基于包容性数字服务的信息无障碍供给实现途径研究

李燕英

（中共云南省委党校〈云南行政学院〉图书馆 昆明 650111）

信息无障碍 ( Information Accessibility) 的概念最早由加州大学E.Swanson 教授在 1992 年提出，当时侧重于研究信息技术对组织内信息交流的影响。在信息革命的浪潮下，信息无障碍旨在保障所有社会公众获取信息、使用信息时的平等性、方便性、无障碍性，亦即信息无障碍的目标人群全面覆盖所有人。文章讨论的信息无障碍更倾向于对残障人士、老年人等弱势群体的生活、工作和学习方面产生的影响。

1 面向信息无障碍供给的包容性数字服务

信息无障碍问题的提出缘于互联网应用全面渗透、信息化发展全面深化的历史进程中，对信息资源共享、数据服务自由流动和网络沟通无差别化的发展要求。有关信息无障碍的定义有很多，目前没有公认的确定的解释。主流学术观点认为，信息的获取和使用对于不同人群应有平等的机会和差异不大的成本[1]；通过信息化手段弥补身体机能、所处环境等存在的差异，使全体社会成员都能平等、方便地获取、使用信息[2]10-16。在《残疾人权力公约》中无障碍是指确保残疾人在与其他人平等的基础上，无障碍地进出物质环境，使用交通工具，利用信息和通信享用其他设施和服务。信息无障碍可以简单理解为任何人在任何情况下都能获得信息。2007年，亚洲开发银行首次提出包容性增长，其核心内涵为参与经济活动和发展机会均等，共享经济社会成果[3]。包容性增长即倡导机会平等的增长[4]，站在社会公众的视角对此进行潜意识层面的分析，可以看出其总体上都含有增加机会，促进公平性增长的思想和诉求。因此，包容性数字服务一定程度上可以理解为人们在面对数字化转型和数字性服务时所预期享受的服务质量和数量都基本一样，并且享受数字性服务的机会均等。

1.1 信息无障碍和包容性数字服务的背景

习近平总书记指出，“要让互联网发展成果惠及13亿多中国人民”。构建包容性信息社会，让人人共享信息文明成了互联网行业新风尚[5]。党的十八大以来，随着宽带网络、移动互联网、4G/5G网络覆盖率迅速提升，新型信息网络基础建设全面提速，人工智能、大数据应用、云计算和云服务等新兴技术和创新服务发展日新月异，数字信息服务将充斥我们的生活。

根据第七次全国人口普查统计数据，中国60岁及以上人口超过2.64亿，占全国人口的18.7%[6]。民政部在2020年第四季度例行新闻发布会上传递出“十四五”期间中国老年人口将突破3亿，并从轻度老龄化迈入中度老龄化的信号[7]。2015年联合国教科文组织统计中国文盲比率为3.6%[8]，第二次全国残疾人抽样调查结果显示，中国有8 502万残疾人[9]。2021年2月中国互联网络信息中心发布报告显示，截至2020年12月，中国网民规模达9.89亿，互联网普及率达到70.4%[10]。中国使用网络获得信息的群体规模越来越大，网络信息覆盖的事物越来越多，但是使用网络获得信息的群体差异较大。为了让信息弱势群体也能共享信息化发展成果，信息无障碍和包容性数字服务建设亟须加快步伐形成体系，跟上时代发展。

1.2 信息无障碍和包容性数字服务的关系

以互联网思维和用户需求为导向来看，信息无障碍和包容性数字服务的核心理念和价值追求是一致的，旨在让信息化时代的社会公众能够便捷地获得更多信息化发展成果，但它们又有细微的差别。总体上，信息无障碍所要做的一般而言比包容性数字服务所做的要多。建设信息无障碍的时候会更多考虑社会弱势群体，使得信息化建设成果能惠及他们，而包容性数字服务则要平衡好普通大众和社会弱势群体，让数字服务覆盖更多人群。它们既有区别又有联系，文章主要探讨它们的联系点和结合点，即如何让信息化成果更多惠及残障人士、老年人等弱势群体。

