将韧性治理理念植入PPP

2022-02-18撰文黄莉王盈盈

项目管理评论 2022年5期

撰文／黄莉王盈盈

PPP项目中韧性治理理念的引入，体现在项目技术方案的科学可靠、组织管理的高效协同、政策制度的稳定完善及参与主体的韧性价值观一致四方面。韧性治理理念与PPP结合将使PPP项目在全生命周期内有更高的抗风险能力，从而为项目健康良性地启动与存续保驾护航。

韧性治理理念得到高度重视

伴随社会风险的持续暴露，韧性治理理念得到了高度重视。“韧性”概念最早于1973年由加拿大生态学教授克劳福德·斯坦利·霍林（Crawford Stanley Holling）提出，它是指系统在外部扰动时恢复稳态的能力。此后，韧性理念得到广泛应用，从应急管理逐步拓展到心理学、生态学及城市建设与管理等各个领域（臧鑫宇、王峤，2019）。韧性内涵进一步丰富，主要强调系统的抗干扰性、可靠性和稳定性（何继新、荆小莹，2018）。

党的十九届五中全会把“韧性”列为城市发展必须遵循的原则，强调“建设韧性城市”这一重要目标。这意味着，我国将“韧性”作为新时代高质量发展的关键目标，韧性治理成为我国构建现代化治理体系的重要手段。在我国，韧性治理理念正向着经济社会发展的各个领域深入。例如，城市韧性治理逐渐从宏观层面的城市管理延伸至社区治理、防涝治理等更为微观层面的管理。

与此同时，韧性治理相关研究的文献数量也在稳步增长。据统计，2000—2021年，我国有关韧性治理的文献在中国知网数据库中共有403 篇（何继新等，2022）。从应用领域看，已有韧性治理理念的研究主要关注自然灾害、公共卫生事件等领域。例如，崔明家、王兴鹏（2020）系统梳理了城市突发公共卫生事件的韧性提升策略。但是，韧性治理理念在基础设施和公共服务供给侧领域的研究还非常少见。PPP 作为基础设施和公共服务供给赋能的重要手段，是城市韧性治理更为精细化的组成部分，因此有必要将韧性治理理念植入PPP，以提高城市基础设施和公共服务的抗风险能力。

PPP作为治理工具的功能开始显现

PPP 是基础设施和公共服务供给的一种项目运作模式。在稳增长、调结构的宏观战略背景下，PPP 模式日渐成为我国稳住经济大盘、扩大有效投资的重要方式。2022年4月26日，中央财经委员会第十一次会议专题研究全面加强基础设施建设问题，要求推动PPP 模式规范发展、阳光运行。2022年5月19日，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19 号），明确提出优化完善存量资产盘活方式，规范有序推进PPP，发挥PPP 等投融资模式创新在扩大有效投资方面的积极作用。自2014年起，PPP在我国得到大力发展和广泛应用，在短短8年时间内已入库PPP 项目数量达10 312 个、金额16.4 万亿元。

PPP 通过在基础设施和公共服务领域引入社会资本，推动政府和社会资本双方的长期合作，发挥资本作为生产要素的积极作用，提升基础设施资产质量和公共服务运营效率，为城市建设和经济社会发展做出重要贡献。PPP 的优势是在公共产品和准公共产品领域引入市场竞争机制，有助于改变政府在基础设施和公共服务供给中的传统思路和固有思维。实际上，PPP 不仅仅是一种融资手段，还是一次体制机制变革，涉及行政体制、财政体制、投融资体制等多方面综合改革，其治理工具的功能开始显现并得到政府各部门和各层级的认可。

韧性治理应对PPP脆弱性问题势在必行

PPP 在我国的发展应用过程中也出现一些问题，近年存在“发起热、落地冷”“开工多、完工少”等现象，展现出较明显的脆弱性。按照韧性概念的定义，PPP 提升韧性是指所有项目相关方组成的有机系统具备良好的抗逆力和调适力，政府和社会资本及其设备、技术均应具有持久耐用能力和危机应对能力，而且各方主体在遭受不确定事件冲击时能有较快的应对能力、较强的复原能力和较高的自我迭代能力。已有学者从交易结构视角提出了PPP项目韧性优化的原则与路径，构建了PPP 项目韧性治理框架。但是，将韧性治理理念植入PPP 还需要在认识层面达成共识，只有理念创新才能指导实践推陈出新。

