新形势下江苏省国际高层次人才“引育用留”工作对策研究

张 雯，姜 疆，沈春燕

(1.南通市科学技术信息研究所，江苏 南通 226019；2.江苏省科学技术情报研究所，江苏 南京 210042；3.南通市生产力促进中心，江苏 南通 226019)

0 引言

习近平总书记指出，“功以才成、业由才广”。人才是创新的第一资源。在全球化的进程下，科技及贸易、金融领域的争夺归根到底是人才的争夺。近年来，在新冠疫情、中美贸易摩擦以及俄乌战争的冲击下，国家的发展环境经历着深刻的变化，我国进入新的发展阶段，江苏省更是进入高质量发展阶段。国内外形势深刻变化也给江苏省国际高层次人才工作带来了新的机遇和挑战，怎样在复杂的新形势下做好国际高层次人才的“引育用留”，成为人才工作的重要内容。

1 日趋激烈的竞争新形势

1.1 欧美开启科技遏制战略，国际关系由合作转向竞争

随着中国经济的崛起，中国的科技创新发展势头迅猛，在很多高科技领域已经处于世界领先地位，欧美不能持续保持科技主导权，因此基于贸易保护主义的目的，欧美试图通过贸易战收取高额关税达到让制造业回流的目的，使中国与欧美国家陷入贸易摩擦。近年来，贸易摩擦已升级至贸易、科技、金融、外交、国际规则等全领域。通过对中国至关重要的高新技术产业进行战略压制，使国际关系由科技合作转为科技竞争。美国新一届政府成立至今，强调美国必须在科技发展上保持前沿地位[1]，采取了限制人员及技术流动、通过司法手段阻碍中国企业正常经营等多种行政手段来实现对华科技的全面封锁，因此在科技领域将保持竞争态势。

1.2 “寒蝉效应”加剧，国外亚裔人才的回流明显

在科技竞争的形势下，欧美对中国的科技遏制愈演愈烈，这一趋势逐渐蔓延并影响到了科学领域正常的学术交流。受影响最大的是亚裔和与中国有交流的科学家，他们被边缘化对待，受到排挤和打压，有的甚至被视作间谍。亚裔科学家合理的涉外科研项目受到阻碍，丰富的科研资源被紧缩，宽松自由的科研环境被破坏。尤其新冠疫情之后，在欧美排外主义和反共思潮的共同作用下亚裔科学家间的“寒蝉效应”加剧，2020年下半年2 000名中国籍研究员离开美国，选择回国发展，欧美的企业和研究院所驱逐外国高端人才的趋势明显，国外亚裔人才的回流效应增强。

1.3 欧美的吸引力显著降低，留学生归国成为热潮

随着贸易战的不断升级，欧美收紧了科学、技术、工程、数学等专业中国留学生的签证发放，同时欧美社会针对亚裔的歧视日趋严重，使得欧美对留学生的吸引力显著降低。新冠疫情暴发后，海外疫情形势日趋严重，部分国家政府防疫能力不强，防护措施不完备，物资短缺、医疗条件跟不上，让当地的生活处于风险之中，与此对比明显的是中国政府针对疫情防控的优异表现，让中国成为世界上最安全的国家之一。疫情过后，海外留学生回流趋势显著增强，2021年度回国就业的留学生首次突破100万，掀起了一波留学生归国热潮。

2 新形势下对于“引育用留”工作的新挑战

欧美对中国几乎在所有的高科技领域都采取了制裁和打压措施，这也从侧面反映了中国科技创新水平的不断进步发展。技术封锁下的科技竞争和新冠疫情的暴发既是机遇也是挑战，中国与欧美的人才争夺战将愈演愈烈，新的窗口期逐渐显现。江苏省如何把握住人才竞争的窗口期，实现国际人才“引育用留”效用最大化，应从江苏省在国际高层次人才管理工作上面临的诸多问题和挑战着手分析。

