“人民语境”下的基层社会治理——基于对合肥市县级融媒体中心实践的观察

王岩 罗锋

一、问题的提出

费孝通认为，“一个健全的、能持久的政治必须是上通下达，来往自如的双轨形式”①，也就是说，“双轨政治”两条轨道必须同时有效运转才不会发生治理危机和困境②。由此可见，在当前加快推进基层治理体制改革、强化基层治理活力的大环境下，如何重建一个自下而上的轨道，加强基层自治组织的自我治理，发挥基层组织的社会功能，是一个亟待解决的问题。

如何重建这条轨道，构建一个强有力的介质是题中之义。县级融媒体中心作为现代传播体系的“最后一公里”，已然成为一项遍及全国的基层社会重要基础设施。当基层媒体的核心功能由传统的传播与宣传向着公共服务进行转型，无论是在内容层面、传播层面还是反馈层面，县级融媒体中心已然承担起基层社会治理的重要职责。合肥市当前正处于响应政策导向，积极部署县级融媒体中心建设的核心节点，那么在县级融媒体切实参与基层社会治理的过程中，是否已经形成了一定的模式，其中又是否存在一条清晰的布局主线？可否用一个具备充分解释力的关键词去梳理合肥市13区县的县级融媒体中心建设实践？这些问题是本文尝试探索的核心。

二、人民场域中县级融媒体与社会治理的关系解析

2018年8月21日，习近平总书记在全国宣传思想工作会议上提出：“扎实抓好县级融媒体建设，更好引导群众、服务群众。”县级融媒体中心建设作为媒介融合深度发展的必然产物，在全国范围内的布局被正式提上日程。而2020年党的“十四五”规划中的第十二项目标指出，要推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设。这里的“放权”与“赋能”两个关键词，一是指权力的下移，二是指渠道的扩展，三是指流程的重置。而这些维度的改革最终指向的目标皆是强化媒体与人民的联系，实现更基层化的“为人民服务”。

1942年5月，毛泽东在中共中央召开的延安文艺座谈会上发表重要讲话，明确强调文艺创作要为工农兵服务。自此，“人民性”准则始终被我国文化事业奉为圭臬。在技术迅速变革、利益拉扯愈加严肃的当下，若要维护文化产品的初心，理应将其置于“人民语境”之下加以考量。人民是生产者、创造者，是历史的书写者，同时也是一副“框架”，为各个历史时期下的媒介生产提出了最内核的要求。

现代化治理体系的根本逻辑是以人民利益为导向。正如恩格斯所言：“每个意志都对合力有所贡献，因而是包括在这个合力里面的。”③现代中国的社会治理需要由下至上凝成一股合力。为人民服务，首先就要将广大人民群众联结在一起。在这个过程中，一个具备充分沟通与解释力的介质就显得格外重要。

费孝通在《乡土中国》中指出：“乡村社会从熟悉得到信任，不依靠西方学者强调的社会契约。”④这种依赖“礼”去维系的社会状态背后是一种多向度的协同治理体系。基于中国社会整体的现代化转型审视当代基层社会现状，新型城镇化带来了人口的复杂流动，居民的归属地意识淡薄，文化认同感被削弱，基层治理面临着由内在情感性认知带来的新的难题。如何使基层人民拥有充分的融入感，塑造基层命运共同体，以更牢固地维系基层社会秩序，需要多个治理主体协力完成。而如何将这多方主体汇聚成一股力量，融媒体成为题中之义。

深度的媒介融合是从产品到内容，再到终端及用户的多层面融合。在现代中国，县级融媒体并非仅作为单纯的信息发布平台而存在，而是一个具备了主体性的“自觉”形态。它内嵌于社会肌理之中，渗透进多方位社会进程，不仅是简单的机构融合，而且迈向了更纵深的社会融合⑤。在这个过程中，基层融媒体的社会治理效能不言而喻，而充分的主体性有助于调动其作为治理主体的能动性，在传统的政治、市场双重压力结构下探寻融合新方向，为其在人民语境下书写现代化治理新篇章贡献力量。

基层治理是当下中国现代化社会治理的难点与痛点，如何在渠道方面勾连上下，在内容上互通有无，在情感上打磨间隙、抚平裂痕，皆指向基层媒介的效能。在2018年全国宣传思想工作会议上，习近平总书记强调：“要扎实抓好县级融媒体建设，更好引导群众、服务群众。”三年过去，在全国范围内基本布局完成的背景下，这些问题在更本质的层面上，仍需要县级融媒体建设者在当下及未来的实践中不断做出回应。

