我国《化妆品生产质量管理规范》与ISO 22716:2007《化妆品生产质量管理规范指导原则》的对比分析

吕笑梅

国家药品监督管理局食品药品审核查验中心

田少雷*

国家药品监督管理局食品药品审核查验中心

田育苗

国家药品监督管理局食品药品审核查验中心

为贯彻落实《化妆品监督管理条例》（以下简称《条例》）的规定，国家药品监督管理局于2022 年1 月发布《化妆品生产质量管理规范》（以下简称《规范》），自2022 年7 月1 日 开 始 实 施。近期，国家药品监督管理局又发布了《规范》的配套文件《化妆品生产质量管理规范检查要点及判定原则》，自2022 年12 月1日开始实施。

我国虽在药品、医疗器械和特殊食品领域已经实施生产质量管理规范（GMP），但在化妆品领域实施GMP 属首次。国际上包括欧洲、美国、日本、韩国等国家或地区，均已在化妆品领域实施GMP。国际标准化组织（International Organization for Standardization，ISO）在2007 年 就 已 发 布ISO 22716:2007《化妆品生产质量管理规范指导原则》[Cosmetics—Good Manufacturing Practices(GMP)—Guidelines on Good Manufacturing Practices]， 其 在国际范围内被化妆品行业广泛采用或参考。国际化妆品监管 合 作 组 织（International Cooperation on Cosmetics Regulation，ICCR）在2008 年就 要 求 其 成 员 国 将ISO 22716:2007 纳入本国的法规体系。随后，欧盟与日本直接采用该标准作为其法规要求。近期，ISO 正在对该标准进行修订，预计2023 年正式发布修订版。

本 文 将《 规 范》 与 ISO 22716:2007 进行了比较研究，分析梳理了二者的异同之处，以期为我国化妆品从业人员和监管人员在学习理解《规范》时提供参考。

一、《 规 范》 与ISO 22716:2007 的相同点

1.实施宗旨相同

ISO 22716:2007 在前言部分指出：“通过描述以合理的科学研判和风险评估为基础的企业活动，GMP 被视为质量保证概念的实践研发成果。本GMP 指导原则的目的是为了定义能够让使用者获得满足规定特性产品的活动。”[1]《规范》第一条指出：“为规范化妆品生产质量管理，根据《化妆品监督管理条例》《化妆品生产经营监督管理办法》等法规、规章，制定本规范。”第三条进一步明确：“化妆品注册人、备案人、受托生产企业应当诚信自律，按照本规范的要求建立生产质量管理体系，实现对化妆品物料采购、生产、检验、贮存、销售和召回等全过程的控制和追溯，确保持续稳定地生产出符合质量安全要求的化妆品。”[2]

虽然二者的表述文字有所不同，但实施目的都是为了规范化妆品生产过程和相关活动，确保能够持续稳定地生产出符合质量要求的合格产品。

2.采用的方法相同

无论是《规范》还是ISO 22716:2007，都强调生产企业要围绕“人、机、料、法、环、测”六大要素，建立并有效运行化妆品质量管理体系。二者的方法都是通过对物料采购、生产、检验、贮存、销售和召回等过程的控制和可追溯性管理，实现对化妆品质量安全的全过程管理。

在具体方法上均借鉴了在其他产品，如药品、食品等，在生产质量管理上的一些行之有效的方法。

二、《 规 范》 与ISO 22716:2007 总体上的差异

1.二者管辖与适用范围不同

ISO 22716:2007 是ISO 制定的推荐性标准，适用于国际范围内所有自愿遵照执行的化妆品企业，没有涉及化妆品注册人、备案人的概念。而《规范》是依据其上位法《条例》规定发布实施的规范性文件，具有强制性，适用于在我国境内从事化妆品生产经营活动的企业，包括境内外化妆品注册人、备案人和生产企业[3]。其中，生产企业既包括注册人和备案人自行组织生产的企业，也包括受托生产的企业。

2.二者体例不同

ISO 22716:2007 作 为ISO国际标准簇的一员，其文件体例基本遵循了国际标准的编写体例。而《规范》作为我国药品监管部门发布的规范性文件，其文件体例遵循了我国法律法规的编写体例。