（1）树立负责任的项目投资理念来提升韧性治理。PPP 模式强调通过政府和社会资本之间建立专业化、契约化的合作伙伴关系，来推动基础设施建设管理及投融资管理效率提升，从而促进体制机制改革创新。它已在西方成熟市场经济环境下得到了检验，是有助于基础设施项目实施的有力工具。我国作为一个发展中国家，还没有实现现代化，因此有必要强调负责任的投资理念来推动PPP 项目的可持续性，进而提升PPP 项目韧性。

（2）完善现代项目管理体系来落实韧性治理。PPP 项目在推行过程中要遵循我国既有的投资项目管理体制机制，现代项目管理体系既要强调可行性研究等前期工作的重要作用，又要消除把可行性研究等同于“写本子”的认识误区。真正重视现代项目管理体系，要树立科学谋划和系统规划的认识导向，还要具备全过程管理思维方式，特别是要重视补齐运营能力“短板”，真正落实PPP 项目的韧性治理。

（3）推动配套体制机制创新来保障韧性治理。PPP 模式强调由政府和社会资本签订互利共赢、优势互补、风险共担的长期合作协议，实现基础设施和公共服务项目的市场化运作目标，有利于解决信息不透明、权力寻租、效率低下等问题。我国既有的配套体制机制包括财务、税务、法务、资本市场、金融市场等方面，还要大胆创新和与时俱进，以保障PPP 项目的真正可持续。

面向韧性目标的PPP发展展望

夯实物理韧性

夯实物理韧性，为PPP 的可持续发展奠定坚实的基石。相关方通过对PPP 项目选址、设施维修和技术升级进行最优的规划，保证PPP项目的可持续性，其实施途径是提高项目的冗余性、鲁棒性（Robustness）和适应性。

（1）PPP 项目与普通项目相比，多属于大型基建项目，项目工程量大、工期长、资金总量大，所以PPP 项目的建设显得格外关键。在工程设计中，位置的选择是第一要务。特别是PPP 项目要兼顾两个重要的地理位置：一是自然地理位置；二是区域的经济和社会位置。在自然地理位置方面，PPP 项目的施工时间相对比较漫长，应优先考虑地震、洪水、雷暴等自然灾害，尽量避开易发生的地区；从区域的经济和社会位置来看，PPP 项目以当地的基础设施为主，承担着向公众供给高质量的公共产品和服务的任务。在PPP 项目前期，相关方进行统筹考虑，重视选址，从而提高PPP的实体弹性。

（2）PPP 项目的全生命周期比较长，一般超过10年，相关方要时刻保持一种危机感，虽然在选址时会尽可能避开易发生的灾害，但也要注意到地震、洪水等灾害的发生。由于PPP项目是面向公众的，不会由于自然灾害而彻底放弃项目，所以必须要有足够的应急措施。在这个时候，项目监管、建设、运营等各方要协同工作，完善紧急事件处理方案，以保证PPP项目在发生无法抗拒的自然灾害时，尽可能减少风险，使其快速恢复原状，这样才能有效防止项目出现“短命”或者“夭折”现象。

（3）PPP 模式通常用于大型基础设施建设，包括地铁、公路、桥梁、市政等，这些项目施工过程比较烦琐，对设备技术需求也较高，所以建设单位与运营单位必须加强施工管理和设备技术的能力建设。同时，在项目施工中，施工单位要根据抗洪、抗震等指标，加强项目自身的抗灾能力；充分利用现代技术，加强对企业的管理，提高安全防范能力；做好风险管理，尽量将不确定因素控制在最小范围内，避免造成重大影响。PPP 项目在为社会和经济发展提供支持的同时，必须加强基础设施和公共服务的公共属性。秉持韧性治理理念的PPP 项目服务供给要具备冗余性、鲁棒性和适应性，以适应目前的发展要求。

强化组织韧性

强化组织韧性，夯实基础设施和公共服务的高质量发展基础。PPP 模式在面临各种社会和自然环境的双重考验时，可以有效减少风险，快速恢复并重新运行。

（1）组织合作的持续开展和深化。PPP 项目与普通的单个项目不同，往往包含多个类型主体，如政府、社会资本和公众等。其中，政府是项目的委托方和监督方，社会资本是项目的建设方和运营方，而公众则是项目的终端客户。PPP 项目各方之间需要加强深度合作并建立信任关系，建立起一种积极的正式和非正式互动交流关系，使项目各方具有充分沟通协商和主动解决争议的积极心态。