2.1 各国多种举措“狩猎”全球精英人才，我国各省上演 “抢人大战”，江苏省仍处于人才流出状态

美国建立的职业移民体系及工作签证体系为其提供了源源不断的国际高端人才，并通过修订移民法将重心转向技术移民，吸引了各国优秀学者、专家、工程师留居美国。日本通过举办大型的国际学术会议、建立海外实验室、成立跨国公司聘请“特别研究员”等手段积极吸收国际优秀人才。欧盟推出的“蓝卡”制度加速了人才流动和竞争，而德国是欧盟蓝卡最大的发行国，发放的“蓝卡”占欧盟蓝卡的90%。法国实施《新移民法》，通过发放长期居留签证“人才护照”，吸引全球的科学、艺术、体育和经济领域人才[2]。此外，芬兰在税率上对国际高层次人才进行减免，新加坡则通过为国际高层次人才提供优越的创新创业环境，吸引激励全球精英。

我国多省市也先后掀起“抢人大战”，纷纷出台相关政策，不断完善人才配套工作，试图拿出最大的诚意和最优的服务留住人才，满足人才的各类公共服务需求。北京针对“海聚工程”专门成立的海外学人工作联席会制度，囊括了高层次人才服务工作的方方面面，为高层次人才提供一站式服务；深圳市“孔雀计划”给予的住房政策与研究经费具有很强的吸引力；上海很早就开展了“万名海外留学人才集聚工程引智工程”，实施“量身定制、一人一策”，通过政策高峰构建人才高峰，在落户、养老保险待遇、交通出行保障、配偶子女保障等方面提供系统性保障。香港的“引才计划”利用法律保障高层次人才引进，以精神激励吸引高层次人才。截至2020年，江苏省拥有外国高端人才8 510人，整体高层次人才呈现净流入态势。但就长三角区域来看，南京、无锡、常州等城市高层次人才流入/流出比均在0.5以上，其实质仍处于人才净流出状态，用人主体与人才之间存在巨大的信息壁垒。

2.2 发达国家战略调整造成江苏省国际高层次科技人才短期内脱钩

当前，逆全球化思潮兴起，西方国家步入“保守期”，以美国为首的发达国家逐渐形成“小院高墙”式的对华科技战略。通过“长臂管辖”对我国高科技企业和科研机构进行出口管制，以安全风险为理由限制中国“敏感领域”的投资，对我国人才引进和科技交流实施定向打击，美国政府确定与国家安全直接相关的特定技术和研究领域(即“小院”)，并划定适当的战略边界(即“高墙”)。依据美国《关键技术和新兴技术清单》以及出口管制类新兴技术列表，芯片、航空航天、量子计算、人工智能、数据分析存储、生物等领域很可能成为美国对华科技防御的重点领域，而这些领域大部分也是江苏省创新发展的重点领域，发达国家在这些重点领域精准打击企图制造“寒蝉效应”，将会造成江苏省科技人才“脱钩”，从而导致国际高层次人才工作安全风险不断上升，不确定性增强。

2.3 传统政府主导人才管理模式难以适应新形势的发展要求

在江苏省国际高层次人才管理方面，政府行为直接影响人才的吸引、培养、使用、激励、评价和考核等各个环节。行政化模式有其意义和作用，但也存在一些弊端。一方面，国际环境日趋复杂和多变，人才引进的行政色彩过重容易让高层次人才望而生怯；另一方面，政府过多地参与，用人主体权利不足，容易出现政策僵化与用人主体需求不匹配，导致市场机制不健全，供求、价格和竞争等市场机制在人才配置中的基础性作用无法得到有效发挥，无法形成高层次人才流动的良好生态；同时，政府不注重打造服务品牌，对国际高层次人才的吸引力不高，留住人才更是困难重重。

