我国转基因食品标识制度问题研究

罗桂波

北京中医药大学

杨逢柱*

北京中医药大学

转基因食品是一类特殊食品的统称，其加工原料来自通过基因工程技术得到的转基因生物，具有浓重的人工色彩。由于基因工程具有一定的不可预测性，使得转基因生物在拥有相对优势的同时，还伴随着一定的风险。以转基因食用农产品为例，一方面其具有生产成本低、生产效率高或产品的品质、营养价值高等优点；另一方面，该类农产品所制食品是否会对食用者健康产生影响尚存在一定争议[1]。转基因食品进入市场，于国家层面涉及食品安全风险防控问题，于个人层面涉及消费者权益保护等问题，其受到世界各国的重视。我国对转基因食品的法律规制体现在该类食品诞生的多个过程中，涵盖基因工程的实验, 转基因生物的培育、生产、进出口、加工等诸多环节，其中转基因标识是较为泛用的管理方式之一[2]。目前，我国要求转基因食品的生产经营者要对该类食品进行显著标识，这一要求出自《食品安全法》第六十九条，属于强制性规定。但除此之外，该法尚未就标识的具体要求加以规定，可能会造成法律适用上的困难。因此，本文围绕转基因食品标识制度的相关理论加以研究，考察我国现有立法是否存在不足之处，并提出相应的对策建议。

一、我国转基因食品标识制度的现有体系与不足

（一）转基因食品标识制度的现有体系

我国转基因食品标识制度的主干法律法规主要包括《食品安全法》《农业转基因生物安全管理条例》（以下简称《管理条例》）以及《农业转基因生物标识管理办法》（以下简称《管理办法》）等[3]。

从立法时间上来看，2001 年版《管理条例》是最早规定农业转基因生物要明显标识的制度，系行政法规。2002 年发布实施的《管理办法》作为部门规章是前者的配套细化制度，提出了更多具体的细节要求。《食品安全法》颁布较晚，且在2015 年修订时，才于条文中明确要求转基因食品应当显著标示，具有聚焦、强调的作用。

从内容上而言，《管理条例》《管理办法》规范的是农业转基因生物的标识。《管理条例》中定义的农业转基因生物概念揭示了其与转基因食品的联系：“本条例所称农业转基因生物，是指利用基因工程技术改变基因组构成，用于农业生产或者农产品加工的动植物、微生物及其产品，主要包括……（二）转基因动植物、微生物产品；（三）转基因农产品的直接加工品……”这意味着转基因生物的概念已经延伸到了转基因食品上，加工程度上止步于“直接加工品”。例如，转基因玉米作为一种食用农产品，其本身同时是转基因生物，其直接加工品（玉米粉、玉米油等）作为食品的同时，亦被定义为转基因生物。

在该定义框架下，农业转基因生物标识制度的适用范围较大，包括但不限于规范转基因食品的标识。至于《管理条例》中“直接加工品”的范围，法律文件亦有明示，在2002 年3 月国务院法制办公室对农业部《关于商请对〈农业转基因生物安全管理条例〉有关问题进行解释的函》的答复中表明：“‘转基因农产品的直接加工品’是指转基因农产品直接加工所得的产品，包括大豆粉、大豆油、豆粕、玉米粉、玉米油、油菜籽油、油菜籽粕、番茄酱等。”为进一步明确转基因生物的范围，《管理办法》在附件中公布了《第一批实施标识管理的农业转基因生物目录》（以下简称《生物目录》），内容如表1 所示。

表1 《第一批实施标识管理的农业转基因生物目录》

至此，转基因标识管理的范围横跨了种子、农产品及其直接加工品，其中有一部分为食品，且暂不涉及动物、微生物。

从概念上对转基因食品进行了有限定的涵盖后，《管理条例》与《管理办法》也明确了有关标识的很多具体制度。概言之，《管理条例》第二十七条强调了标识要“明显”，并明确了标识行为的义务主体、核对标识的义务主体。第二十八条对转基因生物标识应包括的内容进行了明确，要求载明含转基因成分的主要原料名称及特殊销售范围等。第三十七条要求进口农业转基因生物不依规标识不得入境。第五十条规定了配套罚则。《管理办法》第六条至第十条规定了农业转基因生物标识的具体标注方法、表述格式和细节要求。《食品安全法》有关转基因食品标识的规定仅有两条：第六十九条是提出对转基因食品显著标示的要求；第一百二十五条对应规定了未加标识的行政责任。总之，转基因食品标识制度的现有体系较为科学合理，具备一定的全程追溯性，但仍存在值得探讨、充实的方面。

