财政资源、产业效率与东北问题——基于2001—2016年地级市面板数据的PSM-DID分析

王智勇

(1.中国社会科学院大学,北京 102488;2.中国社会科学院 人口与劳动经济研究所,北京 100710)

一、研究背景

目前,关于东北问题的讨论主要集中于分析工业化、城镇化、市场化以及计划经济体制机制的影响,较少讨论财政资源和产业效率变化对东北经济增长的影响,尤其很少涉及财政资源对产业效率的影响。财政政策是政府在区域政策中最重要、最具有操作性的手段之一,而转移支付正是实现这一手段的主要工具。例如,2009年国务院出台的《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》共涵盖优化经济结构、基础设施建设、推进资源型城市转型和解决民生问题等9个方面,28条具体振兴政策,主要政策工具是政府投资。对许多地方政府而言,政府投资的主要资金来源是财政转移支付。从某种程度上说,20世纪末国有企业改革极大地刺激了东北地区的所有制结构。原本是促进市场化的极好时机,然而2003年国家振兴东北老工业基地的系列政策打乱了市场化改革的进程,东北地区各级政府利用国家专项政策的扶持,进一步强化了重工业化特征的产业结构和国有企业垄断的格局,使得东北经济发展极大地依赖于中央政府的专项振兴计划和财政转移政策。由于东北尚未形成市场主导的经济发展环境,此类振兴政策实际上助长了东北经济对政策的依赖性,提高了地区经济增长的脆弱性。对东北地区而言,受重工业化的影响,充裕的财政资源在一定程度上反而弱化了经济增长的自主性。正是从这个角度来看,新东北现象实际上是2003年以来一系列东北老工业基地振兴政策的副产品,如果不纠正政策的偏颇并采取积极的市场化改革策略,未来东北经济仍将难以实现长期稳定发展。因此,研究振兴政策与产业发展的关系和作用机理,财政资源配置及其影响就成为政策调整的基础。

与振兴政策促成经济增长形成鲜明反差的是,东北地区人口大量外流。从东北地区流出人口的结构来看,来自城市、制造业以及拥有高学历的人口占比要高于全国平均水平。而且,东北外出劳动力的回报率很高。此外,东北地区既是人口净流出地区,也是人口净迁出地区。人口长期净流出,意味着劳动力和人才大量流失,对东北老工业基地振兴无疑是釜底抽薪。

由此可见,在分析东北经济发展问题的过程中,人口的因素不容忽视。已有的研究大多数采用统计年鉴数据,但年鉴提供的人口数绝大多数为户籍口径,难以反映流动人口的影响,因而在此基础上进行的分析(多数研究采用人均GDP来测量经济增长)容易有偏。此外,在评估振兴东北老工业基地政策的时候,常常采用双重差分模型分析(DID),但控制组的选择直接影响到政策评估的结果,一些研究采用了倾向性评分匹配来确定控制组,但并未充分考虑到在实施振兴东北老工业基地政策的同期还有其他区域政策,如2006年中部崛起战略的实施,是国家在实施西部大开发和振兴东北之后的又一重大区域政策。

与现有的研究相比,本文的边际贡献在于:一是利用统计年鉴数据与普查数据,估算了地级市历年常住人口,在此基础上准确地评估振兴政策的影响;二是从财政资源和产业效率的角度分时段对东北老工业基地振兴政策进行评估,从而对振兴政策的作用机制和作用效果进行更细致的探究。对现有政策的评估是进行政策调整的基础,也是改进地区经济增长模式的重要前提。

二、文献综述

对东北问题的研究早在20世纪90年代就陆续出现,当时东北地区经济就已经呈现下滑趋势,而国有企业改革更使得东北地区失业问题突出。不少研究指出,当时东北问题的根源在于产业结构和体制二者之间存在的矛盾。振兴东北老工业基地政策陆续实施之后,相关研究逐渐增多,随着2016年最新一次东北振兴政策的实施,相关研究呈现井喷式爆发。现有对东北问题的研究大体上可以归成两类:一类是对影响东北区域经济增长的主要因素加以分析,以试图寻找导致东北经济增速急剧下滑的根源;另一类是对振兴东北老工业基地政策的评估,试图明确振兴政策的具体影响,进而提出政策的改进建议。