1.3 信息无障碍和包容性数字服务的范围

信息无障碍是实现信息普惠的必然要求，在信息化深化发展进程中需要全社会形成全方位的信息无障碍环境。从内容范围来看，就是对涉及信息化的设施设备和应用系统进行无障碍优化，实现社会公众平等参与数字化变革和信息社会生活；从群体范围来看，涵盖了老年人、残疾人（视障者、听障者、读写障碍者、行动障碍者、说话障碍者）、偏远地区居民、文化差异人群等；从空间范围来看，涵盖了城市和农村，全面覆盖每一个社会群体活动的地域范围；从事项范围来看，既包括政府职责范围的所有行政审批和公共服务事项，也包括数字经济、互联网应用、社交网络空间所有的活动和服务。

2 信息无障碍与包容性数字服务实践分析

信息无障碍是保障民生的重要内容，也是信息社会民生关注的重点。近年来，我国信息无障碍建设取得积极进展，工业和信息化部、中国残疾人联合会（以下简称中国残联）等相关职能部门通力协作，共同推动，着力消除在信息消费资费、终端设备、服务与应用等方面制约信息普惠的障碍，持续增强政府、企业和社会的公共信息产品和服务供给，补齐信息普惠短板，使各类社会群体都能平等方便地获取使用信息[11]。

2.1 信息无障碍成为社会进步和信息普惠的发展共识

我国有关信息无障碍的研究始于2002年[12]，2006年工业和信息化部首次把信息无障碍纳入“阳光绿色工程”计划，2008年工业和信息化部发布《信息无障碍身体机能差异人群网站设计无障碍技术要求》，2009年工业和信息化部发布《信息终端设备信息无障碍辅助技术的要求和评测方法》，2010年国务院办公厅发布《国务院办公厅转发中国残联等部门和单位关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见的通知》[13]，2012年《无障碍环境建设条例》颁布施行，对无障碍设施建设、无障碍信息交流、无障碍社区服务等方面予以规范[14]。2013年，信息无障碍研究会、阿里巴巴集团、腾讯、百度、微软（中国）等共同发起成立了信息无障碍产品联盟，目前有包括华为、蚂蚁金服、滴滴出行、平安、微众等在内的47家企业成为联盟成员单位。从2013年开始，我国已完成500个政务信息无障碍服务平台建设，为3.2万个政府网站和公共服务网站提供无障碍服务[15]；2019年4月，中国互联网协会举办主题为“AI赋能信息无障碍”的信息无障碍主题论坛；2019年7月，“全国无障碍环境建设成果展示应用推广暨第十四届中国信息无障碍论坛”在上海举行；2020年《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》中也对改造和建设无障碍设施做了要求[16]；杭州市政府办公厅发布了《杭州市“迎亚（残）运”无障碍环境建设行动计划（2020—2022年）》；2020年9月，工信部和中国残联共同发布《关于推进信息无障碍的指导意见》，提出加快推进信息无障碍建设。

此外，我国通过积极推进无障碍数字图书馆建设，设计开发了政府网站无障碍访问专页等，在一定程度上有效推进了信息无障碍数字服务[17]。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求，各级政府在发布政务信息、播出电视节目时及在城市公共服务场所、公共交通工具、网站、图书馆等空间逐步提供无障碍信息交流服务，持续推进数字中国、文化强国建设。

2.2 当前信息无障碍与包容性数字服务建设存在的问题

2.2.1 信息无障碍推行进度难以适应网络强国发展战略要求

目前信息无障碍与包容性数字服务建设处于起步阶段，且发展不平衡不充分。一些地方对信息无障碍关注较多，相应的建设就会走在前面，措施上较系统、全面，但有一些职能部门比较欠缺对信息无障碍建设的统筹和整合能力，没有对信息无障碍建设各方职责、部门角色细化具体，尚未形成一个由上而下的压实责任传导态势[2]10-16，所以各个地方的建设步伐很不一致。同时，一些地方政府在统筹财政资金、整合社会力量方面存在较大缺失：一方面经费来源单一，主要为国拨、省拨，经费使用限制多，不适合建设复杂且系统的信息无障碍化的网页或平台；另一方面部分地方政府开展的信息无障碍和包容性数字服务建设项目大体相似，造成重复建设。

