。

（3）扩展了履职范围。与《生产许可检查要点》相比，增加了定期向法定代表人报告质量管理体系运行情况，产品质量安全问题的决策及有关文件的签发，产品安全评估报告、配方、生产工艺、物料供应商、产品标签等的审核管理，化妆品注册、备案资料的审核（受托生产企业除外）以及物料放行管理和产品放行的职责。

（4）增加了质量安全负责人应当按照质量安全责任制独立履行职责，在产品质量安全管理和产品放行中不受企业其他人员干扰的要求。

（5）授权履职方面，《生产许可检查要点》在评价方法中有对检查质量负责人授权书或其他证明文件的要求，但并未在检查要点中做出规定。《规范检查要点》（实际生产版）规定了质量安全负责人授权他人协助履职的条件、范围以及法律责任不予转移的要求。

2.1.4 质量管理部门负责人方面的变化如下。

（1）《规范检查要点》（实际生产版）淡化了对质量管理部门负责人任职资格的学历要求，更强调专业知识和生产质量管理经验；《规范检查要点》不再延续《生产许可检查要点》中对质量管理部门负责人应具有3 年以上化妆品生产相关质量管理经验的要求。但笔者认为，若要质量管理部门负责人有效履行其职责，应当至少具有3 年以上的生产质量管理经验。

（2）职责方面有4 点变化。一是由对产品放行的审批变为对物料和产品放行的审核。二是增加了保证完成必要的验证工作，审核和批准验证方案和报告。三是明确了负责所有产品质量有关文件的审核。四是明确了负责制定并实施生产质量管理相关的培训计划，保证员工经过与其岗位要求相适应的培训，并达到岗位职责的要求。

（3）《生产许可检查要点》要求企业质量负责人和生产负责人不得相互兼任。《规范检查要点》（实际生产版）要求质量安全负责人、质量管理部门负责人均不得兼任生产部门负责人。

2.1.5 明确了生产部门负责人任职资格应具备的专业知识。在其职责中增加保证生产记录真实、完整、准确、可追溯及负责其他与产品生产有关的活动。

2.1.6 人员培训方面，经培训并考核合格后方可上岗的人员不仅包括新入职员工，还包括调岗员工。

2.2 质量保证与控制

2.2.1 记录管理方面的变化如下。

（1）明确了记录和档案的保存年限。《生产许可检查要点》只对产品销售记录的保存年限做了“保存至产品保质期后一年”的规定，对其他记录只要求企业规定保存期限。《规范检查要点》（实际生产版）对记录的保存年限根据与产品追溯是否相关分为2 种情形。与产品追溯相关的记录，其保存期限不得少于产品使用期限届满后1 年；产品使用期限不足1 年的，记录保存期限不得少于2 年。与产品追溯不相关的记录，其保存期限不得少于2 年。

（2）明确了记录不得随意更改，更正应当留痕并签注更正人姓名及日期的要求。

（3）增加了企业采用计算机（电子化）系统生成、保存记录或者数据的相关要求。

（4）《生产许可检查要点》对检验记录具体内容做了规定。《规范检查要点》（实际生产版）将这部分概括为原则要求，即“检验或者确认的结果应当真实、完整、准确”。为了满足检验记录的完整性、可靠性要求，企业在制定检验管理制度时应当对检验记录内容进行规定，建议至少包括可追溯的样品信息、检验方法、判定标准、检验结果、检验所用仪器设备及编号、试剂试液名称及编号、检验人员姓名及检验时间、复核人员姓名及复核时间。

2.2.2 自查方面的变化如下。

（1）为了与《条例》保持一致，将“内审”更名为“自查”。但是，对自查的实质要求应等同于内审。

（2）进一步明确了自查的频率，由定期开展内审变为每年进行自查，连续停产1 年以上时，重新生产前应当开展全面自查。

（3）关于自查报告的审批流程，《生产许可检查要点》只提到内审结果应反馈到上层管理层。《规范检查要点》（实际生产版）明确了自查报告应经质量安全负责人批准，报告法定代表人，并反馈企业相关部门。

（4）增加了向所在地省、自治区、直辖市药品监督管理部门报告的要求，须报告的情形是在发现可能影响化妆品质量安全时以及连续停产1 年以上开展全面自查的自查和整改情况。