新中国成立以来,原本就有较好工业基础的东北地区成为国家重工业和能源基地,东北经济发展一度引领全国。然而,随着时间推移,东北地区的重工业基础逐渐陷入僵化,突出表现为难以适应改革开放以来的市场机制。有关东北老工业基地问题的研究多数集中于东北的产业结构问题以及由此而导致的体制机制问题,例如“轻工业缺位论”“单一结构论”等。此外,东北地区需要解决所有制结构单一、市场化程度低、企业设备和技术老化、企业历史包袱沉重等问题。

为了贯彻落实东北振兴战略,国家陆续出台包括免征农业税试点、社保试点、增值税试点、棚户区改造、企业历史欠税豁免、国有企业改制、资源枯竭型城市转型等政策,以直接“输血”方式解决东北老工业基地亟待解决的历史性欠账、产业结构调整、国有企业和资源型城市发展等问题。从根本上说,直接“输血”方式就是以财政转移的方式去影响地区经济增长。财政转移又主要通过投资影响经济增长,数据表明,投资始终是影响东北经济增长的最主要因素。振兴战略实施以来,东北地区投资对经济增长的贡献率逐年抬升,到2009年达到了174.1%的峰值,地区经济越来越依赖投资,因而投资的波动会直接导致经济增长的波动。东北振兴发展十多年来,虽然经济增长有明显提升,但长期积累的一些结构性问题并没有得到根本解决,一旦外部环境发生改变,就可能对经济增长形成剧烈的冲击。

近些年来,许多研究纷纷评估振兴东北老工业基地的政策效果,以便使政策更具有现实针对性。研究表明,政策的实施并没有显著增强东北地区的全要素生产率,没有提高产业集聚水平和改善空间结构,也没有显著地优化东北地区的产业结构,反而出现第二产业比重上升的逆工业化规律现象。东北振兴战略没有促进产业向东北地区集聚和转移。振兴东北老工业基地战略的经济增长效应,主要是通过增加投资和政府支出、改善基础设施实现的,并且政策的实施并没有改善东北三省的人力资本、投资环境和全要素生产率。综合来看,系列东北老工业基地振兴政策最主要的特点是,政策手段上采用大规模资金支持方式,实际上也就是过度的财政资源,导致政策作用时间短,造血功能有限。以政府投资为主要政策工具还使得东北地区政府过度投资于能够拉动经济增长的项目和国有企业,导致在环境保护、民生保障和研发投入等方面投入不足。

可以看到,从地区经济增长本身去寻找制约经济发展的主要因素,能够发现东北地区经济发展的特殊性并为政策评估提供参考,而从区域政策实施效果的角度去评价政策对区域经济发展的影响机制,则有利于为政策的调整提供可靠依据。基于此,本文试图通过政策评估来厘清政策对地区经济增长的影响路径和机制,并对未来制定区域政策提供合理建议。

三、产业结构、财政资源与东北经济增长

研究东北经济增长不得不考虑产业结构,特别是其重工业化的特征。振兴东北老工业基地扶持政策实施十多年来,东北的产业结构问题依然突出,重工业化和资源能源型的产业结构依旧占据主导地位。这种产业结构曾经在很长时期内推动了地区经济增长,也强有力地支援了其他地区的工业化建设,但在新形势下,这种结构给东北地区经济增长带来的更多是脆弱性,以及对政策更高的依赖性。重工业主导的产业结构还严重阻碍了市场化的进程,重要的资源和生产要素都被国有企业特别是央企占有,民营企业难以成长,不利于效率的提高。

东北地区产业结构的变迁与振兴政策下财政资源的变化密切相关。研究中国的地区经济增长,一个必须要考虑的因素是财政转移支付和财政资源。每个层级的行政单元都不是孤立发展的,而是受到上级政府的影响。对于地方政府而言,财政收入和财政支出构成了他们重要的财政资源,在很大程度上能够影响地区经济增长。大量研究已证实,财政支出是推动中国地区经济增长的重要途径之一。从1994年开始,中国的财政制度经历了税收中央集权化改革,但在财政支出分配上没有相应变化,因而地方财政开支中有更大的份额是由上级政府拨款提供的,这也意味着财政支出越来越成为影响地方经济发展的一个重要手段,充分利用财政资源去获得理想的政绩考核,也成为地方官员晋升的重要途径。财税制度改革之后,由于中央政府有足够的能力来对地方政府进行奖惩,故而地方政府官员不得不追随中央政府的政策导向。如果财政资源主要来自中央政府拨款,那么地方政府往往有更大的动力去竞争拨款,会有强烈的动机在财政开支和投资方面建设形象工程,而不是通过更有效的财政支出去加快当地经济的发展。随着转移支付规模的扩大,地方政府倾向于更大比例提高基本建设和行政管理费支出。地方财政支出的城市偏好,会在减缓经济增长的同时加大城乡差距。