（二）转基因食品标识制度的不足之处

1.缺乏转基因食品及其标识的法定定义

“转基因食品”在法律中是直接作为术语加以使用的，无法定义内涵外延。转基因食品标识的准确含义亦无定据，标识的具体类型有待进一步明确[4]。目前，《食品安全法》仅在附则中界定了“食品”的概念，《管理条例》中规定的农业转基因生物及其直接加工品与转基因食品的区别联系尚未明确，从《生物目录》的内容来看，二者存在交集，但前者不能包括后者的全部范围。因为法定的农业转基因生物的外延是有限的，实践中仍存在大量将转基因农产品深加工制成的转基因食品，例如饭店厨师使用转基因大豆油制作的菜肴，再如含有转基因玉米成分的糕点等。这类食品目前尚不在现有转基因标识体系的涵盖范围内，建议可在明确转基因食品的法定概念时予以概括。规制对象的界限不明确，会使规制范围宽严程度不同，并提高相关执法司法的难度[5]。

沿着以往学者的思路[6]，考察2011 年国际食品法典委员会（Codex Alimentarius Commission，CAC）修订CAC/GL 44-2003《现代生物技术食品的风险分析原则》时对“现代生物技术食品”的定义内容。从立法技术角度来看，其先限定何为“现代生物技术”，而后明确了“传统对照食品”的定义，从而也确定了“传统对照食品”之外，运用“现代生物技术”所获得的食品即为“现代生物技术食品”[7]。该标准可以较为权威地体现国际上对“现代生物技术食品”的认识，有的学者借此方法概括出转基因食品的学理定义以便说理，但同时呼吁法定定义仍需明确。

总之，我国法律法规就何谓“食品”、何谓“农业转基因生物”进行了明确，但现有概念体系不能完全涵盖到转基因深加工食品的部分，因此转基因食品及其标识的法定概念亟待补充与完善。

2.相关的主干标识制度存在不足

（1）阳性标识制度的不足

转基因食品阳性标识即生产经营者依照法律规定的多种方式，对相关食品的转基因信息予以文字标注的标识。目前，我国该制度存在的不足主要体现在对标识范围的控制。一方面，《生物目录》中所列举的转基因食品,不论转基因成分含量多寡、产品特性和主体差异，均要求进行标识；另一方面，对一些已经获批但未列入《生物目录》的转基因食品，则未要求标识[8]。在确定的标识对象范围上仍存在两个问题点：一是尚未设置阈值标准来筛选哪些转基因食品必须加以阳性标识[9]；二是《生物目录》已多年未进行更新调整，新获批的农业转基因生物尚未纳入标识进行管控。

（2）标识豁免制度的缺陷

转基因食品标识豁免制度是规定转基因食品在一定条件下可以不标注“转基因”字样的制度。该制度应当是相关部门综合考量风险与公共利益的结果，转基因食品的安全评估结果是其先决条件：当风险过高时可以排斥对公共利益的考量，相关部门不得不趋于严防死守；当风险仅为可控或不确定时，相关部门则必须融入对公共利益的考量，运用比例原则，结合社会实效把握管控力度[10]。标识的豁免意味着一定程度上相关部门管控的放宽和生产经营者义务的免除，有助于市场活力的释放。当前，我国对于该项制度的设计存在不足，法律法规只有“应当标识”的规则，尚无对豁免条件、程序、范围的相关规定。通过对阳性标识制度的反向解读可知，加工《生物目录》以外的转基因生物所得的食品可以免于标识，这是现有制度框架下的唯一豁免条件，但可能难以满足当前转基因食品经济发展的需要。

（3）阴性标识制度的缺失

转基因食品阴性标识泛指标注在食品上用以表达该食品不含转基因成分的诸多表现形式，包括文字、图标、符号等。这种标识可能带有宣传强调意味，营造与非转基因食品的区别感，从而引导消费者购买。由于我国尚缺少对该类标识的规制[11]，导致实践中曾出现过商家滥用阴性标识的情况。例如，对产品不含转基因成分的信息过度宣传，营造一种转基因食品不健康的宣传氛围。由此可能会产生两种不利后果，一是对正常标注转基因食品标识的产品产生冲击；二是滋生了一些对转基因食品不加标注或反标注为“非转基因”的违法违规行为。这无疑会引发市场的不正当竞争，使得消费者权益受到侵犯。由此可见，阴性标识制度亦不可缺乏，且需要对此种宣传行为采取必要限制。

二、我国转基因食品标识制度现有不足之原因分析

（一）制度设计本身具有滞后性

由于社会是不断发展变化的，法律法规的制定者在设计转基因食品标识制度时，所能预测的情形也是有限的，难免会落后于社会出现的新形势，并产生的新需求。2009 年版《食品安全法》中并无对转基因食品强制标识的要求，直到2015 年首次修订时才明确增加了该项内容，但该项制度的落实一直依靠有关转基因生物的行政法规、部门规章。近年来国内外经济形势产生了深刻复杂的变化，间接对我国转基因食品标识制度提出了更高要求，亟待其升级调整。

