政策工具视角下我国民族传统体育政策文本特征研究

张建业，戴 羽

中华民族传统体育自建党百年来的发展史实质上是各民族社会历史发展轨迹的一种折射，是维系中华民族命运共同体建设的重要根脉［1］。中国共产党在发展的各个时期都非常重视民族工作，推动民族传统体育事业的开展。就民族传统体育而言，没有党的民族体育政策作为保障，就不会有民族体育事业的兴盛［2］。当前，有关民族传统体育政策的研究主要集中于少数民族体育政策发展研究、民族传统体育政策的现状及优化策略等，而针对民族传统体育政策文本内容特征的研究较为稀缺，基于此，研究以政策工具为支持，研究新中国成立至今颁布实施的一系列民族传统体育政策，总结我国民族传统体育政策文本特征，为促进新时代民族传统体育的发展提供理论参考，为针对性地制定和调整民族传统体育政策提出建议。

1 我国民族传统体育政策内容分析框架构建

1.1 政策文本来源

本研究通过查阅《中华人民共和国体育法规汇编》《现行体育法规汇编》《体育运动文件选编》等文献资料，从中搜集、整理民族传统体育政策文本，并登陆访问中华全国体育总会、国家统计局、北大法宝等网站，查阅相关文件，选取1949－2021年7月的民族传统体育政策文件作为研究对象，共搜集中央层面的民族传统体育政策文本105条。

1.2 分析框架构建

1.2.1 时间维度

时间维度即以时间作为描述、表达变量的衡量尺度［3］。通过对新中国成立后历年民族传统体育政策出台的时间及数量演进趋势，分析民族传统体育政策不同时期的阶段特征及影响因素。目前学界对民族传统体育政策演进的阶段划分已有部分研究，如殷鼎和杨建鹏对少数民族传统体育政策演进进行分析，将其梳理为1949－1966年、1967－1976年、1977－1994年、1995－2005年、2006－2010年、2011－2016年［4］。戴国斌将新中国成立后民族传统体育发展梳理为新中国成立至60年代初、20世纪60年代初至1978年、1978年至20世纪90年代初、20世纪90年代中期至今［5］。本文在前人的基础上进一步整理新中国成立至今的民族传统体育政策，并梳理为1949－1977年、1978－1994年、1995－2011年、2012年至今来分析我国民族传统体育政策的发展脉络。

1.2.2 政策工具维度

政策工具研究受到西方国家“新公共管理”运动及政策科学发展的影响，作为政府达成政策目标的一种手段，逐渐成为西方公共政策研究领域新兴的研究热点［6］。在公共管理学的范畴下，政策工具被认为是解决政策问题或达成政策目标的各种手段和技术［7］，在本研究中，我国民族传统体育政策工具是政府为了促进我国民族传统体育全面发展而采用的一系列方法和手段。

研究将政策工具作为分析民族传统体育政策的维度，依据Rothwell和Zegveld［8］提出的政策工具模型，将我国民族传统体育政策分为供给型政策工具、需求型政策工具和环境型政策工具三类（见表1）。具体而言，供给型政策工具主要以政府为民族传统体育发展提供动力为主，包括人才培养、财政投入、基础设施建设等供给途径；需求型政策工具以开辟和培育民族传统体育新兴市场，从需求侧引导民族传统体育的发展，包括政府采购、贸易管制及海外交流等；环境型政策工具是政府优化民族传统体育发展环境，对民族传统体育的发展进行有效战略部署，包括法规管制、产权保护、策略性措施等。

表1 民族传统体育政策工具分类

1.2.3 政策主题维度

为更细致地对我国民族传统体育政策进行梳理，研究将民族传统体育政策主题作为政策文本分析的又一重要维度。在民族传统体育105条政策文本中，根据政策主题内容将其分为民族传统体育挖掘、整理和保护、民族传统体育赛事、民族传统体育推广、学校民族传统体育四类。首先，挖掘、整理和保护是党和国家对民族传统体育项目进行挖掘和整理研究工作所发布的一系列政策，为抢救和保护民族传统体育起到政策兜底作用。其次，民族传统体育赛事是政府筹备和举办各级各类民族传统体育赛事所发布的政策文本，旨在引导民族传统体育赛事多样化和有序发展，促进各民族的交流。再次，民族传统体育推广是政府推动民族传统体育产业化，多元化发展，鼓励开展中华优秀民族传统体育走出国门等一系列政策文本。最后，学校民族传统体育是政府鼓励和支持更多的民族传统体育项目走进校园，积极开展民族传统体育课程，培养民族传统体育人才。