2.2.2 信息无障碍服务宣传机制不完善

2004年，首届“信息无障碍论坛”的成功举办有效宣传推行了我国信息无障碍服务[18]，但总体而言社会公众对信息无障碍服务了解得还是比较少，特别是大多数商业化网络应用平台普遍缺乏信息无障碍认知，在设计、开发、运营中缺乏对信息获取机会平等的价值认同，而弱势群体由于其本身获取信息较困难，对信息无障碍体系及社会机制的认识也不足。与此同时，政府对公益性很强的信息无障碍建设的宣传依然不足，亟待完善宣传机制。

2.2.3 信息无障碍产品和服务的技术研发、模式创新有效供给不足

信息技术是实现信息化的核心，更是实现信息无障碍和包容性数字服务的关键。我国信息无障碍技术还有很大的提升空间，需要充分运用人工智能、4G/5G网络、云计算、语音识别、自然语言处理、图像识别、智慧协助等，实现信息无障碍与包容性数字服务及信息科学技术发展同频共振。如在智能手机无障碍App应用设计开发上，目前信息无障碍的相关软件有讯飞听见（语音转文字）、盲人智能读屏软件、苹果的Siri、微软的Cortana、谷歌的Google Now、Robin的度秘、华为EMUI的小艺、小米的小爱同学、亚马逊的Alexa、三星的Bixby等等。这些语音助手软件交互深入、智能化，可感知个性化情景，将手机终端等设备变成了智能机器人，一定程度上提高了获取信息的智能性。但总体实现信息无障碍相关的软件种类单一，质量参差不齐，能满足需求的较少，智能化程度不够。

目前，信息的获取方式大部分源自网页浏览，尽管我国互联网网页的建设随时代的发展越来越完善，出现了如信息发布网页、搜索查询网页、网上购物网页等丰富的网页类型，但我国政府网站在信息无障碍开发和推行方面仍处于起步阶段，各级政府、公共事业部门和互联网企业等约530多万个网站有关信息无障碍设置和服务仍存在较大缺口[19]。网页仍存在许多需要改进的地方，如网页界面混乱、网页首页信息繁杂、网页层次结构不够明晰、信息无障碍子功能显示方式不直观、操作不智能、语音提示不健全、缺少无障碍全程导航功能等。

2.2.4 缺乏信息无障碍教育培训渠道和服务支持

一方面发展教育事业一般考虑的都是正常的学生，对有视力障碍、听力障碍的学生则考虑得较少；另一方面随着网络的普及，网络课程广受欢迎，但存在许多因素导致网课没有取得预期的成效。具体因素有：有些视频课程没有字幕、手语翻译等，有听力障碍的学生无法获取视频课程的内容，视频资源的受众群体受限；偏远地区的学生由于网络不通、没有相应的播放设备等形成了信息传播障碍，造成了信息无障碍建设的区域不平衡现象；一些老师习惯传统教学方式，未将信息化成果应用到辅助教学中去，先进设备的利用率偏低；针对弱势群体的数字图书馆及无障碍设施设备数量较少，有效供给与实际需求之间差距巨大。

2.2.5 信息无障碍的法律法规和标准规范建设滞后

鉴于针对特定群体的信息无障碍保障属于促进社会公平、关爱弱势群体的小众性个性化服务，世界各国都重视利用立法和政策工具保护强化其保障性供给。如2017年美国修订的《康复法案》、英国的《特殊教育需求和残疾人法》、澳大利亚的《反歧视残疾人法案》都以残疾人角度确保信息和通信技术获取使用的合法权益获得保障，明确政府等公共部门网站提供信息无障碍服务的等级要求。我国《残疾人保障法》对政府网站和电子政务的无障碍服务进行了法律规定。截至2020年5月，我国共发布与信息无障碍相关的法律、行政法规、部委规章、中央规范性文件674篇，地方性法规、地方政府规章和地方规范性文件6 068篇[2]10-16。我国在信息无障碍方面制定的法律法规数量不少，但还需紧跟信息化发展和人民美好生活需要的步伐，并在一些具体事项上做出明确规定，不断织细织牢法治这张网。同时，还要推进信息无障碍标准化和规范化建设，制定互联网内容无障碍可访问性技术规范与测试方法。目前，涉及此类的标准建设未形成体系，形成的标准等级划分不明确，每一个等级的信息无障碍建设标准细则有待进一步完善。