3.二者属性有异

ISO 22716:2007 是涵盖化妆品生产质量管理相关因素的质量技术标准，未涉及行政方面的考虑，如有涉及法律法规的，仅建议参考企业所在国家和地区的具体相关规定。而《规范》作为国家药品监管部门制定的规范性文件，在承担技术要求的同时，还承载了相关法规的规定，可以说，它是技术标准与法规要求的“复合体”。

ISO 22716:2007 作 为 国际性标准，以提高企业质量管理水平、降低管理成本为目的，更多的是给企业提供原则建议和基本要求的指导。而《规范》作为监管部门的规范性文件，在对企业提出生产质量管理技术和法规基本要求的同时，又要兼顾到监管部门的需求，因此有些要求（如“双放行”制度）并非企业质量管理技术的必需内容。

4.二者涉及的管理环节不同

ISO 22716:2007 紧扣化妆品生产过程的质量管理和控制。而《规范》主要针对生产环节，但由于增加了对化妆品注册人、备案人的要求，实际上延伸到了产品注册备案申报资料的审核、物料合法合规性的确认，以及化妆品上市后的销售、退货、不良反应监测等管理过程，可以说涵盖了产品的全生命周期。

三、《规范》体现中国特色，达到强化的方面

除了上述总体不同，《规范》在以下方面更具中国特色，在要求上相对ISO 22716:2007 有所强化。

1.强化法律法规的要求

《规范》作为落实《条例》和《化妆品生产经营监督管理办法》[4]等上位法要求的规范性文件，其内容反复强调了企业要符合国家法律法规，熟悉、符合或执行“法律法规、强制性国家标准、技术规范”的描述在全文中出现了7次。文字表述方面与上位法保持一致。例如，用“自查”代替“内审”；用“质量安全负责人”代替“质量负责人”等。

2.强调化妆品注册人、备案人的主体责任

《条例》第六条第一款规定：“化妆品注册人、备案人对化妆品的质量安全和功效宣称负责。”[3]明确了化妆品注册人、备案人的主体责任。因此，《规范》的实施主体定位为化妆品注册人、备案人。对委托生产的化妆品注册人、备案人（以下称为委托方）也要求建立生产质量管理体系，行使对生产企业的选择和监督义务。委托方更要承担化妆品销售、召回、不良反应监测的主体责任。

3.创新性地设立了“双放行”制度

《规范》第五十五条第一款规定：“委托方应当建立并执行产品放行管理制度，在受托生产企业完成产品出厂放行的基础上，确保产品经检验合格且相关生产和质量活动记录经审核批准后，方可上市放行。”“双放行”作为一种创新制度在保证产品质量方面所能够起到的实际效果，还有待实践的检验。

4.首次设立“双留样”管理制度

出于强化委托方主体责任的考虑，遏制“皮包公司”或“贴牌公司”现象，《规范》第五十六条第一款明确提出了委托方应当建立并执行产品留样管理制度的要求。委托方应当在其住所或者主要经营场所留样；也可以在其住所或者主要经营场所所在地的其他经营场所留样。委托方留样的具体要求与实际生产企业留样的要求一致，应当符合《规范》第十八条的规定。留样地点不是委托方的住所或者主要经营场所的，委托方应当将留样地点的地址等信息在首次留样之日起20 个工作日内，按规定向所在地负责药品监督管理的部门报告，以便监管人员事后的监督检查。

5.增加了建立质量安全责任制的要求

《规范》第五条规定：“企业应当建立化妆品质量安全责任制，明确企业法定代表人（或者主要负责人，下同）、质量安全负责人、质量管理部门负责人、生产部门负责人以及其他化妆品质量安全相关岗位的职责，各岗位人员应当按照岗位职责要求，逐级履行相应的化妆品质量安全责任。”一般来说，任何质量管理体系，都有对质量关键人员的要求，其设置条件、相互关系以及履职范围等都应当通过组织机构图和质量手册等文件进行规定。《规范》中强调要建立质量安全责任制，逐级落实质量安全责任，体现出很强的中国特色。

6.强调追溯性管理

在ISO 22716:2007 中， 把追溯性管理作为一种管理机制贯彻在质量管理的全过程。而《规范》则设专门条款要求企业应当建立并执行追溯管理制度，对原料、内包材、半成品、成品制定明确的批号管理规则，与每批产品生产相关的所有记录应当相互关联，从产品、物料批号、标识及贮存管理、物料平衡的计算、记录的填写及保存、内包材批号工序完成场所的要求等多个方面加强了对产品全生命周期可追溯的管理要求。