政府的财政支出主要用于提供公共品,除了基础教育和公共医疗之外,地方政府提供的公共品还包括社会保险、基础设施建设、支农补助、社会治安等。在地方政府财政支出结构中,受到较多关注的是以基础设施建设为代表的实物投资。在1994年财税制度改革以后,地方政府面临财政压力和同级政府竞争,自然会改变其支出结构:在保证自身运转的前提下,将有限的资源优先投入到基础设施建设,以此来吸引外来投资,尤其是外国直接投资。其原因在于,相对而言,公共物质资本投资对长期经济增长的正向影响更为显著。在中国财政分权的制度下,地方政府有激励运用补贴、减税等公共政策手段帮助企业提高生产效率,形成微观上可持续的经济增长基础。在现行的中央地方分权结构和晋升激励体制下,地方政府出于自身利益更倾向于追求短期增长而忽视结构调整等涉及长期发展的问题,在推进市场化、国有企业改革、科教研发等事业单位体制改革方面力度偏弱。

根据《中国城市统计年鉴》数据计算出的人均财政收支状况明显反映出东北财政转移的显著增加,如图1所示,自2003年以来,东北人均财政支出与其他地区明显拉开了差距,这种情形在2010年进一步强化。与此同时,东北人均财政收入状况与其他地区并没有本质差别,只在2012年之后低于非东北地区。

图1 东北与非东北地区人均财政收支状况比较

自2004年以来,中央对各省的转移支付中,东北三省得到了明显的政策倾斜(见图2),如果把东北三省与北京市作对比,就会明显发现自2000年以来,东北三省得到来自中央的财政转移无论是总额还是增加额均明显高于北京市。

图2 1994—2013年中央对北京与东北三省的转移支付对比

充裕的财政资源通常总会促进地区经济增长。人均财政支出的增加,无论是用于物质资本(基础设施建设为代表的实物投资)还是用于人力资本的投资(教育科研等),都会显著促进经济增长(见图3)。而地方政府为了追求政绩,特别是在东北,受计划经济时代的影响,地方政府的决策主要以获得中央政府更多的肯定为目标,大多数都会选择收益更快的实物投资,而从长期来看,这并不利于经济的稳定增长。对东北地区经济增长而言,随着人口的大量流失,人才的缺失构成最严重的威胁,人口和人才分别对要素投入和全要素生产率有着显著的影响。

图3 东北地区财政支出与经济增长的关系

四、模型设定与数据

(一)模型设定

如前所述,对东北老工业基地而言,区域政策主要通过财政资源来影响地区经济发展,财政资源流向不同的产业会使得产业有不同的发展方向。获得充裕财政资源的产业通常会发展更快,尤其表现为产业效率的提高,而获得较少财政资源的产业通常发展缓慢。因此,需要准确评估振兴政策给东北产业发展尤其是产业效率带来的影响,唯有如此,才能明确政策的效果及其影响机制,明确这些影响的方向是否需要调整以及如何进一步调整。

双重差分法常常用来评估区域政策效果,其基本思路是把区域政策作为一项“准自然”实验,把政策影响下的处置组和不受政策影响的控制组在区域政策实施前后分别差分,再计算这两组差分结果的差异,从而得到区域政策的净效果。然而,合理地评估区域政策首先要保证处置组和控制组都是随机选择的,从而避免自选择问题。而如果处置组和控制组的划分并非是随机选择的,并且存在不同特征,会使双重差分法产生选择性偏差,进一步导致内生性问题。振兴东北老工业基地政策的出台显然不是随机选择,事实上所有区域发展战略都不是随机选择的结果,从而也就导致样本选择偏差问题。此外,要合理地评估一项区域政策,需要有合适的控制组,即首先是处置组和控制组有相似之处,并且处置组受到区域政策的影响,而控制组不受区域政策的影响,并且也不受其他与区域相关的政策影响。

合成控制法(synthetic control methods,SCM)和倾向性评分匹配法(propensity score matching,PSM)通常用来解决选择性偏差问题。合成控制法最早由Abadie等提出,他们从统计学上给出了严格的理论基础,并通过构造处置组的合理对比对象,克服处理组和控制组之间的差异问题,其核心在于通过其他地区的组合来构造出一个良好的控制组,具有透明和避免过分外推的优点。合成控制法的可信度取决于,合成控制能在干预前的相当一段时期内很好地追踪处理地区的经济特征与结果变量。如果干预前的拟合不好,或干预前期数太短,则不建议使用合成控制法。考虑到20世纪90年代与2000年以来的统计数据有较大变化,本文选择的时期为2001—2016年,而振兴东北老工业基地政策始于2003年,因而干预前期数太短,采用合成控制法并不合适。

