《化妆品生产质量管理规范》的实施意义、特点及重点内容简析

田少雷

国家药品监督管理局食品药品审核查验中心

陈晰

国家药品监督管理局食品药品审核查验中心

田青亚

国家药品监督管理局食品药品审核查验中心

《化妆品监督管理条例》[1]（以下简称《条例》）的发布实施，开启了我国化妆品监管的新时代。按照《条例》的规定，我国对化妆品企业实施生产质量管理规范（GMP）管理制度。为了落实《条例》的要求，国家药品监督管理局于2022 年1月7 日发布了业界和各级监管部门广为期盼的《化妆品生产质量管理规范》[2]（以下简称《规范》），并 自2022 年7 月1 日起正式施行。公告明确，自施行之日起化妆品注册人、备案人、受托生产企业应当按照《规范》要求组织生产化妆品。2022 年7 月1 日前已取得化妆品生产许可的企业，其厂房设施与设备等硬件条件须升级改造的，应当于2023 年7 月1 日前完成升级改造，使其厂房设施与设备等符合《规范》要求。为了进一步促进《规范》的实施，国家药品监督管 理 局 于2022 年10 月25 日发布了《规范》的配套文件《化妆品生产质量管理规范检查要点及判定原则》[3]（以下简称《规范检查要点》）并于2022 年12月1 日起正式实施。

《规范》发布后的近一年来，无论业界还是各级药品监督管理部门都在认真学习和宣贯《规范》的要求和相关知识。《规范检查要点》的及时发布，持续推动了化妆品领域对GMP 建设的理解与实施。作为我国《规范》和《规范检查要点》制定全过程的参与者和见证者，笔者希望借本文简要谈谈《规范》实施的宗旨、意义、特点、重点内容以及《规范》实施后对行业带来的机遇与挑战，为企业人员和监督检查人员在学习、贯彻执行《规范》时提供参考。

一、《规范》的实施是对化妆品企业的法定要求

《条例》第二十九条第一款规定：“化妆品注册人、备案人、受托生产企业应当按照国务院药品监督管理部门制定的化妆品生产质量管理规范的要求组织生产化妆品，建立化妆品生产质量管理体系，建立并执行供应商遴选、原料验收、生产过程及质量控制、设备管理、产品检验及留样等管理制度。”由此可见，《规范》与生产质量管理体系是密切相关的。《化妆品生产经营监督管理办法》[4]（以下简称《办法》）第二十四条第一款规定：“国家药品监督管理局制定化妆品生产质量管理规范，明确质量管理机构与人员、质量保证与控制、厂房设施与设备管理、物料与产品管理、生产过程管理、产品销售管理等要求。”

《条例》第六十条第三项将“未按照化妆品生产质量管理规范的要求组织生产”列为严重违法行为，企业要承担的法律责任包括：没收违法所得、违法生产经营的化妆品和专门用于违法生产经营的原料、包装材料、工具、设备等物品；违法生产经营的化妆品货值金额不足1 万元的，并处1 万元以上5 万元以下罚款；货值金额1 万元以上的，并处货值金额5 倍以上20 倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业、由备案部门取消备案或者由原发证部门吊销化妆品许可证件，对违法单位的法定代表人或者主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以其上一年度从本单位取得收入的1 倍以上3倍以下罚款，10 年内禁止其从事化妆品生产经营活动；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《条例》第三十四条规定了化妆品注册人、备案人、受托生产企业应当定期对《规范》的执行情况进行自查。第六十二条规定了未依照《条例》规定建立并执行进货查验记录制度、产品销售记录制度以及未对《规范》的执行情况进行自查的法律责任。

因此，实施《规范》是我国对化妆品注册人、备案人、生产企业的法定要求。按照《规范》建立并运行质量管理体系是化妆品注册人、备案人和生产企业的主体责任。

二、实施《规范》的根本宗旨是保证广大消费者的用妆安全

化妆品作为一种特殊日用化工产品，是一把“双刃剑”，既可给使用者带来美的体验、美的享受、美的愉悦、美的魅力，也可能带来安全风险。这种风险既可能是由合格化妆品的不良反应引起的，也可能是由伪劣、非法生产的化妆品引起的，还可能是由消费者的非正确使用、滥用或误用引起的。