3 加快推进信息无障碍与包容性数字服务建设的对策建议

信息无障碍与包容性数字服务始终要求坚持以人民为中心的发展理念，既要不断完善基础设施、技术平台、访问渠道和服务体系等“硬”环境建设，也要强化思想理念、政策支持、法律规范、人才支撑等“软”环境建设。

3.1 信息无障碍与包容性数字服务要与数字政府建设同步统筹规划

信息网络基础设施建设是实现信息无障碍的基础，没有基础设施建设，信息化服务就没有载体。目前我国在信息无障碍相关基础设施建设方面还存在很大的短板，城市的无障碍基础设施建设缺失现象严重，农村更甚。当前，各地正全面贯彻党的十九大提出的加快推进网络强国、数字政府、智慧社会建设任务，在促进政府数字化转型，实现行政审批和公共服务电子化、网络化过程中，要加强对信息无障碍和包容性数字服务建设的顶层设计，规避地方政府重复建设，减少财政经费的投入，以使建设更具系统性和全局性。信息无障碍建设项目应该按照高质量的标准筹备建设，有效规避模块化开发可能导致的无法衔接成体系的潜在风险。此外，前瞻性思考、全局谋划、战略布局、整体推进对信息无障碍建设实现规模、速度、质量、结构相统一十分关键。有了顶层设计，国家对建设规模和进度才有了规划，财政也更好做预算，所有的推进工作都能得到有效落实。

3.2 改造运行平台的信息无障碍与包容性数字服务设计

随着5G时代的到来，基于移动服务的微信、移动客户端和App成为人们获取信息、办理事项、消费支付的主要方式，对其运行平台提供的信息无障碍和包容性数字服务进行改造迫在眉睫。具体改造可以从“结构、表现、行为”Web设计标准的三大要素着力。首先要优化网页结构，简化网页架构层次和呈现布局，方便用户无障碍查找信息。其次要改变网页的表现形式，将文章、音视频、新闻信息独立版块呈现。改造的网页信息无障碍浏览的标识应醒目，导航栏简洁。还可以在手机中内置多项无障碍功能，安装网页信息无障碍插件，提高网站的普适性。最后是创新网页功能，引入智能语音识别技术，支持多模块功能性非结构查找，让不同群体自主选择合适的获取信息或服务的方式。实现网页自动播报当前页面的信息，利用网站自动发声和信息自动抓取技术构建语音版网站，提升残障人士、老年人等特殊用户的使用体验。

对App和移动客户端的改进方面应坚持创新驱动，对无障碍App智能化升级。充分运用深度学习、机器学习、自然语言处理等技术将智能算法应用在App升级上，提高用户对App无障碍体验的满意度。比如，针对视听障碍人群的专用电脑多选择JAWS、“阳光读屏”等读屏软件和应用系统实现辅助阅读，运用包括“讯飞听见”等语音识别软件在内的识屏与语音播放系统实现辅助收听；而对于行动障碍人群则需要借助语音服务指引，比如日益成熟的智慧助手（智能机器人）——小米的小爱同学、百度的小度、苹果ios内置的 Siri、微软的 Cortana、亚马逊的Alexa等等。开发微信、抖音、淘宝等日常高频使用的App无障碍访问版本，做好地图导航无障碍服务的设计开发，扩大服务范围[20]，突出公益性和普惠性服务导向，出台相应的App无障碍化升级改造的激励政策。