这样严峻的形势对新形势下实施人才“引育用留”路径提出了新要求：首先，要把握人才流动契机，顺应人才共享新形态，完善国际人才管理政策，形成“引育用留”工作体系，把握后疫情时代人才流动契机，重塑我国乃至江苏省国际人才流动格局。其次，要创新人才管理模式，着力打造高能级的人才大数据平台，做到网罗全球人才，为国际人才管理提供技术支撑。最后，要发挥市场主体作用，推进以用人主体为主导的引培方式，构建多元化的人才管理模式，抓住新形势下人才竞争的窗口期，为国际人才创造“如鱼得水、如鸟归林”的创新创业环境，进一步聚集人才、获取人才。目前，江苏省面临的国际局势日益复杂多变，要在复杂的国际环境下做好国际人才“引育用留”的工作，进而实现高质量发展。

3 新形势下江苏省国际高层次人才“引育用留”工作实施建议

3.1 创新人才管理模式，着力打造高能级的人才大数据平台，网联全球人才资源

打造高能级的平台，集聚政策、科技、资本治理等创新资源要素，有助于培育人才创新沃土，为人才的聚集提供源源不断的动力和源泉，为江苏省政府、高校、科研院所和科技企业在人才引进、人才培育、科技人才合作等方面提供大数据支撑。

把握人才发展规律，建设国际化的人才研究高端智库。利用智库平台，加强国际高层次人才数据库建设，定期开展人才重大问题的战略性研究，定期举办国际高层次人才论坛等，把握国际高层次人才流动的契机和趋势格局，动态分析国际高层次人才的重大创新成果、专利领域以及地域分布信息，总结国际高层次人才的流动性与规律性，为江苏省国际高层次人才工作提供科学全面的信息支撑。从江苏省重点产业和特色产业入手，建设国际化的创新研发平台，引进高端的科研院所、国家实验室、国际企业研发中心等，打造一批能推动江苏省重点产业、提升江苏省发展质量的重大科技创新项目，为国际化人才的“引育用留”培育沃土。

打破信息壁垒，建设国际人才大数据平台。跟踪国际人才在流动与集聚过程中的信息动态，打破国际高层次人才与用人主体之间的信息壁垒，实现人才市场供需信息对称。同时，利用大数据技术，建立全球重点行业、重点领域的高层次级专家信息平台，并对高层次人才的信息进行分类、分层，可为政府、高校、科研院所和企业在柔性集聚国际人才时提供信息支撑。例如上海市人才发展中心建设的“全球高层次科技专家信息平台”汇集了全球20万名专家，通过数据的挖掘，多维度立体化地勾勒人才特征，绘制人才科研画像，为各大科研机构和企业精准推荐人才，构建的科技创新生态作用逐渐凸显[3]。

网联全球人才资源，打造国际招引品牌。借鉴美国LinkedIN、俄罗斯Yande、印度Viadeo等国际化的职业社交网络平台招揽国际专业化人才经验，搭建本土市场化的国际职业社交平台、聚焦领域的学术性国际社交平台[4]。根据江苏省重点产业领域规划，培育本土国际猎头，打造海外招引品牌。引导猎头企业和国际人才中介机构入驻创新创业载体，集聚创新人才资源，为重点产业建设国际人才供应服务平台；同时，政府可以利用猎头企业，有针对性地为大型活动或项目寻找专业人才，定期组织大型国际招引品牌活动，拓展招引人才网络，创新性地开展国际人才项目合作、国际学术交流、国际人才交流会等品牌活动，布局全球人才创新创业大赛，打响国际人才招引品牌，达到挖掘人才、对接人才的目的。由此可在大数据平台上实现人才资源汇聚互通，在国际人才竞争中赢取主动权。

3.2 完善国际人才管理政策，形成“引育用留”工作体系

在国际形势的变化以及新冠疫情的影响下，江苏省要面对亚裔人才回流明显以及留学人员归国热潮的机遇，同时还需面对国际、国内人才竞争严峻形势的挑战，如何理清思路、发挥政府的能力、汇聚各类人才、服务地方创新，是每个地方政府要完成的答卷。政府和政府之间的竞争归根结底就是制度上的竞争，因此完善国际人才管理政策，形成“引育用留”工作体系显得尤为重要。

