由分割至整合：全国统一大市场的建设与前景

姚郭杉杉

（吉林大学经济学院，吉林 长春 130000）

2022年4月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）发布，作出“构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局”的行动纲领，旨在依托国内大市场扩大内需，实现社会扩大再生产，增强国际竞争力，使我国经济向高质量发展方向转型。显然，形成双循环经济新发展格局的基础支撑和内在要求，是构建全国统一大市场。这就使得构建全国统一大市场成为一项系统性的市场建设工程任务，同时也具有重要的战略意义。

在建设全国统一大市场建立的过程中，将遇到与一些市场分割势力的阻碍。这其中，有纵向政府治理的原因，如地方政府对不同地区、行业、企业采取不同的管理政策，导致市场块块割据；有横向政府治理的原因，如片面的官员激励制度导致地方政府为追求本地利益最大化而制定的一系列保护主义政策，导致市场条块分割；有市场组织市场结构的原因，如企业形成的市场市场垄断势力限制了各种要素的自由流通，等等。

此外，阻碍国内统一大市场建立的深层次原因来自特殊的国情。企业的垄断势力通常是暂时的，只有政府这强大的“超经济力量”，才具备长期控制、分割市场的可能。而是什么动机导致了政府阻碍国内统一大市场的建立？过去，中国把赶超西方作为现代化的目标，实行速度型赶超战略；而这种战略则需要政府替代市场，充分发挥能动作用；随着效率型与质量型赶超战略的到来，需要政府转换行为方式，坚决抵制“行政区经济”，向市场驱动的经济增长方式转型[1]。

本文将主要围绕以下几个方面进行分析和研究：什么是全国统一大市场？建立全国统一大市场的阻碍因素以及深层原因有哪些？全国统一大市场建设进程中遇到的特殊问题为何？怎样进行有效的市场整合？

一、全国统一大市场及其作用

现如今，中国的经济进入高质量发展阶段，全国统一大市场成为我国除资源、劳动力要素以外重要的比较优势及绝对优势。国内超大规模市场是我国经济发展转型所依托的一项重要的战略资源，这种区域经济一体化的发展体制将成为技术升级，社会结构演化的主要拉力[2]。

1.全国统一大市场的基本内涵

全国统一大市场是指在全国范围内，各地区及市场间形成了统一规则，充分竞争，运行有序，高度开放的基本格局，是一种规模巨大，机制灵活，结构完整，环境优化的协调有机的市场体系。于此市场体系下，地方保护主义和市场封锁主义被基本消除，商品和各类要素能够完全按照价格体系在各地区、行业间自由流通，从而顺利进行社会的扩大再生产[3]。

总体而言，全国统一大市场具有统一性、竞争性、开放性、有序性。统一性是指国内统一大市场密切不可分割，有助于强化各地区间高质量、系统性的经济联系[4]；竞争性指市场的非垄断性、公平交易，有助于破除区域壁垒，实现市场畅通，使市场机制在资源配置中发挥决定性作用，缩小区域经济的差异[5]；开放性是指市场非故步自封，而是时刻保持着与外界的交换联通，协同合作；有序性则是指国内统一大市场在运行中所表现出来的规律性。

2.全国统一大市场的功能和战略意义

中国目前所建设的统一性、竞争性、开放性、有序性的全国统一大市场，其作用主要体现在以下几个方面。

（1）促进经济高质量发展。通过建立全国统一大市场，将利用他国市场为主的“客场”经济全球化模式变成以内需为主的“主场”经济全球化模式[6]，是构建新发展格局的前提和基础。而新发展格局的建立，使得生产、分配、消费、流通这四环节以国内大市场为主要依托，提高我国经济体的独立性和韧性，有效保障我国经济的长期平稳增长。

（2）助推区域经济协调发展。区域间经济发展差异和失衡，会严重影响生产要素的流动和最优配置，也会对中国经济可持续发展及社会和谐造成不利影响[7]。而通过市场整合及要素的自由流动，能够有效地缩小地区间的发展差距，助推协调发展[8]。因此，应破除过去“行政区经济”的藩篱和地区保护主义的壁垒，统筹推进充分竞争，互利共享的区域协调发展新战略，从而助推区域经济协调有序的发展。