为了解决因选择性偏差而导致的内生性问题,本文引入倾向性得分匹配方法,该方法的基本思路就是通过构建反事实框架形成一个近似的随机化试验。所谓的反事实是指通过控制组来观察处置组未受到政策干预时的后果,通过对比两种结果,消除选择性偏差问题,从而得到真实的因果关系。倾向性得分匹配法通常分两步完成。第一步是计算处置组(个体或区域)得到处理(对区域而言是获得区域政策)的倾向性得分,比较常用的方法是使用logistic回归来计算倾向性得分。

()=(=1|)=exp()[1+exp()]

(1)

其中,()是一个区域获得振兴老工业基地政策的条件概率,为待估计系数,为纳入模型的解释变量,主要包括影响地区经济增长的各种因素,例如物质资本投资、人力资本投资、城镇化、对外开放水平、技术创新能力和市场化水平等。

第二步利用得到的倾向性得分对处置组和控制组进行匹配,常用匹配方法包括最小近邻匹配、半径匹配、核匹配、分层匹配等。匹配之后需要对匹配效果进行评估,方法主要包括两种:一种是从分布形态上加以检验,要求匹配后控制组与处置组的匹配得分分布形态保持一致;另一种是从变量的差异角度加以检验,要求控制组与处置组在各匹配量上已无显著差异。通常而言,两种方法的结果一致。

在倾向性得分匹配的基础上,本文采用双向固定效应模型,用以下方程来估算政策效果:

,=+×+,+++,

(2)

其中,,为用于衡量政策效应的指标,分别从人均GDP、人均财政支出额和三次产业的效率来加以评估;表示城市固定效应,用于控制城市不随时间变化的影响经济增长的因素,比如文化、制度、习俗等;为时间固定效应,为政策实施区域虚拟变量,为1时表示实施了东北振兴政策,为0时则表示没有实施政策;为时期虚拟变量,分别对应不同时期实施的东北振兴政策临界点;,表示随时间和个体变化的控制变量;,为模型误差项。此外,为了避免回归结果可能受到异方差和序列相关的影响,使用在地区层面的聚类调整标准误差而不是普通标准误差。

根据内生增长理论,人力资本水平是促进地区技术进步、实现地区长期经济增长的重要驱动因素之一。在地级层面上,通常做法是采用高校大学生在校人数占地区总人口的比重()来度量,本文也采用通用做法。考虑到统计数据的前后连贯性,采用地级市中市辖区人口占全市人口的比例来表征城镇化,这实际上反映了人口向城市聚集的程度。

按照已有文献的一般做法,产业结构以第三产业产值与第二产业产值之比来表征,等同于GDP第三产业比例与GDP第二产业比例之比。考虑到东北是重工业基地,本文采用GDP第二产业比例与GDP第三产业比例之比()来表征产业结构。

对外开放度通常从对外贸易或外商直接投资两个方面予以度量,不过在地级市层面上往往难以获得对外贸易数额。外商直接投资反映了一个地方的综合投资环境,综合投资环境不仅包括制度背景、基础设施状况,还包括这个地方的政府效率、开放程度等。参考已有做法,本文采用人民币汇率中间价折算的各地级市的实际利用外商投资额占地区生产总值的比重()来度量。

(二)数据来源

评估使用的数据来源于2002—2017年的《中国城市统计年鉴》,实际年份是2001—2016年,共16年。因为2018年《中国城市统计年鉴》中的数据存在较大的缺失现象,例如没有固定资产投资数据,也没有全市人均GDP数据(大多数采用了常住口径的人口数来加以计算,但年鉴上仅提供户籍人口数),难以与之前的系列数据匹配。2009年9月国务院颁布的第二次东北地区等老工业基地振兴战略的指导性意见中提及建立东北地区四省(区)行政首长协商机制,意味着内蒙古东部地区也纳入东北振兴计划之中,因此本文样本中的处置组便是东北四省的37个地级市。