2.2.3 检验管理制度中，对建立检验标准的范围有2 个变化。一是将“包装材料”变更为“内包材”，缩小了范围。这主要基于外包材不与产品直接接触，风险相对较低。二是将“中间产品”变更为“半成品”。

2.2.4 委托检验要求变严格。《生产许可检查要点》只规定“须委托具有资质的检验机构进行检验”；《规范检查要点》（实际生产版）限定了委托检验的项目范围、对委托检验机构资质和检验能力的考察、委托检验协议内容等。

2.2.5 产品留样方面的变化如下。

（1）留样数量由“应至少满足产品质量检验需求的两倍”变更为“至少达到出厂检验需求量的2 倍，并应当满足产品质量检验的要求”。

（2）增加了出厂产品为半成品的留样要求。

2.3 厂房设施与设备管理

2.3.1 明确了不得擅自改变生产车间的功能区域划分的要求，增加了企业应当根据生产环境控制需要设置二次更衣室的要求。

2.3.2 增加了建立空气净化系统的要求。《生产许可检查要点》只在推荐项中提到，应对空气净化系统、工艺用水系统等进行验证。《规范检查要点》（实际生产版）增加了对空气净化系统的具体要求。包括设计、安装、运行、维护应确保生产车间达到环境要求；建立并执行空气净化系统定期清洁、消毒、监测、维护制度的要求。

2.3.3 增加了生产车间等场所不得贮存、生产对化妆品质量安全有不利影响的物料、产品或者其他物品的要求。在此基础上，对共用生产车间生产非化妆品的要求进行了明确，具体为：不得使用化妆品禁用原料及其他对化妆品质量安全有不利影响的原料，并应具有防止污染和交叉污染的相应措施。

2.3.4 生产环境控制方面的变化如下。

（1）将“清洁区”“准清洁区”分别更名为“洁净区”“准洁净区”，更名后的名称更加科学和准确。

（2）对环境洁净度有要求的工序，《生产许可检查要点》规定“生产眼部用护肤类、婴儿和儿童用护肤类化妆品的灌装间、清洁容器存储间应达到30 万级洁净要求”；《规范检查要点》（实际生产版）规定“生产车间环境指标应当符合本规范附2 的要求”。二者区别如下：洁净区生产的产品品种增加牙膏，生产工序增加半成品贮存、填充，环境参数控制指标增加浮游菌，浮游菌≤500cfu/m3；增加在准洁净区操作的产品类别、生产工序、环境参数控制指标要求；可在一般生产区操作的工序有包装、贮存等，对于一般生产区环境的要求为保持整洁。

2.3.5 易产生粉尘、不易清洁等的工序由要求使用单独的生产车间变为单独的生产操作区域。

2.3.6 对易燃、易爆、有毒、有腐蚀性等危险品的贮存及易燃、易爆、有腐蚀性生产工序的生产车间要求并未明确列出。此处并不是对该类物品及工序不做要求，而是企业应执行国家有关规定。

2.4 物料与产品管理

2.4.1 供应商遴选和管理方面增加了如下要求。

（1）增加了与物料供应商签订采购合同，并在合同中明确物料验收标准和双方质量责任的要求。

（2）增加了明确关键原料供应商，并对其进行重点审核的要求。

（3）增加了外购半成品时，对半成品生产企业资质的相关要求。分别从境内生产企业和境外生产企业进行了规定。

2.4.2 增加了建立关键原料目录并对关键原料留样的要求。

2.4.3 增加了企业不得使用未经注册或者备案的新原料的要求。

2.4.4 代码管理规则方面的变化如下。

（1）《生产许可检查要点》只在原辅材料、成品（半成品）及包装材料存放时应标示的信息中提到代号，并未做具体规定。《规范检查要点》（实际生产版）增加了物料名称、供应商名称用代码标示的，企业应当制定代码管理规程，并制定物料、供应商名称代码对照表的要求。

（2）增加了原料代码应明确对应的原料标准中文名称的要求。

2.4.5 细化了生产用水的要求。《生产许可检查要点》只在评价方法中提到，企业生产用水的水质和水量应当满足生产要求，水质至少达到生活饮用水卫生标准。《规范检查要点》（实际生产版）除延续了之前的规定外，还对集中式供水和小型集中式供水或者分散式供水如何对生产用水进行水源管理进行了区别规定。集中式供水的，企业要提供生产用水来源证明资料；小型集中式供水或者分散式供水的，企业要能够提供每年由取得资质的检验检测机构对生产用水进行检测的报告。