化妆品潜在的安全风险可能存在于化妆品研发、注册备案、生产、销售、使用的全过程。其中，生产过程是形成化妆品特性的关键环节，因此产生安全隐患的可能性最大。由于化妆品的生产过程是一个复杂的链条，会涉及多人操作，执行多个过程，涉及多种产品和物料，任何环节、工序或活动的控制疏漏或管理不当都可能带来质量安全风险。这些风险包括：生产企业使用了不合格原料；同时处理多种原材料、包装材料、散装产品和成品而发生混淆；产品配方中添加成分类别和数量可能出现差误；环境、人员健康卫生问题带来产品的污染；生产相关人员流动以及材料、产品的多次移动可能造成污染；员工操作不熟练、不尽职带来的差误；生产工艺不稳定，生产参数控制不严格；原料和成品的不当处理和转移造成的变质；设备维护操作后密封不良或称重后原料容器密封不良造成的污染；不合格原料或不合格产品被误用；退货产品被混用等。正因如此，有效控制化妆品生产过程中各种风险和差误，对保证化妆品的质量尤为重要。

严格按照GMP 建立并有效运行生产质量管理体系可以大幅降低产品生产过程中的各种风险，这是数十年来在其他行业（包括食品、药品、医疗器械）经实践证明的共识。国际上大多数化妆品生产发达国家均已实施了GMP 管理。国际标准化组织（International Organization for Standardization，ISO）于 2007 年 发 布 的 ISO 22716:2007《化妆品生产质量管理规范指导原则》[Cosmetics—Good Manufacturing Practices(GMP)—Guidelines on Good Manufacturing Practices][5]在前言中指出“通过描述以合理的科学研判和风险评估为基础的企业活动，GMP 被视为质量保证概念的实践研发成果。本GMP 指导原则的目的是为了定义能够让使用者获得满足规定特性产品的活动。”通过对化妆品原料采购、生产、检验、贮存、销售和召回等全过程的控制和规范性管理，《规范》的实施可以避免和降低生产过程中可能存在的各种污染、交叉污染和差误等潜在的风险，以确保持续、稳定地生产出符合质量要求的化妆品，从而保证消费者的用妆安全。这是《规范》实施的宗旨，也是《条例》将《规范》作为化妆品企业强制要求的初衷和意义。

三、《规范》制定中遵循的原则及重点关注的问题

《规范》的起草与制定经历了数年的时间。总体上《规范》的制定，遵循了4 个原则，即严谨性、时代性、灵活性、前瞻性。严谨性是指要全面贯彻落实党中央对食品药品“四个最严”要求，全面贯彻《条例》对化妆品生产管理的规定，紧扣生产全过程的风险控制，聚焦产品质量安全。时代性是指基于原国家食品药品监督管理总局2015 年发布的《化妆品生产许可检查要点》，适当提高质量管理要求，以促进我国化妆品生产行业水平的不断提高。灵活性是指既有原则规定，又有灵活要求，以发挥企业质量管理的主体责任，鼓励企业采用更先进的管理技术或措施。前瞻性是指既基于我国法规体系和行业现状，又考虑到与ISO 22716:2007 的接轨，以促进我国化妆品行业健康发展，促进我国产品打入国际市场，实现从化妆品消费大国向生产强国的转变。

在《规范》和《规范检查要点》研究制定及多轮不同范围的征求意见过程中，始终贯穿着不同利益的博弈与不同观点的碰撞。所争论问题的关键是对以下4 个关系的平衡和把握：一是如何既要落实《条例》的法规要求，又要保持作为质量体系技术标准的关键要素和重要机制；二是如何正确落实“四个最严”与“放管服”的要求；三是如何正确处理公众利益与企业利益的关系；四是如何正确把握严格监管与促进行业健康发展的关系。

四、《规范》具有鲜明的特点

与ISO 22716:2007 和 其 他国家已实行的化妆品GMP 相比，《规范》具有鲜明的中国特色。

1.以化妆品注册人、备案人为主线

《规范》较好地体现了《条例》第六条第一款“化妆品注册人、备案人对化妆品的质量安全和功效宣称负责”，即化妆品注册人、备案人是化妆品质量安全的主体责任人的理念。主要反映在如下方面：一是《规范》的各章内容几乎均适用于注册人、备案人；二是注册人、备案人无论是自行生产还是委托生产均应当建立自己的质量管理体系，配备必要的组织机构和质量安全管理人员，制订相关的管理制度，建立健全记录系统；三是要求注册人、备案人对受托生产企业履行遴选和监督责任；四是创造性地设立了产品“双放行”“双留样”制度，要求注册人、备案人在生产企业出厂放行基础上对产品再放行，在生产企业留样基础上再留样。