为了消除价格因素的影响,本文把所有涉及价格的变量全部进行价格缩减。考虑到地级市GDP缩减指数难以获得,采用了地级市所在省份的省级GDP缩减指数来替代,经过指数缩减之后,所有涉及价格的变量都采用了2000年的价格水平。如前所述,东北振兴计划实施了若干次,据此可以选择不同的时间节点作为估算政策效果的时期变量。

从表1中可以看到,各个变量都比较均衡,样本数基本相当,有利于进行回归分析。从对外开放度来看,虽然地区之间差异较大,但总体而言,东北各地区的对外开放度都比较低。

表1 主要变量的描述性统计结果

如前所述,由于统计年鉴的人口数均为户籍人口,并没有把流动人口统计在内,但现实情况是东北人口大量外流,如果不考虑到这一因素,那么显然会造成估计偏差。为了纠正因为人口统计口径不同而造成的偏差,有必要引入常住人口。然而,2011年以前,常住人口只在普查年份才公布,其余年份只能通过估算获得。利用2000和2010年两次人口普查全国地级市人口数据,关联到当年的户籍人口、经济总量、工资、就业结构等变量,可以在常住人口和户籍人口之间建立一种稳定的回归关系,利用这一回归关系,就可以推算历年的常住人口,并在此基础上计算基于常住人口的各项人均指标。采用常住人口重新计算相关指标之后,东北的一些人均指标呈现上升趋势,这意味着许多地区确实存在人口外流现象。

五、振兴东北老工业基地政策评估

(一)基本评估结果

自2003年10月提出《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》之后,中共中央、国务院先后提出或批准了一系列规划或政策性文件,主要有《关于促进东北老工业基地进一步扩大对外开放的实施意见》(2005年)、《关于发展高技术产业促进东北地区等老工业基地振兴指导意见的通知》(2005年)、《东北地区振兴规划》(2007年)、《国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》(2009年)、《东北振兴“十二五”规划》(2012年)、《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》(2014年)以及《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》(2015年)。其中,2014年的政策强调依靠内生发展推动东北经济增长,涉及国有企业改革、简政放权、产业结构调整、城市转型、基础设施建设和改善民生等方面。

首先从经济增长和财政支出的角度来看政策实施的效果。考虑到振兴政策实施多年,本文分别评估2004(2003年10月提出政策,发挥效果至少要从2004年开始,故而分析2004年前后有无显著变化,简称为2004年政策)、2009、2012(既是《东北振兴“十二五”规划》的开局之年,也是全国进入新常态的元年)和2014年4个时间节点的政策效果。为了区分不同的政策影响,每项政策影响的时间段也加以区分,2004年政策效应截至2009年,2009年政策效应截至2012年,2014年政策效应截至2016年,即每项新政策都向前包容,因为新政策总是在旧政策的基础上进一步发挥作用,新政策推出之后,旧政策自然就废弃。

为了更加准确地对振兴东北老工业基地政策进行合理评估,需要有一个可靠的控制组。2006年中部崛起战略的实施,是国家在实施西部大开发、振兴东北之后,又一重大区域政策,是从中国现代化建设全局出发做出的又一重大决策,是落实促进区域协调发展总体战略的重大任务,政策覆盖山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南六省。因而,本文把中部崛起战略覆盖的中部六省排除在外,在此基础上根据倾向性匹配得分来选择控制组。

首先采用统计年鉴中的数据来加以分析,而后采用常住人口数据重新计算的各项指标再加以稳健性检验。采用最小近邻匹配法,样本量足够,按照1∶3进行匹配并得到匹配结果(见图4)。从分布形态图的匹配前后对照来看,匹配效果比较理想,处置组和控制组的分布形态趋于一致。此外,从匹配前后变量差异的对照(表格省略)来看,匹配之后在控制组和处置组之间已经没有显著差异。由此,本文构建了符合要求的控制组。

图4 处置组与控制组分布形态对照(1)

分别从衡量经济增长的人均GDP和衡量财政资源的人均财政支出额角度来评估振兴政策的效果见表2。可以看到,经济增长在2004年前后差异显著,表明2004年这次振兴政策确实起到了显著的促进作用。但在2009、2012和2014年前后并没有显著差异,即自2009年以来的振兴政策主要是使东北地区经济增长与全国其他可比较地区基本保持一致。而从系数上看,人均财政支出这一指标来看,在2004、2009和2012年前后都没有显著差异,但2014年前后则存在显著差异,这意味着2014年的振兴政策更突出采用增加人均财政支出的方式来进行,这与图1中的情形基本一致。考虑到东北人均财政收入的增长幅度远小于人均财政支出,可以认为财政扩张的主要来源是中央转移支付或地方债务增加,并且从系数来看,政策支持越来越体现在财政资源的不断增加上。政策对地区经济增长的影响趋于减弱。从如前所述,振兴政策使东北产业结构重工业化的特征得以强化,这种强化显然是通过资本和劳动力等生产要素不断地涌入重工业行业来实现的,也就意味着第一和第三产业的发展有可能会受到负面影响。本文通过三次产业的生产效率变化来评估政策的效果。考虑到地区之间产业结构不同,直接用劳动生产率进行比较难以体现产业发展在地区间的差异(例如资本劳动比可能会有显著差异,从而导致劳动生产率的差异),因而采用产业的相对生产率,即有