3.3 大力推广和普及信息无障碍与包容性数字服务

鉴于社会公众对信息无障碍了解不多，因此，我国要大力推广信息无障碍服务，提高公众使用包容性数字服务的意识，可以通过传统的广播电视报刊媒体和新兴的网络媒体，微信、抖音等社交媒体平台，宣传信息无障碍和包容性数字建设的政策、案例和服务，利用政府门户网站、微信公众号、微博等推送、普及信息无障碍和包容性数字服务知识。针对残障人士、老年人等弱势群体积极开展技能培训和应用指导，努力提升社会公众的信息素养。有关部门要充分考虑信息网络和信息服务设施的通用性和包容性，切实保障所有人获取信息、使用信息的平等性、方便性、无障碍性。补齐信息普惠短板，持续降低信息消费门槛，提高信息产品和服务供给质量。鼓励通信运营商推出通信资费优惠措施，对特殊人群给予资费优惠。有关部门还要加快政务平台信息无障碍化改造，最大化方便利用平台办事的用户。

3.4 完善信息无障碍的法律法规和标准规范

在信息充分共享、数字服务创新发展的过程中尤其需要以法治精神、法治力量、法治行为充分保障信息无障碍应用和服务的法治环境，要健全信息无障碍法律法规体系，依法保障弱势群体利用信息系统/信息技术应用与服务的权益。同时，信息无障碍标准是衡量信息无障碍建设的一个等级目标。参照国际信息无障碍标准的要求，其要具备可访问性、可操作性、可理解性、健全性原则和有关无障碍服务的总体性标准、通用性标准、应用标准及产品标准。在面向残障人士和老年群体的信息技术与辅助技术的感知可用性和感知易用性方面，要制定用户界面和人机交互规范，提供使用办公设备时所需的无障碍环境标准和便捷访问的服务接口支持标准。信息无障碍标准的制定应以政府为主导，鼓励各界参与，让不同群体从各自的角度给出相应建议，有助于完善信息无障碍标准。同时，可依托我国在人机交互、人工智能等新兴技术领域的优势，加强研制音频信息的视觉呈现、用于视频的手语、沉浸式虚拟现实体验等信息无障碍领域标准。

3.5 建立健全信息普惠社会保障服务机制

尽管我国互联网普及率超过了70%，但不会上网、不会使用智能手机、适应不了数字化转型变革、无法充分享受智能化服务带来便利的群体量仍然很大。比如疫情期间出行扫健康码困难，老年人交医保被拒收现金之类的新闻报道在信息化、数字化社会的当下屡见不鲜。相关部门应建立信息无障碍和包容性数字服务兜底保障机制，以切实解决技术层面给不擅使用智能手机的群体造成不便的问题，及时解决因信息技术变革和科技壁垒给弱势群体带来的困难。我国在建立信息普惠兜底性保障机制上，首先要确保传统服务和智能创新双轨并行。在创新网上办事服务方式的同时，还应保留并不断完善传统办事服务方式，比如保留人工服务窗口和工作人员指引等，服务老年人及其他使用不了网络的人，以增进包括老年人在内的全体人民福祉。如在疫情防控中推进“健康码”与身份证、社保卡、老年卡、市民卡等互相关联，针对特殊人群提供更多可变通的服务，以解决信息化发展带来的遗留问题[21]。在办事预约方面除了网上填单预约还可支持电话预约或者现场预约，以方便不会上网的人办事。

3.6 推进信息无障碍与包容性数字服务人才建设

信息无障碍与包容性数字服务建设的关键是技术，技术的关键是人才，因此，推进人才队伍建设成了信息无障碍建设的重点。在信息无障碍开发应用人才的培养上，我国可引导有条件的高校和科研院所增设信息无障碍技术研究相关学科分支，融合信息学、心理学、信息技术和人工智能等多个学科，制定相应教学大纲和学生培养目标，培养信息无障碍领域专业人才；增加信息无障碍与包容性数字服务建设相关课题的科研经费，吸引科研人员深入研究，鼓励互联网企业、信息技术企业加强信息无障碍与包容性数字服务技术和应用的开发；推进学习、科研、产业一体化建设，形成无障碍研究和应用体系；组建信息无障碍研究联盟，举办相应的研讨会议，组织各大高校、科研院所的教授等研究型人才聚集在一起共同研讨信息无障碍和包容性数字服务建设。

（来稿时间：2021年8月）