基于双向保护视角，进一步完善国际人才管理的相关法律制度。在贸易战以及新冠疫情的新形势下，欧美以维护国家安全的名义不断出台新的法律政策，阻止人才、技术外流，我国应不断更新国际人才管理的法律。制度化、常态化的更新，有利于维护人才法律政策的延续性，形成完善和健全的法制体系，为人才提供全面的法治保障，让国际人才可以放心来、安全留。

形成国际人才“引育用留”工作新体系、新格局，包含海外人才的引进、培养、激励、保障等。由于江苏省处于江浙沪地区，受制于上海的人才虹吸效应影响，与浙江省呈人才竞争态势，除南京和苏州外，其余城市的国际人才竞争力不强，所以更需在人才引进和培养上多下功夫，在政策制定上招引符合江苏省重点产业领域的专家，开出更优渥的物质条件等。同时，根据人才激励理论，社会活动与生活保障也是吸引人才的一项重要因素。在保障物质条件的基础上，积极为国际人才打造“朋友圈”，让人才在安心工作的同时，融入当地生活，更好地激发人才的创新活力，发挥人才创新创业作用。

建立国际人才工作评价体系。随着国际人才内涵的不断丰富，建立与时俱进的人才评价体系，更好地服务人才、使用人才。首先，要建立人才分类评价体系，对不同层次的国际人才采取不同的评估标准。人才团队与个人应有不同的评估标准，团队应评估资质和能力以及整个团队协作发展的潜力；不同领域的国际人才评估标准也应不同，新兴领域的国际人才需根据国际上的标准及时更新。其次，要减少唯职称论、降低传统评价指标的比例，更注重人才的创新能力、工作业绩，制定灵活的个性化评价方法。最后，要打破僵局，突破年龄、学历、职称等限制，为对国家或者社会发展做出重大贡献的国际人才开辟绿色通道，破格晋升，让人才能够更好地服务创新。

3.3 推进以用人主体为主导的引培方式，构建多元化的人才管理模式

国外争夺海外优秀人才的方法多样，主要依靠吸引移民、招收留学生、开展国际合作、建设高科技园区、兴办跨国公司与国外机构进行联合研究、利用官方开发援助贷款开展发展中国家人才开发项目等。因此，可以借鉴国外吸引国际人才的做法，发挥用人单位的主体机制，继续鼓励并支持国际高层次人才以多元化柔性方式回国服务。

强化企业在人才“引育用留”中的主体作用。在江苏省政府过多地介入人才的引进、使用、培育过程中，人才市场的供需机制处于失灵状态，企业引进人才、培养人才的积极性未被充分调动。因此，可借鉴欧美的跨国公司经验，发挥企业在人才市场的主体作用，让企业在人才选择、人才使用、人才培育上有充分的自主权利，同时发挥企业在人才聚集方面的重要作用。

鼓励企业多元化柔性引进模式。在疫情的影响下，为了避免给不能实质性回国的国际高层次人才在所在国家、所在机构的工作带来不必要的干扰，建议可以借助网络化的手段远程办公。同时鼓励江苏省大型企业“走出去”，在海外建立实验室或者研发中心，在当地聘请国际人才；还可以通过短期的项目合作交流与国际高层次人才建立联系等。鼓励企业开展多元化的柔性招引模式，可以大大提高人才的主观能动性，更好地发挥人才的作用。

建立高校和科研院所柔性引进专项补贴。针对重大的亟待突破的关键技术瓶颈问题，鼓励高校、科研院所、企业等科研单位成立创新联合体开展国际合作项目研究，以吸引国外高水平人才或研发团队。对于柔性引进人才的待遇可由政府核定后纳入用人单位的专项补贴。由各创新联合体将每年招引的国际人才上报政府部门，经专家评审，视人才质量，政府给予用人单位一次性补贴，并对自主创新产出重大专利和创新成果者给予重大奖励。