政策工具视角下中国体育服务综合体相关政策分析

霍 震，李安娜

前言

《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（2014年）明确要求，应当大力营造关注体育、推动体育以及参与体育的整体社会氛围，强调以体育设施为载体，为城市构建配套的体育服务综合体，助力体育的可持续发展。体育服务综合体这一概念的提出对于破解现有体育场馆闲置率高，效益低，维护成本高的现状具有重要的现实意义。通过何种方法方式高效盘活处于闲置状态的各类空闲体育空间，全面且深层次地发掘和发挥场馆效益，满足更多市民日益增长的体育需求，已经发展成政府的重点工作之一。因此，本文选取6份国家级体育产业相关政策作为分析对象，从体育政策工具的视角重新审视体育服务综合体相关政策，尝试剖析体育服务综合体的发展方向，梳理相关发展规律，探寻政策服务的侧重点，提供针对性的意见，对体育服务综合体的未来发展具有积极的现实意义。

1 体育服务综合体相关政策分析框架构建

本文尝试以定量的方式做定性研究，为确保研究结果的准确以及规范性，需要做信效度检验。信度检验的方法是对两名编码人在编码前进行训练，接下来在由两人基于一致的分析维度，围绕政策文本以独立方式实施编码处理，若编码结果存在差异，双方进行讨论后需达成一致。因为本文选取的政策来源于国家机关，具有规范性以及权威性，无须担心效度问题。本文选取的6份政策都来自国家层面，没有对选取地方政府所发表的政策，且6份政策都在有效期内。具体政策样本如下。

表1 体育服务综合体相关政策文本情况

1.1 X维度－基本政策工具维度

本研究在具体操作时参考了Rothwell等学者的思想将体育政策体系分为供给型、需求型、环境型。这其中，供给型和需求型在体育服务综合体的发展中起到拉到作用，而环境型的作用主要体现在间接方面［1］。详见图一。

图一 政策工具对于体育服务综合体的效力图

供给型政策工具是政府借助公共服务、人才培养、技术支持等措施优化体育服务综合体正常运行状态下的供给情况，是这一类综合体长久、稳健发展的关键性保障。对既有的体育供给型政策工具进行梳理，能够归纳出8种类型，例如政府体育公共服务、技术支持以及平台建设等。

环境型政策工具看似是一种无形的力量，但在体育服务综合体的发展过程中占据着重要的地位，环境型政策工具能够为这一类综合体的正常运营和进一步发展营造特定的政策环境，减少其成长期间的各类阻碍，它的作用并不直接显现，然而能够发挥出潜移默化的作用。对既有的体育环境型政策工具进行梳理，能够归纳出8种类型，例如目标规划、法律规范以及组织保障等。

所谓需求型政策工具一般指的是，有关政府部门希望借助对一系列新兴形态的体育市场的有效开拓和打造，减少体育服务在开放式的市场环境下所面临的各种阻碍，降低风险，消除障碍，推动和保障体育服务综合体能够朝着积极、长久的方向不断前行。对既有的体育需求型政策工具进行梳理，能够归纳出8种类型，例如技术与资格认定、示范工程以及政府体育采购等。［2］。

1.2 Y维度－体育产业链维度

体育服务综合体的相关政策特征是多样性的，因此，单一的X维度并不能很好地反映出体育服务综合体成长期间的全体特征。就发展模式这一层面看，其明显不同于传统体育场馆，更多地强调多功能复合型的发展模式，应在保证基本体育场馆功能的前提下，力求其他关联企业相结合。

根据李燕领，王家宏的研究结论我国体育产业链的包括赛事资源，媒体转播以及衍生行业（体育用品、体育彩票、健身培训等），上述三大环节有机结合，为我国体育的整条产业链架构起了相对完整的结构［3］。国务院办公厅印发的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中指出促进产业体系更加完善，有条件的场馆要努力拓展服务领域，延伸配套服务，积极发展相关联产业，打造特色鲜明，功能多元的体育服务综合体和体育产业集群［4］。因此，本文将体育产业链维度归纳为：赛事资源，媒体传播，场馆运营，体育用品，体育服务五个方面。

图二 政策工具二维分析架构图

1.3 体育服务综合体相关政策文本编码

根据体育政策分析框架，本文的政策文本分析类目主要包括：供给型的体育科技研发与利用、体育资讯与服务、体育产业发展基金投入、体育基础设施建设、平台建设5种。环境型的目标规划、策略性措施、组织保障、财政金融政策、经济奖励，法律规范、许可与准入、监督与考核、税收优惠9种。需求型的示范工程、政府购买体育服务、消费端补贴3种。分析单元，即相关政策文本所包含的一应条款内容。

