“双碳”背景下保险应对气候变化风险作用分析

何启豪 中国政法大学中美法学院

一、“双碳”背景与气候变化风险应对

所谓“双碳”，是碳达峰与碳中和的简称。习近平主席在2020 年第七十五届联合国大会讲话上明确提出我国2030 年前实现碳达峰与2060 年前实现碳中和的目标。减少二氧化碳的排放对于解决气候变化问题具有重要作用，这已经成为全球共识。与此同时，频发的气候灾害也推动全球碳排放的减少。我国也是受气候变化影响最大的国家之一，洪涝、干旱等重大气候灾害呈增多增强趋势，低温冰雪、高温热浪、区域强降水等极端气候事件日益频繁。

在应对全球气候变化的斗争中，存在着多种法律和经济机制用以减少温室气体排放、减轻巨灾风险和弥补巨灾损害，包括但不限于政府直接干预、运用保险制度和发行巨灾债券等。然而，到底是上述某一机制独自运行还是将这些机制相结合，才能以兼顾效率和公平的方式来有效减少温室气体排放和弥补巨灾损失？目前关于这一问题的争论仍十分激烈。在实践中，政府干预和政府管控的方式被普遍采纳。然而，仅靠政府对气候变化风险进行监管亦存在局限性。比如，政治敌对和缺乏共识都会阻碍有效监管；再者，尽管出台了严苛的规章制度，但实际执行效果可能并不如预期。政策制定者也愈发认识到仅靠政府不足以应对气候灾害风险，应当运用市场的力量来完善气候变化风险应对举措。

2015 年正式通过的《巴黎协定》标志着国际气候谈判重心从宏大机制转向具体低碳行动和政策。全员参与、多元治理成为全球气候治理的新亮点，而且《巴黎协定》第8条强调，要发挥保险在气候变化风险治理中的作用。在美国和欧洲，保险制度在管理全球气候变化方面发挥的作用已受到极大的关注。我国虽然对于《巴黎协定》的贯彻和落实一直保持着积极的态度，但对于如何发挥并落实保险机制的作用，相关举措仍然缺乏。作为人类最伟大的发明之一，保险是风险管理的有效工具，通过开发绿色保险、巨灾保险等产品，能够有效助推社会低碳转型，应对气候变化的灾害性影响。

二、构建气候变化保险制度，完善现有风险因应机制

我国目前主要采用政府主导的“举国体制”模式进行气候变化灾害应急管理、救助以及灾后重建：即以政府为主体、以财政为支撑，统一动员和调配全国相关资源的巨灾管理模式。长期以来，我国政府在预防和减轻气候灾害损失上投入巨大。通过“举国体制”，能够在短时间内或超出正常情况下完成重大任务，不仅提高了人民对政府的信任程度，而且在国际对比中也展现了中国政府可靠、负责任的形象。但是，“举国体制”并非唯一选择，其难免存在诸如救灾成本大、效率低、灾害救助不公平、政府财政压力大、不利于公民风险意识培养等问题。我国通过保险补偿受灾人的比例远低于世界平均水平，通过保险机制防灾减灾也相对滞后。

2013 年，党的十八届三中全会提出“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度”。2014年，国务院颁布《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（“新国十条”），明确提出要“完善保险经济补偿机制，提高灾害救助参与度……建立巨灾保险制度”。党的十九大报告提出，要提升防灾减灾救灾能力，打造共建共治共享的社会治理格局，提高灾害治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平。这些纲领性文件为保险因应气候变化风险提供了政策与制度支持。

学术研究的进展亦为保险应对气候变化风险提供了理论与智力支撑。早在1968年，美国保险经济学家Howard Kunreuthe 就从经济学角度探讨了综合灾害保险应对气候巨灾的可行性。近年来，我国学者也对气候巨灾保险的技术问题，包括气候巨灾风险的性质、可保性、巨灾风险证券化、居民投保意愿和供需约束等展开探讨；还有学者从灾害政治学角度研究我国“举国体制”应对气候巨灾风险的相关问题，为论证保险机制参与气候巨灾治理的必要性，以及如何建立政府与保险机制公私合作关系（Public Private Partnership），共同承担气候巨灾损失提供了理论支持（田玲，2013；王和，2013；史培军，2013）。