（2）组织资源的最优分配和安排。PPP 项目的相关方数量众多，而且各自拥有不同的权力、资金、信息、人员等资源。同时，PPP 项目工作量大、工期较长，其面临的危险与困难也较大，所以必须对各方的优势资源进行整合，以便在必要情况下进行及时调配，保证项目存续期间尤其是在遇到危险情况下的资源需求。

（3）组织信息的最快传递和反馈。PPP 项目是多个相关方利益和目标协调的产物。由于各方的利益诉求和目标需求不同，所以通过完备的组织信息管理来保障交流和协调就显得非常关键。在交流与合作中，要加快项目组织过程的信息流动，畅通信息交换和反馈机制，从而保障项目的可持续发展。

建设制度韧性

建设制度韧性，强化PPP 项目长期合作的期望，从法规体系、监督体系方面加强PPP 的适应能力。

（1）健全PPP 法规体系。规范PPP 法律法规是其良好运行的基础，也是其合法性的基础。目前，我国PPP 实施基本上以政府为主导，但由于相关方众多，各方观念和认识上存在差异，这使得PPP 法律法规出现了各种各样不协调的现象。尤其值得注意的是，目前国内PPP 实践尚无明确的法律规范。虽然我国正在大力推进PPP 相关立法工作，但PPP 条例在公开征求意见之后并没有形成正式出台的官方文件。从这一点可以看出，健全PPP 法规体系是提升PPP 韧性的关键所在。在操作上，一方面，必须对现行PPP 相关法律法规进行梳理和体系化，对其中一些条款进行修改和调整；另一方面，需要设立PPP 实施的牵头和协调机制，如建立国务院层面的PPP 协调小组，在更高层次上统筹协调各方利益，从而促进PPP条例尽早出台。

（2）健全PPP 监督体系。由于PPP 项目涉及审批、招标、合同等多个环节，还需要经历投资、建设、运营多个阶段，因此健全PPP监督体系必然是一个系统工程。一方面，有必要建立多个部门、领域间的协调沟通机制，以提升监督体系的整体韧性；另一方面，有必要运用信息技术来加强多个监督部门之间的联动，既减少信息的不对称性，也加强政策的统一性。健全的PPP 监督体系体现在市场制度完善、信息披露规范、主体行为自律，还体现在政府内部的决策机制、沟通机制和问责机制内在逻辑相一致。要保证PPP 的长远发展，必须建立健全PPP 的监督制度与运行机制。

赋能主体韧性

赋能主体韧性，凸显PPP 战略协作的本质，增强主体韧性能力，也有助于提升PPP韧性。

（1）加强政府管理能力。在我国PPP 项目实施过程中，国家主导特征较为明显。纵然国家参与能保守“公共价值”，但其常常与社会资本和项目的“经济效率”产生深层张力。为此，必须强化政府自身能力，着力提高其建设管理的能力，提高在项目施工过程中有关重大事项决策和分析的能力，以及提高在运营管理过程中的市场风险和经营风险防控意识。此外，政府还要把控好项目的社会舆论和形象传播渠道，保证项目的各方面信息及其传播得到有效控制。

（2）提高社会资本能力。社会资本通常是以盈利为目的的主体，它在追逐利润的过程中容易表现出短视行为和投机行为，这对项目的长远发展不利。所以，在PPP 项目运作过程中，各相关部门需要适时地进行引导与规制，以鼓励社会资本更有耐心地建设和运营。一方面，要构建合理的激励机制，包括物质和心理层面的激励与约束；另一方面，要建立适当的处罚机制，避免出现投机性的风险，影响项目的长远发展。如果社会资本切实受到经济处罚和舆论压力，他们就会主动抛弃短视行为和念头。在强化PPP 项目正面和负面的双重激励下，社会资本在PPP 中的短期行为问题可以被有效抑制，从而提高项目自身的可持续性。

（3）培育公众参与能力。PPP 项目的产出终端是面向公众的，公众参与机制能为PPP 项目产出质量和绩效建立反馈机制。然而，我国PPP 项目的公众参与机制有待健全，特别是各方对公众参与机制的建立意识淡薄。培育公众参与能力，一方面要自下而上，提升公众参与监督的意识；另一方面要自上而下，建立相关制度体系。对于PPP 韧性提升而言，培育公众参与能力是韧性理念植入PPP 的外部驱动力。政府要加强宣传教育与引导，通过诸如现场展览、电视推介等方式向公众传播项目信息，激励参与兴趣，还要加大力气培养公众参与意识。