表2 振兴东北老工业基地政策评估:人均GDP变化

(3)

其中,表示第个地区第产业的生产效率,,表示第个地区第产业的GDP,,表示第个地区第产业的就业,和则表示第个地区GDP和总就业,该公式实际上是用GDP中的分产业比例除以就业的分产业比例,它表达的是相对生产率,如果其值大于1,表明1%的就业创造了超过1%的GDP,意味着劳动生产率相对越高,产业效率值越大,通常来说其劳动生产率也越高,反之则相对较低。在产业之间进行区域比较,采用这种相对生产率更具有可比性,因为劳动生产率测量的是单位劳动创造的价值,并未考虑产业的演变以及各产业发展的影响因素。

分产业来看,三次产业的生产效率呈现显著不同的变化趋势,第一和第三产业生产效率持续下降,而第二产业生产效率则持续上升。根据工业企业数据的分析,东北企业效率的提高主要是通过用资本替代劳动的方式。而东北的企业主要集中于第二产业,劳动生产率的提高意味着更多的劳动力从第二产业释放出来,但因就业机会并不充分,他们有可能转到他们并不擅长的第一和第三产业,在一定程度上降低了生产效率。更有可能的一种解释是,第二产业吸纳了投资的绝大部分,使得第一和第三产业难以获得发展所需的资本,第二产业甚至有可能把第一和第三产业的投资和劳动力也部分地吸纳,从而降低了其生产效率。尽管数据表明东北地区第一和第三产业始终保持稳定增长态势,甚至多数年份增长率高于全国平均水平,但其背后却是相对劳动生产率的下降。《中国统计年鉴》提供的数据表明,2003年以来,东北地区第二产业发展趋势与东北地区经济整体形势高度一致,然而经过多年发展,第二产业比重仍占据半壁江山,一枝独秀现象仍然十分突出。从回归系数来看(见表3),振兴政策对第一和第三产业效率的负面影响呈现不断加强的趋势,而对第二产业效率的影响则呈现不断弱化的趋势。

表3 振兴东北老工业基地政策评估:产业效率变化

(二)稳健性检验

如前所述,户籍口径并没有考虑到流动人口,但在地区经济发展中,流动人口显然是不可忽视的因素。本文采用前面通过拟合获得的常住人口来替代户籍人口,计算相关变量,以检验模型的稳定性。

出于篇幅考虑,本文省略了匹配效果的具体评估过程,但无论是从分布形态(见图5)还是从匹配前后变量的差异性方面来看,都能够通过评估,即匹配效果理想。

图5 处置组与控制组分布形态对照(2)

表4中的双重差分结果表明,从常住口径人均GDP的角度来看,2004、2009和2012年振兴政策效应非常显著,积极地推动了地区经济增长,2014年政策对经济增长的影响不如前面三次,显著水平仅为10%,并且从系数上看,同样呈现递减的趋势。而从人均财政支出的角度来看,2004、2009和2012年振兴政策的效果都没有导致财政支出与其他地区有显著差异,但2014年振兴政策则导致人均财政支出显著高于其他地区,且从系数上看,呈现影响不断加强的趋势。人均财政支出结果与采用户籍口径的分析结果完全一致。

表4 振兴东北老工业基地政策评估:人均GDP变化(稳健性检验)

从表5中的双重差分结果来看,三次产业生产效率呈现显著不同的变化趋势,第二产业生产效率持续高于其他地区,而第一和第三产业生产效率则持续低于其他地区。同样,这一结果也与采用户籍口径的分析结果完全一致。从系数上看,振兴政策对第一和第三产业的负面影响越来越突出,对第二产业的促进作用日益弱化。

表5 振兴东北老工业基地政策评估:产业效率变化(稳健性检验)