在当今这个“舆论下沉”的时代，县级融媒体作为深度媒介融合的产物、现代传播体系的“最后一公里”，作为沟通基层社情民意的桥梁，是影响和重构基层舆论生态的重要渠道。县级融媒体是新时代面向基层而建的重要信息平台，其承担的业务是小而密的，面向的人群是相对窄而杂的。这就意味着相较于头部媒体阵营，它适合于扎根社会基层，维护人民群众更普通却又更切身的利益。

将县级融媒体中心的建设置于基层舆论生态建构与基层社会治理的视域中进行考察，结合合肥市对基层公共服务体系的具体布局，尤其是引入“人民性”的视角后，我们可以对县级融媒体中心积极渗透到基层社会治理体系之中的逻辑进行细致的讨论。

三、县级融媒体参与基层治理的策略——以合肥市的实践为例

（一）缝合信任：作为治理共同体的县级融媒体

党的十九届四中全会提出，要坚持和完善共建、共治、共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。将“人人”以及“共同体”的概念突出强调，也就意味着在经历了“双重管理体制”“枢纽制”等社会治理方式的演进之后⑥，我国的社会治理轨道已然迈进了新的进程，开启了“共同体”时代。这也是我国治理体系和治理能力现代化的重要标志。

所谓“治理共同体”，意味着一种“治理主体”的转变，“人人”在享有治理既有成果的同时，也要肩负起自我的社会责任，成为新时代社会治理的基层、微观主体。建设一个健康、平稳、良性的社会治理共同体，其关键在于准确观察并定位各主体的角色与边界。社会治理从不是单方面的行动，而是所有相关主体通过有效整合而形成合力的过程⑦。如何组织起这些纷繁复杂的角色，并传达各主体在这个过程中的权利与义务，须由一个具有高度黏合性、贴近最广泛主体层面的机构担当介质。

中国地域广阔，人口数量庞大，加之处于高速发展期，不可避免地会产生大量社会裂缝，也就意味着在“人人”的维度上是存在相当的隔膜与间隙的，社会信任程度值得考量。若想要上下拧成一股绳，齐心协力尽好治理共同体的责任，共同谱写和谐、稳固的社会治理篇章，一个作为缝合剂存在、可以将各层级治理主体的声音互相传达并最大限度地贴近人民场域的媒介显得相当必要。而县级融媒体的实践则充分提供了一种提升治理主体之间协同度与高效性的可能。

回到合肥市的具体实践，2019年，包河区上线了名为“大共治一体化”的信息平台。该平台以“数据集成、实时监测、闭环处置、指挥协同、多元应用”五大功能为核心，是包河区政府根据本土问题、人民需求与既有基建进行创新后探索出的“共建、共治、共享”的基层治理模式。包河区的“大共治”模式提出了“大共治基础网络”概念，以调动全民参与到社会治理之中、做好社会服务为目标方向，做强做好前端居民自治⑧。该模式针对该区的信息碎片化、平台分散化以及应用同质化等问题，充分做好平台下沉、治理重心下沉，将治理的场景带进民众的日常生活，将治理的主体延伸至每个参与治理过程中的人，实现真正的“共治”。

2021年4月，包河区在原有“大共治”思路的基础上，上线了“共治包河”微信小程序。这是一款完全为基层群众定制的小程序，拥有“议事”“报事”“办事”“我的社区”等多个功能板块，保障该区居民日常生活中的事务、需求、意见可以第一时间传达至各职能部门。

基层社会治理本质上是一个有关“民生”的场域。通过对民众切身之事的考虑，将全体基层民众纳入基层社会治理的流程，激发民众的治理热情。这些以网站、微信小程序、公众号等新媒介形式为治理平台展开的融媒体建设实践，一来有效解决了过去权责不明、信息壁垒、效率低下等治理难题，二来主动回应了民众的需求，由此在人民的场域之下完成了县级融媒体治理主体的升级与延伸，是基层社会治理“人民”属性的积极体现。

（二）城市精细化治理：一种基于技术赋能的微治理视角

2015年12月，中共中央、国务院印发关于改进城市管理工作的指导意见，指出要逐步整合信息平台，积极推进城市管理数字化、精细化与智慧化。这是实现治理体系和治理能力的又一重要举措，内化着一种细分化的治理思路。在新时期，面对巨大的人口数量、庞杂的治理事务，这种治理思路常常是通过数据驱动、借由技术赋能的手段实现的。