基于国内视角而言，我国作为人口大国和农业大国，存在着通过转基因技术提高农业生产力的内在需求。早在20 世纪80 年代我国就启动了转基因作物的相关研究，多年来技术研究方面不断与发达国家缩小差距，并一直以积极稳慎的态度推进科研成果转化应用[12]。在2020 年中央经济工作会议上，国家提出了“有序推进生物育种产业化应用”的要求，该表述被市场解读为转基因产业发展的一次机遇，有利于改善我国转基因技术水平和产业规模不相适应的现状[9]。转基因食品标识制度是促进转基因作物走向商业化种植的桥梁纽带之一。我国消费者对转基因食品的认知与接受度还存在一定的提升空间，该类食品的商业化普及离不开完善的标识制度的保驾护航。标识信息能够起到说明、宣传、教育等复合作用，可减少消费者的疑虑，提升消费者对该类食品的接受度。这就要求食品层面的转基因标识制度需要进一步的独立化、细致化，而非依附于生物标识制度。

基于国际视角而言，当前世界粮食供应链受到气候变化、疫情传播等多方面的影响，自身稳定性大打折扣。该情况直接对我国的粮食自给能力提出了更高要求，这与前述的国内政策相呼应。另外，我国作为农业转基因粮食进口大国，“严格进口加工监管”被列为《2022 年农业转基因生物监管工作方案》的重点任务之一。转基因食品标识制度是相关监管工作开展的一项重要依据，相较于发达国家而言，我国该项制度在充实度、完整性上还存在差距，有待在立法上的充实完善。

（二）风险防控理念趋于保守

如前文所述，我国阳性标识制度选择了《生物目录》的列举模式，并未通过阈值来划定阳性标识名单和标识豁免名单，进而也未建立标识豁免制度。这样的制度安排与趋于保守的风险防控理念存在着很强的因果关系。立法上聚焦转基因生物对自然环境、人体健康的潜在风险，因此采取了最为严格的标识要求，即只要含有转基因成分就一律标识，再将国内涉及的所有转基因生物编入《生物目录》中管理。如此一来，可以保障阳性标识的范围达到最大，但也将风险防控的成本提到了最高。当立法者认为转基因生物存在极高风险时，这样的制度设计无可厚非。但在我国已经苦心研究转基因技术多年，科学界对相关风险已经可以掌控的情况下，再进行“一刀切”的强制标识，就显得有失灵活。我国已进口转基因农作物多年，在对农业转基因生物的安全评估方面已经积累了较为丰富的实践经验。在制度上参考其他发达国家设立符合自己国情的阈值标准已经不存在技术上的困难，主要问题可能还是风险认识上的调整。适当限定强制标识的范围，确立标识豁免的标准，对监管者和生产经营者而言均有益处，具体的阈值数值各国在政策上各不相同，有待相关专业人员的科学研判。

（三）保障消费者知情权的立法意识不足

保障消费者知情权的立法意识不足是当前标识制度不完善的又一原因。如果仅从风险防控的监管角度审视当前的制度，部分人或许会认为现有的《管理条例》《管理办法》可以从源头监管转基因食品，因为转基因食品是农业转基因生物原料初加工或深加工的产物，因此只要原料没问题，食品就应该没有问题，专门的转基因食品标识制度也就失去了“必要性”。但这一看法其实是建立在“消费者无需知道所购食品是否含有转基因成分”的假定条件下才能成立的。如果标识制度的细化规定仅要求到农业转基因生物即告一段落，这样虽然可以涵盖到“转基因农产品的直接加工品”，但不能有效延伸到转基因深加工食品上，实践中将会出现大量转基因食品不依法标识，损害消费者知情权的情况。例如，通过对大型电商平台上的商品进行调查发现，我国食用油的标识情况较好，有的标有明显的“非转基因”宣传字样，如果是转基因食用油，其会在“产品详情”中予以注明。但转观西红柿、玉米等产品，除了部分商品会以“非转基因”宣传，其他西红柿、玉米产品是否含有转基因成分，难以通过“产品详情”获悉。从深加工的角度进一步延伸，市场上使用了转基因大豆油、菜籽油制作的菜品，使用了转基因玉米淀粉、转基因番茄酱制作的小吃，是否能有效通过标识令消费者知悉？这些问题依靠《管理条例》《管理办法》尚不能解决，即未能从消费者知情权角度优化法律法规，是现有转基因标识制度存在不足的原因之一。