（3）利于构建内需主导型全球价值链，塑造大国竞争优势。中国曾在“客场”经济全球化模式下扮演着“世界工厂”角色，产品附加值低，位于全球价值链的低端环节。此外，随着贸易摩擦的打压以及新冠肺炎疫情的蔓延，全球价值链中的分工体系趋于断裂重组。因此，建立具有自生能力、产供销有效衔接的全球化产业分工组织机制，就显得尤为重要。利用国内大市场的强大内需，提升国内价值链在全球分工体系中的地位，进而增强中国在国际上的竞争优势[9]。

二、建立全国统一大市场的阻碍因素

现如今我国市场分割的现象仍然较为突出，各种形式的分割杂糅形成“行政区”经济。现阶段阻碍国内统一市场建设的因素，主要来自于地方政府的横向与纵向治理。

1.横向政府治理因素

随着央地关系的调整，地方主导型产业政策兴起。在政府主导替代市场机制的竞争中，横向政府治理因素的阻碍作用主要表现为以下方面。

（1）地方政府为了追求局部短期利益，通过扭曲市场机制直接干涉区域内投资决策，一窝蜂建设投资收益大、周期短的项目。由此，地区间产业结构逐渐趋同，并无法发挥各地区自身的比较优势。从地方产业政策的重点方向看，各省份的优先发展产业趋于雷同（见表1）。

表1 各省份“十四五”规划中的产业政策梳理

（2）地方政府占有管理国有企业的优势地位，利用国有企业实施行政垄断。主要表现在以下三方面：在招投标的时候，制定一系列有利于本地企业中标的政策，对本地企业构成威胁的外地企业设置更高的竞争条件和壁垒；干预企业产权交易，如强制国有企业在当地投资、牺牲效率保护劣势企业；重组本地国有资产，组建各种投融资平台以招商引资，以及投资产值税收高的项目。政府通过行使行政权力垄断市场，不仅扭曲了市场竞争，也导致了寻租腐败现象的滋生。

2.纵向政府治理因素

（1）纵向政府治理因素较容易影响要素在市场上的自由流动。要素市场化改革更容易受到体制机制的阻碍。

（2）劳动力要素流动受到控制。户籍制度以及与其相挂钩的选拔与福利制度，天然阻碍了劳动力有序畅通地流动。具体表现在：没有按常住地登记户籍，导致在大城市落户困难；公共资源与福利不按常住人口分配，排斥了劳动力的进入；按行政机制配置劳动力的占比逐渐提高，阻碍了高级劳动力的自由流动。

（3）土地要素配置受到控制，要素使用效率低。地方政府不仅控制土地分配权，还控制着土地的管理与交易。缺乏灵活性的制度体现于：没有推行土地的市场化，固守僵硬的产业用地制度；缺乏全国统一的、跨区域的土地交易机制，极大限制了土地的利用效率。

（4）资本要素的配置受到控制。地方政府运用行政力量来控制资本运动，导致了“银政壁垒”的形成。主要表现在：地方政府通过银行信贷市场进行资本准入限制和利率限制，从而提高外地企业融资的难度，达到维护本地企业利益的目的；股权交易市场的属地管理制度使得跨区域经营受到严格的限制；金融业发展缓慢，金融服务的门槛总体偏高。

（5）技术要素受到制度分割。当前造成技术市场分割的原因不在于直接的行政分配，而是技术要素的制度性割裂格局仍然存在，如研产相脱、研资相脱等。具体表现在：科技成果脱离市场实际需求，难以转化为现实生产力；科研机构和企业间缺乏中介，前沿科技成果难以转换成商品；间接融资在资本市场上占据主导地位，而间接融资天然排斥高风险的高科技产业。

（6）企业的分类管理。对不同地区、不同所有制的企业进行分类管理，人为地制造企业间的不平等竞争条件，形成了难以进入的行政门槛，是市场不统一不充分竞争的根本原因[10]。

3.垄断企业因素

在构建全国统一大市场的进程中，一些具有市场势力的垄断企业，也可造成市场的分割。而形成垄断企业的原因有：某些地方企业借助政府的行政权力，提高市场集中度，限制竞争行为，排斥外地企业；某些企业掌握关键技术，利用技术优势压榨市场上其他企业；某些平台型垄断企业，利用不完善的市场管理制度，对其他企业进行攻击压榨；某些企业通过兼并垄断市场，控制商品价格。