2019年1月，习近平总书记发表了有关媒介融合的重要讲话。他指出，要利用信息革命的成果，推动媒介融合的纵深化发展。显然，当下的时代发展已经被深刻地打上了技术“烙印”。在社会治理领域，我们迫切需要更好地运用以互联网、大数据为代表的现代化技术手段，实现科学化、精细化和智能化的城市治理，技术化治理正成为现代国家治理的重要策略。例如，安徽省近些年正大力推进“数字政府”建设。这种以数据驱动的政府组织、业务、管理新架构，通过大数据实现数据共享、数据开放，是新时期不断提升政府供给效能的重要策略。

作为基层社会治理重要枢纽的县级融媒体，鉴于其地缘空间与社会文化上的接近性，成为一个更贴近广大人民群众日常生活的场域，也是一个更迫切需要实现精细化的内容分割与功能划分的平台，因而，数字化、智能化是必由之路。以互联网、大数据、云计算、虚拟场景、人工智能等日益更新的现代技术为基础，一个渗透到信息传播、社会监督、政民互动以及政务办理等多个层面的基层治理流程正以县级融媒体中心为阵地展开。

2020年，作为安徽省委宣传部唯一指定的该省县级融媒体中心建设运营主体，以智能技术为基础、以云计算为依托的综合信息内容处理运营平台“海豚云”正式接入合肥13区县融媒体中心。从2018年县级融媒体布局元年起，仅用两年时间，合肥市的区县融媒体中心已经基本完成自身的硬件建设，迈向服务、业务、运营、创收的新阶段。与过去的媒体融合不同，从客观层面看，更接地气的县级媒体融合是一个更加纵深化、囊括更多层级事务的融合场景；从主观层面看，其面向的是物质生活更丰富、精神需求更旺盛的新时期的人民群众，因而更迫切需要以大数据、云计算为代表的新兴科技为其赋能。

从具体的生产场景看，合肥市包河区以“智慧包河”为统领，以“平台汇集大数据”为思路，通过“网格+网络”掌上云社区，创新推行“大共治”社会治理模式。该治理模式依托包河区县级融媒体平台，借助大数据技术手段，成为该区实现城市精准化管理和系统化公共服务的重要实践。

肥西县更是在具体的基础治理事务上下足了功夫。“肥西城管”微信公众号可实现居民上传信息，实时投诉到“数字城管”监督指挥中心。一经核实，管理员即可在后台进行任务派遣。县域内的柏堰科技园城管平台曾用5分钟的时间就处理了一宗投诉。这种城市具体业务的数字化治理手段提升了基层社会治理的效能，推动治理迈向科学化、精细化的发展阶段，正成为合肥市各县级融媒体中心的核心探索方向。

（三）县级融媒体中心与基层健康治理

伴随着经济社会的飞速发展，公共健康问题成为全球治理领域中的重要议题。鉴于中国地域辽阔、人口众多，且由于战争、动荡等客观因素而导致的经济水平长期滞后等历史原因，公共健康问题已然成为我国推进治理体系与治理能力现代化的一块短板。同时，改革开放以来，随着我国医疗水平的进步、健康理念的转变以及人民体质的增强，摆在公共健康面前的主要问题也逐步从疾病的治疗演化为健康的治理。基于此，习近平总书记于新时代背景下，在对中国特色社会主义公共卫生与健康发展道路、制度、文化、理论的创造性新发展基础上⑨，提出了具有中国特色的“公共卫生与健康治理理论”。

2019年10月，“实施健康中国战略，完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务”作为民生重要任务被写入十九大报告，“人人享有健康的权利”成为我国公共健康治理的重要目标。如何更好、更集中地发挥公共资源在健康治理环节中的重要价值，在最广阔的维度上服务于最大限度的人口数量，既需要一个可以充分发挥调度能力的平台，也需要一个可以及时将人民健康需求进行反馈的媒介。以“引导群众、服务群众”为职能的县级融媒体是我国媒介布局中最靠近基层群众的一环，是现代中国健康治理中不可或缺的角色。

现代的公共健康治理是一个从疾病的预防、治疗、康复到愈后心理抚慰的完全体系。2020年年初，全球遭遇新冠肺炎疫情。这场对全人类安全造成巨大冲击的公共卫生事件也深刻地考验着一个国家的社会治理能力。突发性的公共卫生事件极易导致舆论空间的撕裂与人心的不安。倘若从国家治理视角切入，我们会发现，国家治理不仅指涉政策协调与社会动员，同时还涵括对整个社会的情绪管理。治理现代化的核心是治理主体之间关系的重构和优化，这种重构和优化需要强有力的介质进行沟通⑩。不论是理性信息的传播、公共资源的组织协调还是情感抚慰的提供，在此次疫情之下的基层健康治理都离不开县级融媒体发挥的效用。