在本研究中，选取6份国家级的相关政策为待处理对象并予以相应的编码操作，具体的操作顺序是“编号——政策名称——内容分析单元——编码”。6份政策文件中共有55个分析单元，形成政策本文内容分析单元编码表见表2所示。由于篇幅限制，部分内容分析单元以编码省略。

表2 政策本文内容分析单元编码表

2 研究结论与政策建议

2.1 研究结论

2.1.1 体育服务综合体X维度分析

从编码以及分析结果来看，我国在体育场馆改革以及发展体育服务综合体方面，同时兼顾了供给型、环境型、需求型三种政策工具，但是在分配权重上却有着较大的不同。根据本文的研究结果，在体育场馆、服务综合体相关政策中，环境型占比百分之80.7%，供给型占比11.2%，需求型占比8.1%，上述比例提示在体育政策工具如何选用这一块，第一种政策工具无疑备受认可，占据主流地位，其余两种政策工具无法和第一种政策工具竞争，处于明显弱势的地位。

2.1.2 供给型政策工具应用不平衡

在供给型政策工具中，各个政策运用的相对合理，体育基础设施建设，平台建设、体育资讯与服务各占17%，体育发展基金投入占27%，然而政府体育公共服务却没有参与其中。所谓政府公共体育服务，即为有力维护广大公众在公共体育领域所享有的合法权益，接受政府领导和管理的有关公共部门，严格践行其法定职责，依托手中的公共权力，经由若干适宜的方法和途径，将各种形态的公共体育物品当作基本载体所推动的一系列公共行为的总称［5］。随着我国经济社会持续发展，人民的体育需求持续增长，政府可以提供怎么样的公共体育服务，关系到人民的切身利益。建立和逐步完善公共体育服务体系是发展体育产业的重要环节。

体育产业人才的激励与培养是发展体育服务综合体不可或缺的重要一环，但在相关政策中只出现3次，比例较少。体育服务综合体有别于传统的体育场馆经营模式最突出的一点就在于提供了多样化、个性化的服务。张林丁云霞的研究显示，完善针对消费者的便捷性服务设施和条件，开展多元化、多层次、多功能的公共体育服务，能够进一步优化此种服务的专业化能力，有助于体育服务综合体整体积极形象的塑造，进而为广大消费者带来更为优质的体验［6］。所以，不仅要在引入有关专业人才上多下功夫，同时还需基于“产、学、研、用”综合兼顾的理念打造完备的、可持续性的人才培养机制，顺应市场运作和发展的内在规律，最大程度地发挥体育场馆机构目前已经形成的品牌效应，积极推动校企合作事宜，打造优质的教学实习基地并发挥其实效，最终保障人才培养工作的有效推动［7］。

2.1.3 环境型政策工具处于强势地位

环境型政策工具之所以占比如此之多，主要原因是政府希望可以快速地为体育场馆改革，促进体育产业发展和体育消费创造一个健康、有利的发展环境。在环境型政策工具中，策略性工具占到了34%，组织保障17%，目标规划28%，而税收政策以及经济奖励却只有3.8%和0.7%。体育场馆以及体育服务综合体的发展不仅需要政府的力量，更重要的是要发挥市场的作用。在本文选取的政策文件中，就多次提到政府应深化“放管服”改革，激发市场活力，而税收优惠以及经济奖励的权重增加则是一味良药，可以激发社会企业，个人对于体育服务综合体发展的关注。

2.1.4 需求型政策工具处于弱势地位

需求型政策工具是政府借助购买体育服务，组织示范工程，消费端补贴等政策降低体育服务综合体运作期间遭遇各种风险的概率，为其顺利、高效发展提供有力保障。而需求型政策工具却处于缺失的状态，在6篇政策共55个分析单元中，需求型政策工具只出现了13次，且只有政府购买体育服务，示范工程，政府体育采购3种。对于体育服务综合体发展作用更直接，更有效的消费端补贴却没有提及。政府在体育企业发展过程中，采用消费端补贴的方式，可以更有效的调动企业的活力，以及消费者的消费兴趣，促进企业开发更加多样化，多层次的消费产品，进而促进体育服务综合体的快速崛起。