2 研究结果与分析

2.1 时间维度分析

2.1.1 政策数量及变化趋势

我国民族传统体育政策数量随着时代的变迁逐步增多。根据政策颁布时间及数量，新中国成立以来中央及国家有关部门颁布的民族传统体育政策的数量曲线上升（见图一），间歇出现过几次政策密集期。

图一 政策数量变化趋势（1949－2021）

如图一所示，第1个高峰期是新中国成立之初，各项工作百废待兴，民族传统体育政策在服务党和国家实现民族团结融合的基础上开始发展起来。第2个高峰期是改革开放后到90年代中期，这一时期国家体委积极推动体育工作转移重心，确立“攀登体育高峰”的发展思路，提出了逐步将民族传统体育中富有健身、竞技价值的项目发展为具有民族特色的正式竞赛项目，民族传统体育事业迎来了新的发展契机。第3个高峰期是进入新世纪后，北京赢得了2008年奥运会举办权，体育工作受到了前所未有的重视。2002年，政府以申奥成功为契机，大力推动全民健身计划，积极扶持中西部地区和各民族地区发展体育事业，努力推动中华武术走向世界，民族传统体育开始朝着贴合群众需求的方向发展。第4个高峰期是党的十八大以来，国家出台的民族传统体育政策从人才培养、传承保护、制度体系等方面给予全面升级。这一时期随着党的十八大的举办，体育在实现国家现代化建设，全面建成小康社会中承担起更加重大的责任，因此这一阶段民族传统体育的发展呈现出“百花齐放”的新局面。

2.1.2 政策演进分析

如图二所示，利用Nvivo12软件对我国各阶段民族传统体育政策文本的高频词进行了统计，并绘制成云图，词云越大则说明频次越高，以此对民族传统体育政策演进进行分析。

图二 各时段内词频云图

第一阶段：1949－1977年间，“民族”“整理”“研究”“体委”等为高频词，由于新中国成立初期，国内各项事业百废待兴，民族传统体育发展困难，因此当时国家针对民族传统体育的政策是从民族问题出发，且以整理研究和保护为主；第二阶段：1978－1994年间，“加强”“发展”“提高”“改革”等为高频词，这一时期，国家陆续恢复各地民族传统体育事务，在改革开放新思想的引领下，民族体育工作逐步恢复，并迎来了新的发展，开始向着科学化、规范化和现代化的方向发展；第三阶段：1995－2011年间，“运动会”“健身”“学校”“管理”等为高频词，说明这一时期党和国家的民族传统体育政策目标开始更加贴合社会发展和群众的需求，民族传统体育赛事和学校民族传统体育都得到了发展；第四阶段：2012年至今，词云密集且频次均衡，十八大的召开，开创了我国经济和文化发展的新局面，民族传统体育政策体系趋于稳定，为民族传统体育的发展提供了契机，民族传统体育事业进入了创新发展的新阶段。

2.2 政策主题维度分析

政策主题是政策内容集中反映的领域，随着我国社会的发展变化，不同政策主题的比例也在逐渐的变化，因此不同阶段下政策主题的演进脉络能够很好地体现民族传统体育工作着力点的变化趋势。经过对105份政策文本的统计发现，我国民族传统体育政策主题分布不均衡（见图三）。