三、对我国转基因食品标识制度的完善建议

（一）明确转基因食品及其标识的法定概念

结合当前的立法现状而言，明确转基因食品及其标识的法律概念，有助于厘清其与农业转基因生物的联系与区别。内容上，转基因食品的概念要区别于“转基因农产品的直接加工品”，并将转基因深加工食品涵盖其中，为丰富转基因食品标识配套制度，提供概念支撑。立法技术上可以《管理条例》第三条为模板，对于转基因食品的概念，采用概括加列举的方式加以界定，并保持转基因食品的有限范围，不设置兜底条款。对于转基因食品标识的概念，可以考虑与转基因食品的概念一同明确，亦可以参考国际食品法典委员会的定义方法。

对于上述概念是通过修订的方式融入现有制度框架还是单独创设单行法律法规的问题，建议单独创设层级不低于《管理条例》的规范性法律文件。原因在于我国还有一些围绕转基因食品安全的主干制度尚未构筑，转基因食品标识制度便是主要内容之一。权威界定的转基因食品概念，可以成为该类制度的基础，进而组成一套较为全面的制度集合，满足时代发展的需要。

（二）完善我国阳性标识制度

我国阳性标识制度的完善重点是确定较为合理的标识对象范围。首先，可以考虑引入阈值这一筛选工具。阈值又称临界值，这里特指转基因食品中含有转基因成分含量的特定值，一旦检测含量高于该值，则该食品需要被标识[4]。阈值大小可以体现国家对转基因食品管控的严格程度。例如，美国、欧盟的阈值分别为5%、0.9%（转基因成分未获得批准则为0.5%）[13]。因此，建议我国也应结合自身国情制定具体数值的阈值标准，并按需更新。

其次，要以《生物目录》为基础，编纂出更为科学的阳性标识目录。一方面，要明确品种，将原有目录中“大豆种子、大豆、大豆粉……”的简单表述，修订为例如“抗除草剂大豆CV127”字样的安全证书上的名称。精确到品种编号是目录动态更新的前提,如此一来，新品种编号的大豆一经获批，也可以快速录入目录中，而不是被统一概括为“大豆”[14]。另一方面，阳性标识目录需要明确更新周期，目录的更新时间要与对转基因食品管控的实际需要相协调，对需要管控者应及时录入，对经实践认为无需管控者，也应及时移除。

此外，建议参照《管理办法》，制定转基因深加工食品标识制度，明确深加工食品的标注方法、表述格式和细节要求，让标识制度得以更好地保障消费者的知情权。

（三）充实我国标识豁免制度

标识豁免制度是与阳性标识制度相衔接的制度，豁免的条件和范围与前者的制度内容息息相关。豁免的条件方面，我国的阈值标准一旦确立，通常情况下，含有特定值以上转基因成分的食品就应当加以显著标识，而低于该数值的则可以不标注阳性标识。豁免的条件也应考虑公共利益因素，衡量风险防控、权利保障和政策成本的比例，理论上标识对知情权的保障程度与其严格程度呈正相关，与成本增量呈正相关，与规制效率呈负相关[15]。因此，合适的豁免条件有利于优化标识制度的运行。豁免的范围方面，该范围实质上应是我国市场现有转基因食品的总体减去必须阳性标识的部分而剩余的部分。该范围也可以拟制成明确的豁免清单，并与需要阳性标识的目录一并向社会公开，以保障消费者的知情权。此外，转基因食品标识的豁免需要制定相关程序，包括但不限于特定产品的申请、公示、安全评估、征询社会意见等，具体内容有待制度加以设计。

（四）建立对阴性标识的规制制度

阴性标识的规制制度应充分结合我国《广告法》《反不正当竞争法》的有关内容，对阴性标识的表述方式、显著程度加以规制，并确立构成不正当竞争的标准。商家标注其生产的商品属于“非转基因”食品，本身属于一种自由权利，但该项权利应以避免产生不正当竞争为限。正如我国《广告法》规定，广告宣传应遵守诚实信用、公平竞争的原则；《反不正当竞争法》亦明确经营者对商品的性能、功能、质量等不能作引人误解的宣传。我国转基因食品阴性标识制度应充分参考上述法条的原则立场，设计带有转基因食品特点的规制方案，同时要认识到阴性标识的积极意义，在管控上需宽严得当。

四、结语

综上所述，应充分认识到我国现有转基因食品标识制度在法定概念和主干制度上的不足。建议相关部门根据国内外经济形势的新需要，及时修改完善相关制度，使之与时俱进，突破原有的保守型风险防控理念，提升对消费者知情权的保护水平。具体而言，要明确界定转基因食品及其标识的概念，并建立健全阳性标识、标识豁免、阴性标识等配套制度，力求宽严相济，为我国转基因食品市场营造良好运行环境。