回顾合肥市各区县县级融媒体中心在疫情期间的实践，我们可以发现，从传统的电视、广播媒介到两微一端及短视频平台等新媒介，不论是早期及时传递疫情防控的决策部署、宣传防疫科学知识，还是中期报道一线人员典型事迹、指导经济生产恢复，抑或是后期宣传以及公开疫苗安排，借助具备明确地域指向性和本土特色的传播内容及形式，县级融媒体在这场基层社会公共危机治理战中发挥了巨大的价值。

尤其值得关注的是，在这场基层健康治理考验中，县级融媒体积极地调动了自身的主观能动性，定制了相当多具有在地性的特色本土报道内容与形式。例如，庐江县融媒体中心的“微聚庐江”公众号于2020年2月3日推送了标题为《赞！防疫防控有新招！听庐江老乡说大鼓书，阻断疫情属你行》的文章。文章中发布了一条用方言录制的宣传疫情防控知识的小视频，在疫情专业坐标之外，搭建了一个以流媒体为媒介的接地气场景。此外，庐江县还借助大喇叭、宣传车等手段在县域内的大街小巷流动播放疫情信息与防控要点，将融媒体的实践深入居民最切身的生活之中。这些都是县级融媒体创新本土化优质内容的有效实践，极大地发挥了其基层信息枢纽的价值。

坚持以人民为中心是习近平新时代健康治理观的突出特征。以新冠肺炎疫情期间的实践为观察对象，我们可以发现，县级融媒体已然成为重要的综合信息服务平台。在基层社会的健康治理中，通过多样化服务项目的提供，县级融媒体在最为贴近人民的话语场中彰显出自身不可替代的社会治理优越性。

四、结语

经过三年的布局，我国的县级融媒体中心建设已迈向业务升级阶段。县级融媒体“融”的不仅是平台、内容和渠道，更是对基层“人民”的融合。将治理的主体还给人民，将人民的事务通过属于人民的媒介进行讨论、处理及反馈。这种以“人民性”为核心的治理思路，是我国国家治理理念在基层社会中的延展，深刻回答了“对谁负责、让谁满意”这个治国理政的根本性问题。

在以“为人民服务”为核心的价值取向指引下，合肥市13区县县级融媒体中心在实践中不断总结建设经验，学习先进理念，通过技术赋能，发挥基层治理活力。尤其是经过新冠肺炎疫情的检验，充分证明了这一治理思路的正确性。作为现代信息传播的“最后一公里”与社情民意上传下达的枢纽，县级融媒体中心如何在坚守初心的前提下，探索更多为人民服务的可能，并走出一条差异化、更具本土性的治理之路？合肥市县级融媒体中心建设者将在未来对此进行更深入的探索。

注释：

①费孝通.乡土中国[M].上海:上海人民出版社,2006:233.

②黄杰.耦合治理结构与大国治理：对“双轨政治”的重温和拓展性解读[J].浙江社会科学,2012(09):43.

③中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯选集（第4卷）[M].北京:人民出版社,2012:606.

④韩致宁,乔芳琦.从费孝通的《乡土中国》看中国传统社会与基层社会[J].中央财经大学学报,2015(S2):77.

⑤张昱辰.从机构融合迈向社会融合：县级融媒体中心发展路径再思考[J].中国出版,2019(16):10-13.

⑥高勇.治理主体的改变与治理方式的改进——“枢纽型”社会组织工作体系的内在逻辑[J].北京社会科学,2013(02):127-133.

⑦本报评论员.坚持和完善共建共治共享的社会治理制度——九论学习贯彻党的十九届四中全会精神[N].光明日报,2019-11-09(001).

⑧李光明.合肥包河“大共治”模式高质量推进市域社会治理现代化[N].法治日报,2020-08-19(001).

⑨徐汉明.“习近平公共卫生与健康治理理论”的核心要义及时代价值[J].法学,2020(09):100.

⑩罗锋,王岩.“谁在讲述”与“谁的记忆”：新冠疫情纪录片的历史书写与迷思祛除[J].现代传播(中国传媒大学学报),2021(08):119.