7.对企业建立实验室的要求更关注实验条件和能力

ISO 22716:2007 首先明确质量控制实验室的管理原则，并对检验方法、检验标准、检验结果、结果超标的分析评价、抽样及试验材料（试剂、溶液、培养基等）、留样管理等都做了具体的规定。《规范》则强调企业应当建立与生产的化妆品品种、数量和生产许可项目等相适应的实验室，至少具备菌落总数、霉菌和酵母菌总数等微生物检验项目的检验能力，并保证检测环境、检验人员以及检验设施、设备、仪器和试剂、培养基、标准品等满足检验需要。同时强调要建立并执行实验室管理制度、检验管理制度等。此外，允许将重金属、致病菌和产品执行的标准中规定的其他安全性风险物质的检验委托给取得资质认定的检验检测机构。

8.增加了对物料合法性审查的要求

《规范》在物料（原料及包装材料）方面的规定与ISO 22716:2007 基本一致，涵盖供应商审核评价、采购、验收、标识、放行、贮存等环节。但《规范》除此之外，要求企业应当建立并执行物料审查制度，在物料采购前需对原料、外购的半成品、内包材等实施合法、合规性审查，确保其符合法律法规、强制性国家标准、技术规范。

9.对留样的要求更为明确

留样是保证质量追溯性的重要 手 段。ISO 22716:2007 关 于留样，仅作了如下规定：“成品样本应适当保存并放置于特定的地方。根据法规的规定应明确成品留样数量。样本要在推荐的储存条件下以原始包装保存适当的时间。原料标样要根据公司内部规定或者地方法规条例予以保留。”相较而言，《规范》中既规定了留样的数量要求，即“留样数量至少达到出厂检验需求量的2 倍，并应当满足产品质量检验的要求”；又明确了留样的时间，即“留样保存期限不得少于产品使用期限届满后6 个月”。对留样包装的要求，《规范》与ISO 22716:2007 类似，即以“原始销售包装”的形式。同时，对于销售包装为套盒形式的产品，《规范》允许在已对包装内的最小销售单元进行留样且留存满足质量追溯需求的套盒外包装的基础上，可以不对该销售包装产品整体留样，以避免企业不必要的浪费。此外，《规范》明确了企业要对关键原料留样的要求。

四、《 规 范》 与ISO 22716:2007 存在差距的方面

与ISO 22716:2007 相 比，《规范》在某些方面仍然存在一定的差距，这种差距可能是出于对我国行业现状的考虑，也可能是监管理念的差异使然。

1.对文件有效控制的要求不够明确

文件系统经常被视为企业质量管理体系的“法”，由此可知其重要性。《规范》只用了一个条款，对文件管理作出规定，除了列出文件制定的范围，强调企业要建立并执行文件管理制度。ISO 22716:2007 在前言部分就强调，文件系统是GMP 不可或缺的一部分。然后用了一整章（第17 章 ）来阐述文件控制的具体要求，规定：“每个公司应该策划、制定、建立和维护适合组织结构和产品类型的文件体系，电子文件系统可被用来准备和管理文件。文件是 GMP 不可或缺的部分，因此，其目的在于描述规定范围内的活动，记录这些活动并且减少在口头交流中出现的信息丢失、不理解或者失误等风险。”并较为详细地阐述了文件的类型、制订、审批、发放、修订、存档的具体要求。而《规范》在第十二条第一款规定：“企业应当建立健全化妆品生产质量管理体系文件，包括质量方针、质量目标、质量管理制度、质量标准、产品配方、生产工艺规程、操作规程，以及法律法规要求的其他文件。”然后，第十二条第二款提出了“企业应当建立并执行文件管理制度，保证化妆品生产质量管理体系文件的制定、审核、批准、发放、销毁等得到有效控制”的原则要求，但却没有提出具体的控制要求。此外，ISO 22716:2007 并没有枚举需要建立的具体文件的名称，但《规范》则在第二章至第七章，明确指出了30 多种制度或规程的名称。

2.纠正预防机制强调不到位

ISO 22716:2007 对 于 物 料、成品、半成品、实验室检测、仪器校准等各种出现不合格或结果异常情况均提出了纠正预防的要求，要求相关人员进行分析、调查、评价，以发现或识别产生问题的根本原因，评价对产品质量安全可能造成的影响、举一反三地发现其他类似的潜在风险。这样做的目的，不仅在于纠正错误或偏差，更在于预防同类问题或风险的发生。但是《规范》对发生相应的问题时，一般仅强调要整改，对预防的概念强调不够。