2.各种责任主体清晰明确

《规范》对注册人、备案人、受托生产企业、半成品生产企业均有相应的要求。专门设立“委托生产管理”一章，对委托生产的注册人、备案人的质量管理体系的建立提出明确要求。对委托生产还考虑到了由委托方提供原料和由受托方采购原料两种情形。而且，首次将半成品生产企业也列入《规范》实施的范围，并在半成品标签管理、使用效期、留样等方面提出了专门的要求。

3.涵盖化妆品的整个生命周期

ISO 22716:2007 及其他国家或地区的化妆品GMP 一般仅涵盖生产过程的质量管理。虽然也可能涉及产品上市后的退货和召回，但主要目的是强调生产企业应对退货或召回后的产品进行处理和分析，以便发现不合格产品的产生原因，为纠正预防提供依据，避免类似问题的出现。

《规范》由于以注册人、备案人为主线，因此其内容要求，向前延伸到产品的注册备案环节，即质量安全负责人要对产品安全评估报告、配方、生产工艺等注册、备案资料进行审核，向后延伸到销售后环节，包括销售记录、运输贮存、投诉退货处理、不良反应监测和产品召回。《规范》在质量管理体系的建立方面实现了与《化妆品注册备案管理办法》的较好链接。

4.特别重视法律法规的要求

根据惯例，按照《规范》建立质量管理体系的前提条件应当是企业遵守法规、诚实守信。但考虑到我国化妆品行业的现状，《规范》反复强调化妆品企业应当遵法守规。在全文中，熟悉、符合或依照“法律法规、强制性国家标准、技术规范”的表述共出现7 次：第七条至第九条质量安全负责人、质量管理部门负责人、生产部门负责人应当“熟悉相关法律法规、强制性国家标准、技术规范”；第二十九条“确保原料、外购的半成品、内包材符合法律法规、强制性国家标准、技术规范的要求”；第三十四条“产品应当符合相关法律法规、强制性国家标准、技术规范和化妆品注册、备案资料载明的技术要求”和“确保产品的标签符合相关法律法规、强制性国家标准、技术规范的要求”；第五十二条“确保受托生产企业依照法律法规、强制性国家标准、技术规范以及化妆品注册、备案资料载明的技术要求组织生产”。

5.强调“因企制宜”，不搞“一刀切”

鉴于在我国具备化妆品生产许可的5000 多家生产企业中，既有一定数量的年产值上亿元的大型企业，也有年产值上千万元的中型企业，还有更多数量的年产值仅有数十万元到数百万元的小型企业。因此，《规范》充分体现了实事求是的观点，“因企制宜”不搞“一刀切”。在《规范》全文中要求“与生产的化妆品品种、数量和生产许可项目等相适应”的条款共出现5 次：第四条“从事化妆品生产活动的化妆品注册人、备案人、受托生产企业（以下统称‘企业’）应当建立与生产的化妆品品种、数量和生产许可项目等相适应的组织机构，明确质量管理、生产等部门的职责和权限，配备与生产的化妆品品种、数量和生产许可项目等相适应的技术人员和检验人员”；第十七条“企业应当建立与生产的化妆品品种、数量和生产许可项目等相适应的实验室”；第十九条“企业应当具备与生产的化妆品品种、数量和生产许可项目等相适应的生产场地和设施设备”；第三十五条“企业应当建立并执行与生产的化妆品品种、数量和生产许可项目等相适应的生产管理制度”。

6.是我国化妆品上市后监督检查的主要依据

根据《条例》，我国化妆品上市后的监管手段主要包括监督检查、监督抽检、不良反应监测、风险监测、投诉举报和舆情监控，其中，监督检查位居前列。根据《办法》，《规范》适用于生产许可审批过程的现场检查、生产许可后的日常监督现场检查，以及生产许可延续后的现场检查。《规范检查要点》更是将这3 类检查的判定原则分类列出。因此，《规范》和《规范检查要点》是我国监管部门实施化妆品上市后监管的依据性标准。

五、《规范》各章重点内容提要

《 规 范》 共9 章67 条，2个附录。现将各章重点内容概述如下。

1.第一章 总则

本章共3 条，分别介绍了《规范》的制定目的和依据、定位和适用范围，以及总体要求。

《规范》的制定目的是为了规范化妆品的生产行为，实质是保证产品的质量安全，依据是《条例》第二十九条、《办法》第二十四条的规定。《规范》的定位是企业建立生产质量管理体系的基本要求，而不是最高要求。对于较大的品牌企业来说，不应仅以满足《规范》基本要求作为质量管理的目标，而应在此基础上，充分发挥本企业的主观能动性，追求更高的质量方针和目标。而技术和管理水平较差的企业应当努力达到《规范》的基本要求，这样才能保证至少不被处罚。《规范》的适用范围为化妆品注册人、备案人、受托生产企业，包括境外注册人、备案人及其受托生产企业。《规范》的总体要求是在化妆品注册人、备案人、受托生产企业诚信自律的前提下，按照《规范》的要求建立生产质量管理体系，实现对化妆品物料采购、生产、检验、贮存、销售和召回等全过程的控制和追溯，确保持续稳定地生产出符合质量安全要求的化妆品。