2.2 体育服务综合体Y维度分析

在引入X维度的同时，还设置了Y维度，也就是体育产业链，得到体育服务综合体相关政策二维分析图。具体见图三。

图三 政策工具二维分析图

2.2.1 体育赛事的关联性没有得到充分的发挥

赛事资源在体育服务综合体相关产业链中占核心地位，出现的频率也最高，这说明政府非常了解掌握赛事资源对发展体育服务综合体的积极作用，出台了许多相关的政策，例如在《关于加强体育场馆改革提供公共服务水平的意见》中就提出应进一步发挥出相应的体育功能。对大型体育场馆加以有效利用，让其主体功能得到深层次发挥，有目的和有规划地承接各种级别的体育赛事，积极打造和形成自主品牌赛事，组织形式多样的、容易为大众接受甚至参与的、包括竞赛、表演以及健身在内的一系列活动［8］。体育赛事具有综合性和复杂性，体育赛事的成功举办可以吸引大量的关注，从而促进如餐饮，酒店，新闻等相关产业的发展。比如2004年一级方程式大奖赛（中国站）对上海的赛事相关产业拉动达到20亿人民币左右，锦江国际集团在沪的30家星级酒店在一级方程式大奖赛（中国站）期间（9月1 9－2 6日）较去年同期增加收入3800万元，增幅为65.7%。香格里拉饭店9月22－28日这一周客房收入比平时增加780万元。金茂大厦的凯悦酒店平时每周收入在900万元左右，9月22－28日这周收入为1 560万元人民币，比上海举办APEC会议时期还高。另外，2004年前11个月，到上海旅游的游客就超过400万名，而2002、2003年分别只有270万。体育赛事作为城市营销的重要方式，是推动场馆改革，促进相关体育产业的发展的重要工具［9］。

2.2.2 场馆运营模式创新亟待解决

我国目前体育场馆运营的主要问题是“属性”问题，即事业单位运营或者企业运营。在事业单位的运营模式下，可以得到政府有力的支持，有效地提供公共服务，发挥公益属性。但也会存在相应的问题：（1）经营方式单一，多以提供简单的场地租赁为主（2）投资主体单一，融资渠道不畅，社会参与程度欠缺（3）经济效益较低，除去高额的运用成本和维护费用后普遍出现亏损现象。（4）缺少复合型的体育管理人才［10］。在企业的运营模式下，可以提供多元化的体育服务，有效改善经营效益。但民营企业也面临政府税收过高，场地能源费用等一系列问题。在图三中可以发现，政府在促进体育场馆改革中，更偏向使用环境型政策工具，而供给型和需求型政策工具则处于“弱势”地位，在供给型政策工具中，体育人才培养计划是促进场馆有效运营的关键，在政策中却少有提及。同时，事业单位场馆想要改革，民营场馆谋求更好的发展，离不开政府购买体育服务，引导场馆建设以及政府在消费端进行补贴，这正是需求型政策工具应发挥的作用。

2.2.3 媒体传播的中介属性需要得到重视

根据上文的分析可以看出，体育赛事可以带动周边产业发展，形成一套完整的体育产业链。而借助媒体传播手段，扩大体育赛事的影响力，让体育赛事走进寻常百姓家，激发消费者到现场观赛的热情，无疑是提升体育服务综合体的效益的重要手段。2019年，在中国国际数字经济博览会隆重召开期间，中国官方代表提出了一项颇具前瞻性的政策建议，主要内容是“为数字、实体经济架构一座深度融合的桥梁，从而助力整个社会经济的高质运作和发展”，这为我国数字经济当下的迅速成长奠定了坚实基础。目前，新媒体技术正处于日新月异的发展之中，也使得职业体育的诸多方面迎来了巨大变革，无论是生产方式还是交付方式又或是消费方式均发生了不同程度的改变，且为各个参与方注入了更多、更新的活力。例如在体育赛事的直播以及短视频运营方面，新时代的媒体传播手段起到了重要作用，各种体育类APP为体育爱好者提供了大量的体育赛事直播等服务。并且随着5G网络的快速铺开，大众的信息获取具有了短时间，碎片化的特征，体育赛事短视频的出现恰恰满足了这一需求。新时代的媒体传播手段突破了以往观众只能从电视上、报纸等渠道获取体育信息的局限，让更多的人可以关注体育，了解体育赛事，从而刺激包括竞赛表演业，健身休闲业、场馆服务业等相关产业链。从图三中可以看出，我国目前出台的对于体育媒体传播的政策比较少，尤其是需求型政策工具处于“真空”状态。在完善相关规定的前提下，开放资格认定，让越来越多的体育企业参与进来；政府进行体育采购，打造示范性的体育赛事；出台相应的财政金融政策，进行消费端补贴；都是促进体育服务综合体发展的有效手段。

2.2.4 体育用品有助于提升综合体形象

根据图3所示，政府对于体育用品业发展使用的政策工具并不完善，目前，我国体育用品加工企业已经超过3000家，但大多数企业主要靠加工和贴牌生产，自主品牌缺乏，科技含量较低。随着人民的消费的水平不断提高，消费者在参加体育锻炼时，更加需要专业性强，品质优异的体育产品来辅助进行锻炼。体育服务综合体是由一条完整的体育产业链构成，优秀的体育品牌进驻综合体市场，不仅可以提升品牌销量，更有助于提升综合体的品牌形象。