三、导致市场分割的深层原因

在推进国内市场统一建设的实践中，垄断企业的市场势力往往是暂时的、容易破除的；具有超经济强制力的政府，才能大幅度地干预统一市场建设，导致市场分割。导致市场分割的政策的深层原因，主要来源于中央的简政放权以及国家的增长赶超战略。

1.中央简政放权下的市场分割

中央政府与地方政府间的纵向分权改革使得地方政府同时具有行政管理职能和参与微观企业运行的的经济职能。这虽然有效激发了地方政府的活力，但也为地方政府维护本地企业利益而实行地方保护主义，分割国内市场埋下祸根。具体原因及表现有如下几点。

（1）分权改革不彻底，地方支出端改革落后于收入端改革。中央的分权改革在支出端方面滞后于收入端，使得地方政府财政拮据，不得不在分税制之外选择控制本地经济活动，寻找新财路（见图1）。因此，地方政府为了增加自身的利益，利用行政手段控制当地经济活动，不顾比较优势而重复引进周期短、价高利大的产业，从而产生各自为政的现象，导致了地方市场的分割。

图1 1994年～2019年中国地方财政收支比

（2）地方政府的双重职能使之具有分割市场的可能性。当地方政府具有参与市场活动的职能时，就存在了为逐利而运用行政权力干预市场行为的可能。这种地方公司化倾向，导致了市场被人为地条块分割，阻碍了统一大市场在国内国际双循环中发挥作用。

（3）简政放权下片面的官员激励制度，使地方政府有行使保护主义的压力。过去官员的政绩考核主要依赖于本地区行政区边界内经济的快速增长，导致地方政府互相比拼区域性优惠政策、实施地方保护，造成对外来企业的排斥。

2.赶超型体制下的市场分割

目前，中国经济转轨和对西方的经济赶超同时进行。因此，中国的经济体制在某种程度上要让位于赶超战略，需要更多地发挥政府这只“有形的手”的调控作用。而这种人为的力量自然会导致市场的条块分割，主要表现于以下几个方面。

（1）实施部门非均衡发展战略。赶超战略对经济增速提出了较高的要求。为了实现经济的快速增长，地方政府就不得不把有限的资源投入重点发展的部门，而较少关注优化市场环境和维护公平竞争等方面。这在原则上与市场横向决策相对立，造成市场割裂。

（2）实施区域非均衡发展战略，人为制造政策洼地。上级政府部门为了加快某地区的发展，吸收其他区域更多地资源，就会制造优惠政策洼地，如经济特区、高新区、示范区等。然而这种地区间的制度安排差异，违背了建设统一大市场“强化市场基础制度规则统一”的要求，导致了市场人为分割和寻租腐败行为[11]。

（3）采用政府决策替代市场调节。在赶超的动力结构下，政府常认为市场自我调节的速度太慢，不如直接采用“有形的手”。因此，地方政府就会把精力主要集中与其有利于经济增长的领域，把有限的资源倾斜于某些地区和产业，导致市场割裂。

四、中国建设统一大市场的特殊性

中国作为一个发展中的大国，其在建设统一大市场中遇到的问题与欧盟的市场建设问题不尽相同。有学者认为，欧盟内部通过采取相同的货币体系使得建设统一市场的阻力大大缩小；而大国内部因为已经存在了货币统一的法律制度，使得其建立统一国内大市场的阻力大大小于国际市场一体化建设。[12]然而实践表明，大国内部也面临着地方政府利益难以协调，市场一体化难以推进的困境。中国建设国内统一市场特殊性的在于以下方面。

1.中央政府对市场的干预领导与建设统一大市场并不矛盾

市场经济不是只靠“看不见的手”就能发挥作用。发挥中央间接宏观调控的作用，能够在统一大市场的基础上为之提供良好的保障体系和市场环境，从而使其平稳运行。

2.中国“多阶段一体化”的发展特征，决定了生产要素市场必须均衡发展

当前，中国经济服务化、网络信息化、后工业化、农村工业化等发展阶段混合交织，如果与之匹配的某类要素市场发展不完善，就会拖垮市场转轨。因此，在新发展阶段要通过新技术（如数据分析、网络经济等）改造传统产业。

3.质量赶超战略决定了地方政府目前并不能去经济职能

中国目前仍要通过地方间的竞争提高经济活力，“准市场主体”的经济职能无法被替代。为此，必须进行政绩考核方式改革、央地关系重新调整、财政支出端与收入端相匹配等一系列配套政策改革，使地方政府不再有市场分割的动机。