财政资源还可以从财政支出占GDP的比例()来衡量,因此可以直接观测在GDP的增长过程中财政支出的贡献程度。有研究表明,人均财政支出用来衡量地方财政资源可能并不准确,人均财力差异是相对指标,易受极端值的影响,并不能准确反映地方财力差异,而总量财力差异的分析可能更为科学有效。因此,本文采用财政支出占GDP比例来替换人均财政支出这一指标,分别采用户籍口径和常住口径(协变量和控制变量)进行匹配并加以评估,结果见表6。结果基本一致,即2004年的振兴政策使东北地区财政支出占GDP比例显著高于控制组,而2009和2012年政策效应则不明显,2014年政策效应再次显著,意味着2014年财政扩张成为东北振兴战略的一项重要内容。这与前述采用人均财政支出测量的结果一致。

表6 振兴东北老工业基地政策评估:财政支出占比变化(稳键性检验)

总体来看,2003—2014年的数次东北老工业基地振兴政策促进了地区经济增长,但同时也扩大了财政支出,或者说,在一定程度上依赖财政支出的扩大来维持东北与全国基本一致的经济增长速度。如前所述,东北地区的人均财政收入与其他地区并没有本质差异,但人均财政支出却有着显著差异,那么可以推断,大幅增加的人均财政支出主要来自上级的财政转移,也就是说,东北实施老工业基地振兴政策以来,获得了充裕的财政资源,并利用这些财政资源维持了经济的较快增长。从各地区中央财政投资的人均水平看,20世纪90年代中后期,人均中央财政投资水平最高的两个地区是东部地区和东北地区,两个地区大体处于相同水平。但从2001年开始,东北地区的人均中央财政投资一直高于东部地区。而从产业效率来看,各产业受政策影响的方向和程度均不相同,振兴政策促进了东北第二产业的发展,提高了其相对生产效率,但同期却降低了第一和第三产业的相对生产效率,使得经济发展单纯地依赖第二产业,这就导致东北经济增长的脆弱性不断增强,一旦第二产业的发展出现问题,则地区经济就会显著受到相应的影响。2014年以来,钢铁、煤炭等大宗产品价格大幅度下降,东北的重工业深受打击,也因此显著影响了经济增长。可见,东北振兴政策主要通过大量财政资源的投入来影响经济发展,而财政资源又主要流向了重工业化主导的第二产业,促使第二产业获得较快发展,形成比较优势,而第一和第三产业则因得到的财政资源支持较少而得不到充分发展,效率增长相对缓慢,逐渐形成比较弱势。评估结果还表明,2014年的东北振兴政策效果相对不理想,无论是人均GDP还是经济增长所依赖的第二产业效率,均不如前几次政策效应那么明显,这也触发了2016年出台的新一轮振兴政策。新政策的一个重要目标是努力保持较高的经济增长。然而,较高的经济增长需要物质资本和人力资本的协同配合,需要高新技术的全力推动。东北现有的产业结构和人力资本水平,尚不足以支撑较高经济增长。

东北地区在设立高新区方面与其他地区存在较大差距,具体见表7,特别是与其作为国家重工业基地的地位不符。这意味着东北地区在推进高技术发展方面的投入力度不足,不利于地区经济的持久增长。此外,《中国科技统计年鉴》数据显示,尽管振兴战略实施以来,东北地区R&D经费投入总体呈逐年上升趋势,但仍低于全国平均水平,严重阻碍了东北地区科技研发的进程。

表7 全国各地区国家级和省级高新区分布

六、结论与政策建议

本文利用2001—2016年地级市面板数据,基于PSM-DID评估方法和双向固定效应模型对振兴东北老工业基地系列政策的效果进行了多角度评估。研究表明,东北经济增长的脆弱性一方面源于其扭曲的产业结构和对财政资源的过度依赖。在系列东北老工业基地振兴政策的影响下,重工业主导的产业结构不但没有弱化反而进一步强化,导致产业劳动生产率发展失衡。第一和第三产业没有得到应有的发展,突出地表现为相对生产效率的持续下降。而第二产业相对生产效率的提高则建立在资本深化,进而资本不断替代劳动的基础上。由于第二产业占比较高,第一和第三产业缺乏发展所需的资本和劳动力等生产要素,导致地区经济增长缺乏长效和稳态机制。东北经济增长脆弱性的另一方面表现为经济增长不断依赖财政扩张,这种扩张并非来自地方财政收入的持续增长,而是依赖中央转移支付,因而不具有可持续性,也不利于东北经济的内生发展。转移支付会显著改善转入地的短期经济增长效应,但会严重降低长期经济增长潜力,转移支付的累计效应为负。