图三 民族传统体育政策主题分布（1949－2021）

民族传统体育挖掘、整理和保护主题的政策占比15%。从新中国成立初期，国家对民族传统体育就秉承保护与传承的主题，不断加强对民族传统体育的挖掘整理，取得了丰硕的成果，为民族传统体育适应社会主义建设打下了良好的基础；民族传统体育赛事主题的政策文本占比32%。民族传统体育竞赛有利于促进各民族文化交流，推动民族传统体育项目的传播。全国少数民族体育运动大会从1953年开始，已经举办至第十一届，各种民族传统体育赛事也逐渐丰富起来，手段丰富，形式多样，开始朝着专业化、全面化、规范化的方向发展；在四种政策主题中，民族传统体育推广政策最多，占比高达40%。民族传统体育的保护与传承为新时代民族传统体育的发展奠定了基础，进入21世纪，党和国家出台了支持民族传统体育发展的各类政策法规，涉及多个领域、多个部门，推动了民族传统体育发展与时俱进；学校民族传统体育主题的政策最少，占比13%。学校体育一直以西方竞技体育的内容为主，而在民族传统体育领域也只有武术进入学校体育课程，并在高校设立“武术与民族传统体育”专业，但其他民族传统体育项目进校园进程缓慢。在新时代，必须加快推进更多民族传统体育项目走进校园，融入课堂，为民族传统体育发展提供源源不断的后备力量。

2.3 政策工具维度分析

通过梳理我国民族传统体育不同时期采取不同比例的政策工具，为未来的民族传统体育政策取向提供有效启示。研究借助NVivo12软件对我国民族传统体育政策文本进行编码归类，并得出描述性统计结果（见图4）。从统计结果来看，我国民族传统体育政策工具中，环境型政策工具占比52%，其中策略性措施使用过度，占比高达43.61%，而目标规划和产权保护等工具略显不足。供给型政策工具占比44%，在内部工具的使用上，民族传统体育项目的挖掘、整理和研究以及各种民族赛事受到的关注较高，但在人才培养方面政策工具使用相对不足，占比19%，而由于民族传统体育项目大部分对场地要求较低，因此基础设施建设和财政投入方面仅占比7%和3%。需求型政策工具使用最少，仅占比4%，在内部工具的使用上，仅有海外交流使用5次，其余政策工具均未使用，表明我国民族传统体育政策对政策工具的选择具有明显的倾向性。

图四 政策工具类型使用特征

3 结论与建议

3.1 结论

3.1.1 政策工具使用不均衡

由于我国大部分民族传统体育政策是囊括在群众体育政策中，并且民族传统体育工作也是依照群众体育方面的政策展开的，导致出现政策工具使用缺乏针对性，抑制了民族传统体育发展的活力。中华民族传统体育在发展过程中，不断面临着新的风险挑战，面对种种危机，政府势必要打破这种不利的发展局面，为民族传统体育构建一个有利的发展环境，因此大量使用环境型政策工具手段，但这样急于求成不利于我国民族传统体育的可持续发展。政府作为民族传统体育政策制定主体，有必要在人、财、物等供给端给予民族传统体育发展必要的支持，在政策上予以极大支持，但在民族传统体育政策工具中，供给型政策工具略显弱势，弱化了民族传统体育的发展潜力。民族传统体育事业的可持续发展离不开需求侧改革，但从数据上看，需求型政策工具的应用严重不足，事实上，政府是通过采购与定制等措施减小体育事业建设的不确定性［9］，是促进民族传统体育事业市场化发展的重要手段。但是，需求型政策工具的匮乏和断层，在一定程度上限制了民族传统体育的发展。

3.1.2 专项化政策不足

从新中国成立以来民族传统体育政策发展历程来看，我国民族传统体育政策内容绝大部分包含在其他政策中，且只是分散的涉及，且涉及面宽泛，缺少针对性，政策制定存在着专项化政策不足的问题。通过对政策文本的分析，发现大部分民族传统体育政策是囊括在群众体育政策或其他相关政策中，并且民族传统体育工作也是依照群众体育方面的政策展开的，因此出现很多内容缺乏或与实际不符的现象。我国民族传统体育包含着众多领域，如赛事、产业、教育培训等，然而这些领域的相应政策也同样缺乏。另一方面，当前我国出台的民族传统体育政策基本都是根据民族传统体育发展实践过程中出现的问题而进行的被动补救措施，缺少对其发展主动地预测或者规划［10］。