2.第二章 机构与人员

本章共8 条，涵盖对企业组织机构与人员、质量安全责任制、法定代表人、质量安全负责人、质量管理部门负责人、生产部门负责人的要求，以及对人员培训和健康卫生、进入生产企业的人员（包括外来人员）的管理等要求。

组织机构是质量管理体系运行的基础。企业应当结合企业实际建立组织管理部门，明确其职责、权限以及相互隶属和协助关系，以保证质量管理体系的有效运行。

人员是企业产品建立、运行质量管理体系的主体，也是影响产品质量最活跃、最难控制的因素。企业应当高度重视人员的管理，特别是关键人员的管理。对人员的管理重点是明确职责，以岗定人、以能选人，加强培训，不断提升其质量管理意识、法律法规意识和履职尽责能力。既要重视人员的入职培训，也要重视继续教育培训。培训内容既要包括法律法规，也要包括专业知识和岗位技能，以及岗位相关的管理制度和岗位操作规程等。要关注直接生产人员的健康、卫生管理，避免污染产品。

3.第三章 质量保证与控制

本章共7 条，包括文件管理、记录管理、追溯管理、自查制度、检验管理制度、检验能力、实验室管理和留样制度等规定。

文件系统是各个环节、岗位、行为、操作有效实施的依据，企业应当按照《规范》要求，建立健全文件系统，保证化妆品生产过程所有活动有章可循。记录是一种特殊的文件，是各个环节、岗位、行为、操作有效实施的证据和追溯管理的基础，在发生质量问题时方便分析查找原因，并向监督管理部门、第三方或内审人员提供其执行《规范》的证据，企业应当对记录实施管理，保证所有活动有迹可溯。

企业应当建立追溯管理系统，重点是明确物料、半成品、产品的批号规则，并严格实行，同时保证产品生产、相关文件检验的及时性、完整性、可靠性和可追溯性。

质量控制的目的是对抽样、检验过程进行控制，确保原料和产品在符合质量标准的前提下放行使用或者放行投入市场。企业应当具备与生产品种、数量和生产许可项目相适应的检验能力，配备合格的检验人员，制订各项检验管理制度。

4.第四章 厂房设施与设备管理

本章共9 条，包括厂房设施设备总要求、生产车间布局、生产环境控制、生产车间与储存区控制、易污染工序要求、设备要求与管理、水处理系统、空气净化系统等内容。

厂房设施设备是化妆品生产的先决条件，是化妆品质量管理体系的物质基础，厂房设施设备是否配置合理并运转良好直接关系到生产的顺利进行和产品的质量控制。厂房、设施的设计、布局、建造和选型必须能有效避免污染和交叉污染，便于操作、清洁和日常维护。设备需要能够满足生产需要，避免对产品产生不利影响。制水系统和空气净化系统也是企业十分重要的生产设施，不仅要保证硬件的合理、有效，还要建立并执行二者的定期清洁、消毒、监测、维护制度。

5.第五章 物料与产品管理

本章共7 条，包含供应商审核评价，物料审查、验收、储存和放行，生产用水以及产品要求等内容。

产品的质量基于物料的质量，形成于产品生产的全过程。良好的物料管理，可确保物料能够持续稳定地满足产品生产要求，可以使产品在生产过程中形成的质量特性得到可靠的维持，最大程度地降低或避免产品使用的安全性风险。对物料进行管理的主要目的是防止不合格物料被投入使用或发生混用，基本要求有规范采购、存储合理、安全使用、确保可追溯等内容。

物料管理的原则要求是：采购的物料要符合规定的与化妆品质量特性相关的验收标准；物料在贮存和使用过程中应当具有明确的标识，避免混淆和误用；只有经验收合格、放行的物料才能够投入使用。

6.第六章 生产过程管理

本章共11 条，包括生产指令、领料、生产前检查、生产过程控制、生产记录、物料平衡、生产后清场、结存物料的管理、产品放行、不合格品控制等内容。

生产过程管理是计划、组织、协调、控制生产活动的综合管理活动，是《规范》的核心内容，所有前面章节的硬件、软件、物料等管理环节均是为这个环节服务的。生产过程管理的关键是不断提升各岗位员工的技术操作水准、规范生产过程操作行为、降低混淆和交叉污染的风险、确保产品质量安全可靠等方面。