从法律角度开展的研究主要从以下4个方面进行：第一，从气候巨灾与保险相互影响的角度系统性探讨气候巨灾保险法的构建；第二，从保险合同法角度探讨保险对气候巨灾受害人的损害赔偿；第三，从保险监管角度讨论对气候巨灾保险相关产品的监管，包括费率监管、系统性风险监管、保险赔付标准化等问题；第四，从近年来兴起的保险治理理论角度探讨气候巨灾治理，并取得了初步的实证成果（任自立，2015；郭超群，2015；彭真明，2013；Sean B.Hecht，2008；Abraham，2013；Omri Ben-Shahar &Kyle Logue，2016）。

从保险的原理来看，保险可以帮助个人转移风险，用保费这样一笔相对小的支出，换取对大额不确定经济损失的赔付。相较于政府干预，有着更低交易成本和更少逆向选择的保险制度，能够在竞争市场中高效运转，从而成为应对气候变化风险的更优选择。同时，近年来迅速发展的保险社会治理理论认为，保险机制不仅能够有效控制道德风险，而且可以激励被保险人降低风险。通过保险治理的各种技术，包括风险定价、合同设计（如限制条款、免赔额、共同赔付和责任免除条款）、损失预防、索赔管理和拒保等措施，保险发挥了政府难以或尚未发挥的作用，成为了社会风险的守门员、法律制度运行的出资人和社会分层的调节器。在打造共建共治共享的社会治理格局中，保险治理可以成为政府治理的有效支持和补充。

通过保险机制，可以促进对气候变化的“适应”（Adaptation）和“减灾”（Mitigation），保障气候巨灾受害人的权益。这不仅能够使潜在的受害人群更好地适应气候巨灾（损害赔偿责任社会化），而且能够激励受害人和潜在加害人采取灾害减损措施，减少损害风险。一方面，气候巨灾风险的适应成本得以社会化分散，对于迫切需要的适应行动与重大气候巨灾损失补偿，保险机制有助于气候巨灾受害人获得及时有效的制度支持与物质保障。另一方面，保险机制通过提供经济激励，使巨灾受害人采取灾害减损措施，减少损害风险；同时，引导或监督潜在加害人（如温室气体排放者）的行为，使之采取温室气体减量排放或危害减损措施，从源头减少气候巨灾的发生。

在具体制度与产品设计上，可以通过巨灾保险（第一方保险）、小额保险和环境责任保险（第三方保险）三大险种，把保险机制嵌入气候巨灾治理之中（见图1）。首先，应当充分发挥气候变化保险的适应与保险补偿功能（Climate Change Adaptation and Insurance Compensation）。在财源有限的条件下，适应气候变化愈发重要，需要提高受害人的融资能力。在现有社会保障机制不足以提供充分的补偿资金的情况下，应当发挥保险包括巨灾保险（Catastrophe Insurance）和小额保险（Micro Insurance）的补偿功能，尤其是对中低收入群体保障的独特作用。

图1 保险机制嵌入气候巨灾治理的路径

其次，应当充分发挥气候巨灾保险的减灾与治理功能（Climate Change Mitigation and Insurance as Governance）。减少碳排放是应对气候巨灾的根本性措施。从侵权责任的角度分析，由于长年碳排放导致气候变化，受损害个体可享有对排放者的侵权损害赔偿请求权。对于碳排放者而言，即有购买责任保险的动机。在责任保险能够被触发（Triggered）的情况下，保险治理功能主要表现在：通过风险定价、合同设计、风险预防服务等“胡萝卜加大棒”措施，影响被保险人（即碳排放者）的行为，以实现碳排放减缓的目标。另外，保险的其他治理方式，例如险资的“绿色投资”、支持气候巨灾减灾新技术的发展等，也能起到对气候巨灾风险的减灾作用。