3.对物料储存管理的要求不够具体

物料的仓储管理非常重要，直接关系到是否能够避免物料在仓储过程中发生污染、变质、混淆、误用的风险。ISO 22716:2007从企业管理角度提出了对于物料存储的具体要求[1]：①要明确适合于每种原料和包材的储存条件。②应根据原料和包材的特性处理和储存。③在需要时，应当采取特殊的储存条件并实施监控。④储存原料和包材的容器应密封并离地存放。⑤如果原料和包材被再次包装，其批号等信息要和原始包装保持一致。⑥待检或退货原料和包材应储存在独立的物理区域，或者采用能达到相同效果的其他方法。⑦采取措施保证存货的周转，周转应保证物料的先进先出。⑧应定期盘存以保证一定数量库存，若出现重大的差异，则应进行调查研究并采取纠偏措施。此外，企业应建立物料重新评估系统，以评估物料在储存一段时间后是否仍可用，并应建立防止未重新评估就使用的系统。

《规范》对物料仓储管理仅提出“物料和产品应当按规定的条件贮存，确保质量稳定。物料应当分类按批摆放，并明确标示”的原则要求。显然，仅靠这样的原则要求，许多中小企业不足以做好、做实物料的仓储管理。

4.没有明确偏差控制与变更控制的要求

偏差和变更控制是质量管理非常重要的方面。ISO 22716:2007 对于生产过程中产生的偏差及变更的处理较为重视，将“偏差”“变更控制”分别作为单独的章节进行内容描述。

ISO 22716:2007 指 出， 偏差是指企业人员或相关方的活动偏离了预期（或不被预期）方向造成的错误或异常结果。偏差可能是由一个或多个与已有规定要求或正常状态的偏离所造成的。偏差管理作为一种发现问题、分析问题、解决问题的有效手段，对于提升质量管理绩效是非常必要的。

变更控制是指为确保生产、包装、控制、储存符合接收标准，企业或相关方所作的有计划性的变动，保证变更有序进行。变更包括企业修改与生产过程相关的一项或多项活动。例如，更改原材料供应商、修改产品配方、更改其包装或更换主要设备。ISO 22716:2007 规定，任何会影响到产品质量的变更均应当经过批准，并需要有足够的数据作为变更的依据。

5.没有将其他外部委托活动列入质量管理范围

在现代化妆品行业中，外部委托的方式非常普遍。ISO 22716:2007 以生产企业为主体，按照企业经营需要，将所有类型的外部委托，包括生产、包装、分析、厂房的清洁消毒、虫害控制、厂房及设备的维护保养等均列为外包的范围进行统一管理。规定委托方与受托方应当签订委托合同，合同中要明确各自的责任和义务。将所有委托行为均列入管理范围，可以对生产过程中因委托原因带来的各种差错或风险起到很好的规避作用。

《规范》仅将委托生产列入了管理范围，某种程度上给企业的质量管理工作留下了管理漏洞。

五、结语

综上所述，《规范》与ISO 22716:2007 都是化妆品生产质量管理的规范性文件，二者均围绕“人、机、料、法、环、测”六大要素进行规定。但是在成文体例、适用主体范围以及具体要求的程度等方面，二者均存在不同 之 处。ISO 22716:2007 作 为质量管理的技术标准，立足国际质量管理的经验和成果，更注重质量管理的技术性和科学性要求。而《规范》作为我国监管部门发布的规范性文件，是以上位法为基础，结合我国化妆品行业的现状制定的，更加注重质量安全管理体系的法治化和规范化要求。

我国已成为全球化妆品第二消费大国，但是我国化妆品行业生产质量管理水平整体上仍然与国际先进水平存在较大的差距。《规范》的发布与实施无疑将大大促进我国化妆品行业生产质量管理水平的提高。同时，我国化妆品生产质量管理相关法规，包括《规范》也应当在继续发扬已有优势的基础上，及时借鉴、吸纳国际先进的管理理念、管理技术、管理方法，逐渐实现与国际标准接轨，以不断提高我国化妆品行业生产质量管理及监管水平，促进我国化妆品企业做大做强，使民族品牌的化妆品占据更多的国内市场份额并打入国际市场。