东北地区因持续十多年的振兴政策获得了充裕的财政资源,但在现有财政体制下,财政资源的丰裕进一步强化了东北的重工业结构。在地方政府看来,为了最大程度地发挥这些财政资源的作用,最简单的办法是把它们用于能够确保短期形成产出增长的地方,而原有雄厚基础和重要地位的重工业就成为不二之选。地方政府作为地区经济发展的主导者,作为产业选择的主体,对于区域产业结构趋同负有不可推卸的责任。正是现有的财政制度安排使得地方官员倾向于投资某些“价高利大”的产业,导致产业结构趋同。而政绩考核机制的压力,更使得地方官员不顾地区的比较优势,投资于能创造较大产值以及提供较多就业机会的产业,导致产业结构扭曲。东北重工业的发展,进一步提高了资本劳动比,使得劳动需求增长持续乏力,第二产业在财政资源的扶持下进一步壮大,吸纳社会资源,导致第一和第三产业发展不充分,效率无法持续提高,因此东北原有的产业结构等问题不仅没有根本改变,反而更加突出。并且,振兴政策对第二产业的促进作用也呈现递减趋势,意味着振兴政策难以持久起作用,地区经济增长必须依靠自身的内在驱动力。

从促进东北经济实现长效稳态增长机制的角度出发,应促进东北经济内生发展机制的形成,而要实现这一点,必须改变现有扭曲的产业结构和对财政资源的过度依赖,促进产业均衡有序发展,财政实现可持续性扩张。应采取切实有效的措施逐步减少对东北地区的财政转移,促进东北经济发展内生动力的形成,从而为经济实现持续稳步发展奠定基础。在国家新常态发展的新形势下,重工业化的必要性逐步丧失,因而东北重工业化主导的产业结构必须打破。应充分发挥东北装备制造业的良好基础,促进“互联网+”、物联网和人工智能技术的发展和广泛应用,从而推动智能制造业等现代产业的发展,促进传统经济向数字经济的转变。此外,还应加强第一和第三产业的发展,尤其是从资金和人才等方面给予足够的保障,实现产业结构的均衡和全产业的稳态发展。

在振兴东北系列政策的实施过程中,中央政府通过加大转移支付力度推动东北经济的增长。但在当前财政分权体系下,地方政府为了获得更多的财政转移资源而重点推动以重工业为核心的第二产业发展,追求经济增长的短期效果,而忽略了人力资本投资和科研创新投资,特别是忽略了人才利用和创新激励机制存在的问题,导致人才大量外流,难以形成经济增长的长期稳定机制。尤其值得指出的是,虽然转移支付有利于当地的基础设施建设,但不利于政府行政效率的改善、市场经济制度的建立和私人经济的发展,而后者恰恰是东北目前转型所急需的。为了扭转转移支付短期化投资倾向,中央政府在向东北地区扩大财政转移时应强调经济长期增长机制的目标,从而促进地方政府把更多的转移资源投向人力资本、科技创新、教育和医疗等公共服务投资,以保证长期经济增长所需的创新要素形成。

东北还应大力扩大对外开放,充分引入市场化运作机制。应充分利用国家“一带一路”对外开放框架,积极与俄罗斯远东地区开展跨境基础设施建设,促进互联互通,建立陆海联运国际交通机制,扩大并加深国际合作。在这方面,黑龙江省已经做了积极的努力。黑龙江省建设了若干中俄合作产业园区,取得了国际合作经验。在黑龙江对俄密切合作的基础上,东北其他地区也应积极跟进,扩大与俄罗斯远东地区的合作。要消除长期以来的计划经济体制影响,特别是在用人方面,需要大刀阔斧地改革,充分重视人才,唯学识和才能而非唯关系来考量和引进人才,而且要把人才用到合适的岗位。只有实现人尽其才,才尽其用,才能真正发挥人力资本的作用,促进创新研发,达到提高效率和促进经济发展的目的。而市场化改革则有利于形成合理的用人机制。

需要指出的是,为了尽可能地考虑人口流动这一重要因素,在无法获得常住人口数据的情况下采用估算方法来计算,虽然结果与实际数据较为接近,但难免有误差。另外,有关财政资源的分析,本文仅采用了较为宏观的统计数据,很有可能并不是全部,从而对东北财政资源的分析结果造成一定的影响,未来如果从相关的财政统计中获得更准确全面的财政资源数据,就能够更好地进行政策评估。