生产过程管理应当重点关注：生产指令的下达；按照生产指令领料；生产前对生产环境、设备及所有物料进行确认，避免差误；生产过程严格遵循岗位操作规程和产品生产工艺规程，并及时完整地做好记录；生产完成后要进行物料平衡；生产后要及时清场，结存物料要按要求退库；不合格产品应当及时标识和处理；产品只有经检验合格且所有生产、质量管理记录经审核后方可放行；每批次产品应当按照规定留样。

7.第七章 委托生产管理

本章共12 条，主要是对委托生产的注册人和备案人的要求。内容包括委托生产总体要求、机构与人员、委托和受托双方主体资格、质量安全责任制、质量安全负责人、受托方选择、委托生产合同、受托方管理、文件管理、放行、留样、记录管理等。

委托生产管理的重点是委托方要建立质量管理体系、建立组织机构、聘任相应的人员（质量安全负责人和质量管理部门）、制订执行相应的管理制度并建立记录系统、对受托方履行选择权和监督权、按规定建立放行和留样制度等。

8.第八章 产品销售管理

本章共6 条，主要对销售记录、储存运输条件及记录、产品退货投诉处理、不良反应监测以及不合格产品召回管理等提出要求。

上市后管理主要目的是建立销售和储存运输记录，保证上市产品的可追溯性；对退货、发生不良反应或其他质量安全风险的产品实施控制，并分析、调查相关原因，避免再次发生类似问题。

9.第九章 附则

本章共4 条，包括专业术语解释、半成品配制执行《规范》及产品标签的要求、牙膏参照《规范》管理规定，以及《规范》的实施日期等。

六、实施《规范》给我国化妆品行业带来的机遇与挑战

《规范》的发布与实施将大力提升我国化妆品监管水平，也将给化妆品行业带来机遇和挑战。

有充分理由相信，《规范》的实施有利于提高化妆品的质量，保障我国消费者的用妆安全；有利于促进企业提高质量管理和技术水平，引领行业健康发展；有利于净化市场环境，扩大我国优秀企业市场份额；有利于淘汰落后产能，促进我国从化妆品消费大国向生产强国转变。总而言之，对合法合规经营、具有较好技术基础和管理水平的企业将带来更多的机遇。

《规范》的实施也会给整个化妆品企业带来挑战，对某些小乱差企业来讲，甚至可能是“生死”考验。第一，《规范》实施后，依靠非法行为盈利或游走在法规边缘的企业，其违法成本将会大大增加，小乱差企业将逐渐被淘汰出局，单纯的“贴牌”和“皮包”公司将很难生存。第二，要满足《规范》对质量管理体系硬件的要求，部分老旧、小散企业需要较大的资金投入来改造生产环境、设施设备，需要配备符合资质要求的质量管理和技术人员。第三，如严格按照《规范》建立生产质量管理体系并保持有效运行，企业的生产成本、质量管理成本都将有所提高。第四，大多数企业的管理人员及生产、检验人员的质量管理意识需要提升，需要加大培训力度。第五，优秀的质量安全管理人员（包括质量安全负责人、质量管理部门负责人、生产部门负责人）会在一定时间内出现紧缺。第六，对监管和检查执法人员的综合能力和业务水平也提出了更高要求，其中最迫切需要转变的是多年面对大量的小、乱、差、散企业，形成的见怪不怪的麻痹大意思想，以及与《条例》和《规范》提出的新要求、新理念不相适应的习惯性思维方式。

七、结语

《规范》的发布与实施是我国化妆品监管历史上的里程碑，对化妆品企业建立健全生产质量管理体系、降低化妆品安全风险、保障人民群众用妆安全、促进我国化妆品行业健康发展起到巨大的促进作用。

机遇与挑战并存，利好与阵痛同在，化妆品企业应当以正面的、积极的心态去学习和贯彻落实《规范》的要求，努力按照《规范》要求建立和完善生产质量管理体系，提高企业的生产技术与管理水平，变挑战为机遇，在造福广大消费者的同时，为企业的发展赋能、储能、增能。

各级化妆品监督检查人员也应当认真学习和掌握《规范》的理念、知识和要求，尽快实现从旧法规、旧理念、旧要求向新法规、新理念、新要求的转变，为做好《规范》实施后的相关监督检查工作奠定必要的基础。