2.4.6 增加了企业不得擅自更改产品销售包装上标注的使用期限的要求。

2.4.7 明确了企业内包材上标注标签的生产工序应在完成最后一道接触化妆品内容物生产工序的生产企业内完成。

2.5 生产过程管理

2.5.1 加强了对验证的要求。《生产许可检查要点》的强制要求中提到验证的主要有2 处：一是验证供应商提供的样品符合产品要求。二是内包材消毒的方法需经过验证并保留记录。在推荐章节中还从验证、持续验证、变更验证做了要求。《规范检查要点》（实际生产版）中对于验证的要求有所增加：一是主要生产工艺（包括生产工艺参数、工艺过程的关键控制点）应当经过验证。二是当影响产品质量的主要工艺参数等发生改变时，应当进行再验证。三是对生产设备安装后要进行确认，即验证的要求。四是采用计算机（电子化）系统生成、保存记录或者数据的，系统的有效性及安全性需要验证。除了这些明确列出的验证，其他必要的验证由企业自主开展。企业开展验证应当建立验证制度，保存验证方案、记录及报告。

2.5.2 对企业实施物料平衡由推荐项变更为强制要求。要求建立并有效执行生产后物料平衡管理制度；确认配制、填充、灌装、包装等工序的物料平衡结果是否符合生产工艺规程设定的限度范围。

2.5.3 《生产许可检查要点》要求企业应根据生产计划制定生产指令，但未明确生产指令应包含的内容，《规范检查要点》（实际生产版）对此进行了明确。

2.5.4 强化了半成品使用期限的管理。

（1）《生产许可检查要点》要求规定中间产品的储存条件和期限。《规范检查要点》（实际生产版）不仅强调要建立半成品使用期限管理制度，还要求注意设定的半成品使用期限是否有依据。

（2）《生产许可检查要点》仅要求半成品在规定期限内使用。《规范检查要点》（实际生产版）明确要求企业应按照不合格品管理制度及时处理超过使用期限未填充或者灌装的半成品，并留存相关记录。

2.6 产品销售管理

2.6.1 产品销售记录至少应包含的内容增加了特殊化妆品注册证编号或者普通化妆品备案编号、使用期限、价格，以及购买者名称、地址和联系方式。

2.6.2 明确了退货记录的内容。包括退货单位、产品名称、净含量、使用期限、数量、退货原因以及处理结果等内容。

2.6.3 明确了质量投诉管理制度应至少包含的内容，要求指定的人员应具备质量投诉处理的基本知识。

2.6.4 不良反应监测和评价方面，强化了化妆品注册人、备案人的职责，要求化妆品注册人、备案人建立并实施化妆品不良反应监测和评价体系，受托生产企业建立并执行化妆品不良反应监测制度。

2.6.5 产品召回方面的变化如下。

（1） 实施主体变化。《生产许可检查要点》实施主体是生产企业。《规范检查要点》分别从化妆品注册人、备案人以及受托生产企业两方面对应履行的职责提出要求。更强调化妆品注册人、备案人的主体责任。化妆品注册人、备案人应当建立并执行产品召回管理制度，依法实施召回工作。受托生产企业配合召回，应当建立并执行产品配合召回制度。

（2） 《生产许可检查要点》要求生产企业建立召回紧急联系人名录、实施召回、对召回产品管理并建立召回过程记录。《规范检查要点》中增加了化妆品注册人、备案人的职责，包括停止生产、实施召回、通知经营者和消费者、召回产品的管理、记录召回过程；受托生产企业发现有需要进行产品召回情形的，应当立即停止生产，通知化妆品注册人、备案人，并配合召回。召回记录内容也增加了净含量、使用期限、召回原因、召回时间、处理结果、向监管部门报告情况的要求。

3 结语

《规范检查要点》的发布，不但给全国化妆品检查工作提供了有力工具，而且也为相关企业落实质量安全主体责任，更好地按照《规范》组织运行质量管理体系提供了具体的指导。《规范检查要点》按照《条例》及配套法规文件的要求，在《生产许可检查要点》的基础上，作了进一步完善和提升，在法律定位、体例和具体内容上均有较大变化，在强化部分原要求的同时增加了新要求。建议化妆品从业人员和监督检查人员尽快学习、掌握这些新变化，为更好地实施《规范》和做好相应的监督检查工作奠定基础。