五、全国统一大市场的推进策略

根据以上对全国统一大市场存在问题的分析，本文就如何推进全国统一大市场提出以下几个建议。

1.制度一律建设

过去，各地的制度规则存在差异，导致了千奇百怪、盲动性强的状态。只有推行统一的、高标准的制度规则，加强顶层设计，高水平的市场经济体制和高质量的双循环格局才有了根基。

制度一律的核心在于结合实践，构建统一的市场基础制度。制定高标准的统一的市场基础制度要注意以下两个方面。

（1）从中国国情出发，与国际通用规则接轨。首先，立足于中国特殊的国情，意味着结合实践，探索出与中国发展相符合的先进制度规则。不能生搬硬套欧盟的经验。其次，要与国际先进通用规则接轨，提升产品的国际竞争力。

（2）进行制度创新，注意边界问题和央地关系的调整。要加强中央政府的宏观调控作用，但同时不能搞“大一统”来抑制地方政府的创造性；要限制地方政府的职权边界，避免地方主义过度膨胀导致的市场碎片化。为此，应当构建地方政府和中央政府间权力的制衡机制，运用法律手段敦促地方和中央的责权对等，制定权力是否外溢的判断标准。此外，应改革现有的政绩考核体系，淡化地方政府的经济增速目标，把追求效率和高质量发展作为其行为准则。

2.市场组织建设

市场组织建设的核心内容在于建立适应当下市场体系的产业组织结构。先进的产业组织结构，微观上能够约束企业垄断行为、激发企业生产活力；宏观上能够促进关联企业间的分工协作、延长产业链。市场组织建设应围绕以下几个方面。

（1）杜绝企业垄断行为，营造公平透明的营商环境。首先，需要认真贯彻《中华人民共和国反垄断法》，减少不公平交易、垄断行为，从而打破市场分割；其次，政府应监督企业的兼并行为，防止企业间结成垄断组织从而攫取超额利润；最后，地方政府应公开采购和招投标，减少地方保护主义、歧视外地企业等造成市场分割的行为。

（2）进行企业治理制度改革，完善法人治理结构。企业制度改革的核心在于解决产权不明确、管理不当、政企不分等状况。建立起一套与市场体制相适应的约束机制和激励机制，让企业能够真正行使市场主体的行为，增强市场竞争活力。

（3）加强企业间的分工合作互补，构建内需主导型产业链。政府应引导企业从过去的水平竞争转向纵向的专业化分工，由此形成一种新型的产业链集群形态的竞争结构。例如，可以推行数据共享，提高数据流动性和利用率；用“链长制”替代地方产业主导政策，等等。

3.市场结构建设

市场结构建设的核心是市场取向改革，重点突出市场对资源的配置作用，减少政府的干预，从而促进要素在市场的自由流动。要素市场化需围绕以下几个方面展开。

（1）以先易后难为原则。与新经济密切相关的技术市场、数据市场等，因为公众对其的认知较为广泛且到位，首先应推进要素市场化；其次是政府管理的环境污染排放权交易市场等；最后则是与公共福利和国计民生的有关的要素的市场化，如户籍、土地等。

（2）以对症下药、逐个攻破为方针。对于资本要素市场化，应大力发展股份制和证券市场，以促进资本流通；对于劳动力要素的市场化，应发展劳动力中介机构以及鼓励自由择业，促进劳动力的自由流动。因此促进生产要素的自由流通关键在于缩小地区发展的差异、掌握雄厚财力、不放弃中央政府的宏观调控。

4.市场环境建设

市场环境建设的关键点在于降低交易成本，交易成本包括制度性交易成本和非制度性交易成本。制度性交易成本指的是由于政府制定的一系列规章制度而带来的额外的成本，如融资成本、税费等；非制度性交易成本指的是由于信息不畅、地理条件受限而导致企业需额外支付的交易成本。优化市场环境，需围绕以下几个方面。

（1）降低制度性交易成本，优化营商的政策环境。制度性交易成本常常成为阻碍中小企业发展的绊脚石。通过全面推行营改增、降低社会保险费和电力价格等，优化营商政策环境，增强企业的创新活力，提高生产效率。

（2）降低非制度性交易成本，需要大力发展现代服务业。通过建设现代流通体系，如高速公路网、高速铁路网、通信网等，可以降低社会的流通成本，提高商品和信息传递的效率。