2.2.5 体育服务业的应发挥中流砥柱的作用

体育服务业作为发展体育产业，促进体育服务综合体发展的重要支柱之一，承担着打造品牌形象，提升综合体育消费者满意度的重要任务。从对政策文本的分析结果来看，我国体育服务业相关政策更加偏向于使用环境型政策工具，意图使用政府保障的手段提升体育服务业的在体育产业的比重。不过，体育服务业想要完成转型优化升级，市场的参与必不可少，完善税收优惠政策，减少民营体育企业的高额房租及场地能源费用，降低经营成本。在完善相关法律法规的前提下，开放资格认定，使更多的体育企业参与进来，形成良性竞争，激发体育服务业市场活力才是正确的道路。同时深化体育服务与科技相融合，如2019年，阿里体育中心对外正式开放，立足于包括智能设备在内的一系列前沿科技，基于创新视角打造大型化、立体化、高效能的体育场馆，实现了对“一体化智慧运营”这一创新模式的有机引入和成功应用，建设“智慧场馆”，如实现场馆远程预约锻炼时间，预约停车位，预约餐食，门票等服务，增加消费者的黏性，让更多的体育消费者感受到体育服务综合体的魅力。

2.3 政策建议

2.3.1 优化政策工具结构，提升政策工具的使用比例

一是减少环境型政策工具的使用频率，降低策略性措施在环境型政策工具中的比重，增加财政金融政策，经济奖励，税收优惠等相关政策的比重，以充分调动市场积极性。以往的经验证明，大型体育场馆容易陷入政府投资，政府运营的怪圈之中，最终导致财政困难，入不敷出。要打破现有的困境，就应跳出现有的思维模式，运用融资手段，鼓励社资本积极参与，积极落实税收优惠等政策，降低民营体育场馆的能源费用，降低运营成本，拓宽体育场馆公共服务内涵，创新体育场馆的经营模式。二是强调供给型政策工具对体育服务综合体发展的推动作用，有条件的地方政府应设立大型体育场馆专项基金。加强体育产业相关人才的培养，有条件的高校可以设立体育产业基地及研究中心。三是要注意到需求型政策工具在我国体育服务综合体相关政策中处于“弱势”地位，因此加强需求型政策工具的使用频率，发挥需求型政策工具对于体育服务综合体发展的拉动作用，是目前政策制定的关键问题。

2.3.2 注重政策工具的使用与体育产业链的契合

体育服务综合体作为新时代破解传统体育场馆发展困境的全新模式，它的发展不局限于体育场馆的本身，而是与周边产业密切相关。值得注意的是，在我国有关体育服务综合体的相关政策中，环境型政策工具占据了绝对优势，但细分政策中的具体指向性不强，与体育产业链中的相关部门匹配程度较低。如体育服务总综合体发展需要的大量的体育产业相关人才，地方政府应设立体育专项发展基金，发行长期证券等现代化融资手段，诸如此类的需求型政策工具的使用还存在很大的缺失。政府应考虑围绕体育产业链平台制定相关配套政策，拉到体育市场经济活力。

2.3.3 出台体育产业链发展政策，加强行业间，区域间协同协作机制

根据上文的分析可以看出，虽然环境型政策在政策工具的使用中占据了大量的份额，政府有意快速扶持体育服务综合体的发展，但在具体政策中关于产业链融合发展的政策却不多见。与传统的生产技术驱动的产业不同，体育服务综合体涉及体育、旅游，文化、娱乐、制造等多个行业，任何一个行业的政策、资源、技术的变动都会给整个体育综合体带来巨大的变化，体育产业链总是处于动态的竞争态势。体育服务综合体的发展政策制定必须采取多行业、多部门的协同协作机制。因此，需要由政府牵头，打破地域，行业的界限，整合企业力量，理顺政府、市场和社会之间的关系，加强行业间、区域间协同协作，共同研制符合体育服务综合体发展的方向和规划。

3 结语

体育服务综合体作为中国社会经济体制转型下的新产物，对于我国体育事业的发展、体育资源的高效配置、减轻政府财政压力等方面具有重要的价值。笔者选取我国体育服务综合体为具体对象，基于国家政策这一视角围绕其如何发展的问题进行了分析和探讨，且给出了针对性的建议，旨在为此类综合体的未来发展提供一些有益参考。在诸多因素的综合制约下，国内体育服务综合体起步较晚，目前依旧尚没有走出早期发展阶段，希望能有更多的学者关注这一领域，在未来可以形成一套完善成熟的体育服务综合体发展模式。