3.1.3 政策执行弱化

党和国家针对民族传统体育的发展，出台了诸多政策，但当前我国民族传统体育政策还存在着执行不强，效能不理想的状态。作为政策主要的实施者，体育和民族工作等工作部门由于各自的性质和目的不同，很难形成贯彻执行的凝聚力，对民族传统体育政策落实情况流于形式。政策执行主体的导向性最终导致体育政策在执行过程中的被动和低效［11］。新中国成立以来，我国民族传统体育政策文本虽逐年上涨，但缺少执行力，而且其内容也已落后于当代民族传统体育发展的需要，在政策执行过程中经常会出现“利益最大化、政策往后靠”的情况出现，影响政策执行效率。

3.2 建议

3.2.1 优化政策工具结构

各类政策工具有其自身所特有的本质属性和功能限度，在选择和应用上往往具有不可替代性［12］。为适应我国民族传统体育的改革与发展，政府需从三种政策工具分别入手，改善政策工具的使用结构，以提升民族传统体育政策的实际效用。首先要适当降低环境型政策工具使用比例，优化其内部工具配置，避免策略性措施的重复使用，加强目标规划工具的使用，制定量化的政策目标，提高政策实施效率。其次是加大供给型政策工具的使用力度，注重民族传统体育各领域人才的培养，加快建设民族传统体育培训基地，积极推进更多民族传统体育项目走进校园。此外，政府应鼓励企业投资民族传统体育相关产业，消除民族传统体育市场障碍。最后要高度重视需求型政策工具对民族传统体育发展的推动力。政府要通过采购和外包的方式来整合社会体育资源，吸引社会力量参与民族传统体育基础设施建设和产品制造等，优化新时代民族传统体育发展体系。

3.2.2 完善政策规范体系

新时代是实现中华民族伟大复兴的难得机遇，也是中华民族优秀传统体育发展的时代机遇［13］。民族传统体育政策的制定要继续坚持实事求是、维护民族团结、弘扬民族文化，贯彻习近平新时代民族工作理论，继续保护和传承中华民族优秀传统体育文化。政府要重视民族传统体育人才培养，稳步推进学校民族传统体育发展。随着信息化时代的到来，各项社会事业的分工将会越来越细，政策作为解决社会发展问题、促进相应领域更好发展的重要手段，就必须更加细化，更加全面，具有主动性和前瞻性。在政策制定中以服务体育强国建设为目标，以大众体育消费需求为导向，重新规划民族传统体育市场化的发展，制定符合实际的民族传统体育产业化政策，引导其产业化发展。新时代民族传统体育发展必定是与其他产业融合发展，如旅游、康养、产业基地等，因此政府应通过政策进行宏观调控，促进产业融合，释放民族传统体育经济活力。

3.2.3 提高政策实施效率

政策的实施是充分发挥政策效能的前提和保障，民族传统体育政策效能是反映民族传统体育在发展过程中政策是否有效、合理实施的镜子。高效的政策实施体系能够为民族传统体育的发展保驾护航，政策执行越快，说明党和国家支持力度就越高，群众对民族传统体育的需求才会得到保障。鉴于此，政府及相关体育、民族等部门应尽快建立专门负责落实政策执行情况的机构，并经常性对民族传统体育活动开展进行评估，因地制宜灵活变通的执行政策。积极鼓励和发展社会力量的参与，鼓励各民族自身的管理，减少政策执行的阻力，不断加强人们对民族传统体育发展的正确认识和教育。新时代要不断加强政府对民族传统体育的重视程度，深化政策引领，提升民族传统体育地位，建立高效的政策实施体系，繁荣发展民族传统体育，加快推进体育强国建设，促进健康事业发展。

4 结语

回顾新中国成立以来我国民族传统体育政策的演进与发展，我们既要充分地认识到政策对我国民族传统体育事业巨大的保障与推动作用，更要直面伴随民族传统体育改革与发展的政策问题和障碍。这要求我们在民族传统体育事业未来的发展进程中，坚持党的领导，调整政策工具体系结构，充分利用政策工具，发挥民族传统体育优势，不断探索民族传统体育发展新模式，构建贴合时代需要的民族传统体育发展新格局，更好地服务于体育强国建设。