构建保险应对气候变化风险机制，还有一些需要关注的重点问题。第一，明确保险作为准政府机制的正当性，以及在此基础上政府和保险市场机制的合作关系。保险人负责销售管理、理赔和承担中等规模损失，政府通过间接方式提供财政支持或担保，或以再保险的形式分散风险。第二，气候巨灾保险制度的定位应为非社会保险，但具有政策性保险的意涵。第三，明确气候巨灾保险的保障范围，区分一般商业巨灾保险和小额保险，重点关注低收入群体的保障，通过规范最低承保范围，使低收入群体亦能负担该类保险。第四，设置多层次风险承担机制，由被保险人负担底层小额损失，保险人（包括被保险人和资本市场）承担中间层级损失，政府（包括政府财政和政府基金）承担极端重大损失。第五，确定气候巨灾灾害责任是最大的难点之一，包括温室气体排放与气候变化损害事实之间的因果关系，以及妨害行为、过失责任等问题，应特别加以关注。另外，保险制度如何整合风险削减责任、纳入个人减灾诱因，在利害关系人（保险人、被保险人和政府）之间适当分配减灾责任等，也是构建保险应对气候变化风险机制的重要方面。

三、保险应对气候变化风险的挑战与出路

尽管具有诸多优势，推广保险制度来应对气候变化风险在各国都非一帆风顺。借鉴法律经济学的供给—需求框架，有助于分析保险机制应对气候风险所面临的挑战。在供给层面，由于对气候巨灾风险可保性和灾害造成巨大损失的担忧等原因，保险公司可能供给不足。保险人的偿付能力问题使得承保过程举步维艰，保险公司缺乏动力和能力来减轻气候变化风险或是为巨灾风险提供足够且定价合理的保险产品。从需求层面上看，由于保险文化和保险意识的不足，加之高额的保费、对气候风险不确定性的不理性低估和政府的紧急救助等原因，投保人购买保险的需求和动力不足。

除各国遇到的普遍困难外，我国因为特殊的国情和语境，还面临着额外的挑战。比如，财产保险和巨灾保险市场仍不成熟，大多数居民甚至没有配置家财险（在美国，家财险是应对气候灾害的最主要工具）。此外，在举国体制下，国民更加依赖政府去应对灾害，而不是保险公司。最后，气候巨灾数据的缺失使得保险人难以确认、量化和估算灾害发生的概率从而厘定费率。截至目前，中国仍未完成相关数据的收集工作，有待在未来进一步完善。

在有着诸多挑战的情况下，保险要想成为应对气候变化风险的有力工具，政府的支持举足轻重。气候灾害的频发意味着政府会一直扮演重要角色，但其作用应该是间接性和监管性的，比如，财政支持以政府作为最后再保险人的再保险项目，而不是像现在这样直接对损失提供赔偿。构建以市场为基础的气候变化风险保障体系，公私合作尤为重要。在此机制下，政府适当介入可以解决保险业发展的供、需两方面难题。政府可以通过再保险的方式帮助承保气候灾害的原保险公司解决其承保能力不足的问题。与私营部门相比，政府的信贷能力最强，可以通过税收或灾后发行债券有效、快速地筹集资金。众所周知，政府有能力避免私人再保险的承保周期，从而促进保险公司对气候变化风险的承保。同时，作为再保险人的政府不会干涉保险公司的业务，诸如承保、收取保费和赔付等，从而确保保险能够继续在气候变化适应和减缓方面发挥主导作用。实际上，许多国家制定了政府的再保险模式，以应对地震和恐怖主义风险。由此我们可以合理地设想，这种模式成为中国应对气候灾害风险的可行方法。

此外，政府还应该让低收入人群能够负担得起保险。只有当保险公司实行风险定价时，才会从经济上激励被保险人采取防御手段改进和减损措施来降低保费。然而，这对由于预算限制而生活在灾害频发地区的低收入居民来说，无疑是个难题。政府可以向这部分购买保险的居民提供专项补贴，帮助他们负担部分保费。

在法律制度层面，保险机制应对气候变化风险可以从以下几个方面着手。首先，改善现有应对气候巨灾风险的自上而下控制模式，引入保险等市场机制以推进适应和减灾两大基本策略，为制定《气候变化应对法》和完善国际谈判策略提供新工具和新思维。其次，改革气候巨灾救助的“举国体制”，以政府与保险机制公私合作的方式共同应对气候变化风险及灾害损失。再则，评估并开发新的保险制度或产品，比如以强制保险（Mandatory Insurance）应对需求不足，或以长期保险（Multi-year Insurance）应对供给不足；推出指数保险（index insurance），作为提高气候韧性的金融工具。最后，将保险治理理论引入《气候巨灾保险法》的制定，在保障保险发挥融资补偿功能的同时，发挥其替代或辅助政府治理气候巨灾风险的功能。