对新形势下消防监督管理工作的思考

邱东荣

摘要：在深化消防执法改革背景下，简要介绍了消防监督管理工作面临的形势，从监管责任、监督检查、政策机制、执法模式、能力水平等方面分析了消防监督管理工作现状及问题，并就做好新时期消防安全监督管理工作，从完善法规体系、健全组织建设、优化执法模式、提升监管效能、强化队伍管理等方面提出了针对性的建议和对策。

关键词：新形势；消防；监督；管理

中图分类号：D035.36       文献标识码：A       文章编号：2096-1227（2022）12-0046-03

2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化消防执法改革的意见》后，标志着消防监督管理工作迎来了一场深刻的革命。随着消防执法改革步伐的不断推进，各项措施先后落地，在解决了许多沉疴积弊的同时，也产生了很多新情况、新问题。有必要对当前消防监督管理工作进行一次全方位分析研判，并对新时代消防监督管理的思路举措做出积极探索。

1 当前消防监督管理工作面临的形势

1.1  消防执法改革，既是历史机遇，也是现实挑战

消防执法改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，对推动消防执法理念、制度、作风全方位深层次变革，构建科学合理、规范高效、公正公开的消防监督管理体系，增强全社会火灾防控能力具有重要意义。但也同样带来一些新问题，如：“双随机、一公开”监管模式的推行，有效缓解了“运动式”执法弊病，但也带来执法力量不足与社会安全需求之间的矛盾。

1.2  传统监管模式，既有先天优势，也有明显缺陷

多年来，我们多采用“包片负责”监管模式，这种模式优点在于监督人员对辖区和社会单位情况的熟悉，在于对隐患整改的认真和负责，便于事后追责的可追溯性。但也不可避免存在弊端，一方面，监督人员的能力和水平会很大程度上影响监督的质量和效率，刚性过度、柔性失衡的现象时有发生；另一方面，长期的片区管理，易对隐患习以为常，加之受人情因素影响，可能影响执法公正。

1.3  惯性监督思维，既需推陈出新，也需另辟蹊径

一场大火过后，必然伴随一次大规模的整治行动，长期“运动式”执法，导致防火任务愈加繁重。监督人员大量精力被用来录入数据、撰写材料，往往是“把说的当做的、把思路當成绩、把规划当现实”[1]。这种惯性思维还表现在追求执法数据的“虚假繁荣”上，以“以数据体现成效、以处罚代替管理”现象突出，代价是社会单位消防安全管理的“千疮百孔”，各类隐患难以起底根治。

1.4  严格追责形势，既要积极应对，也要充分利用

现目前，消防监督执法情况已经成为重点追究项目。特别是，改制后的监督人员作为行政编制，必然纳入地方公务员执纪问责范围。但各类专项整治、兜底性表述带来检查目标的不确定性，以及过高的执法预期与现实整治结果的不匹配性，都有可能成为追究失职、渎职的法律依据。但从另一个角度来看，严峻的追责形势，也是倒逼各级党政、部门和单位落实责任的重要手段。

2 当前消防监督管理工作现状及问题

2.1  消防监管体系亟待健全

《中华人民共和国消防法》以及《消防安全责任制实施办法》在一定程度上明确了政府、行业部门和社会单位的法定责任，但由于监管边界及责任清单的不确定性，分层级、分条线监管未真正落实[2]。从党委政府层面看，消防安全委员会缺少消防工作考核、督导、通报等强效措施，作用发挥不明显。部分地区将政府消防责任全部压给消防救援机构，消防“单打独斗”成为常态。从行业部门层面看，由于行业系统消防工作标准缺失，多数行业部门对消防工作“无所适从”，多依赖消防救援机构“推动落实”，短期运动式排查检查多，长效的良性治理少。从社会单位层面看，单位主体责任意识淡薄，消防安全责任人、管理人消防安全素质普遍不高，日常消防管理不规范，动态火灾隐患反复出现。

2.2  监督检查责任边界亟待进一步明晰

“双随机”执法模式的推行，使得消防综合与行业条线、镇街属地监管的责任更加模糊。一是综合监管与行业监管责任不清。现阶段，多数行业部门对其主管的违法违规行为，例如违章搭建、改变使用功能等，处理意见仅仅停留在事前阶段，由于实际消防问题长期存在，只能在消防救援机构“双随机”发现后，采取“兜底”处理。二是综合监管与属地监管责任不清。目前，“双随机”仅仅在消防救援机构实施，单位名录库包含了辖区所有单位、场所甚至是建筑，多数实际为镇街（社区）监管范围，直接导致了监管责任交叉。三是片区管理与随机检查责任不清。消防救援机构多执行片区管理和“双随机”抽查相结合模式，责任边界不清，管片人员无法查处火灾隐患，随机人员对沿途隐患不闻不问，火灾后两者都有可能受到追究。

2.3  消防监督执法亟待改善

新《中华人民共和国消防法》在执法模式、尺度把握等方面未具体修订，相关配套法规规章仍未出台，监督执法面临不少难题。一是执法有理无据。现行法律法规明确消防救援机构监管范围为“单位和一定规模个体工商户”，而实际常常超范围开展消防监督检查，特别是在核查举报投诉时，对象多不在该范围，存在越权执法风险。加之沿用公安执法程序和规范文件，在一定程度上影响了执法公信力。二是抽查简单粗暴。将全部防火人员纳入“双随机”人员库，无差异化分配任务，岗位任务较重人员难以保障监督质量。直接将工商注册数据纳入单位库，存在大量“僵尸”单位，加之数据交换不及时，监督可能存在盲区。三是监管效能低下。粗放随机抽取检查对象和人员，会大量出现人员交叉、跨区域检查等情况，势必增长检查路线、延长检查时间，增加管理成本。同时，无法保证检查人员高效配置，有时甚至双人执法要求也难以保障。

2.4  消防监督管理工作模式亟待调整

公安派出所消防监督管理工作开展质效较差，镇街（社区）防火检查流于形式，委托执法基本被“置诸高阁”。一是思想失位。消防救援机构习惯于“全能检查”和“保姆式服务”，“一对一”“包揽式”监督检查成为固定思维，甚至直接参与单位内部消防管理工作，承擔了大量社会单位主体责任。二是事前失控。随着消防审验职能移交、告知承诺制试行和“双随机”制度的推行，在一定程度上形成了消防部门源头管控的弱化，加大了事中事后监管的难度和压力。三是事中失效。消防安全重点单位和公安派出所列管单位界定标准，理论上明确了消防及派出所监管范围。但由于过程中缺少主动申报制度，管理中缺少统一系统，且未形成有效的移交和抄告模式，存在应列未列、应列不列等问题。

2.5  执法履职能力亟待强化

部分单位和人员对深化消防执法改革的重大意义认识不到位，执法理念、作风、能力均亟待改进。一是履职担当意识弱化淡化。一些监督人员日常监督流于形式，存在检查走过场、不细致等“不想查”的问题，也存在对整改难度大、短期难以彻底清除隐患“不敢查”的现象。特别是实施“双随机”后，“不敢查、不愿查”的现象愈发明显。二是主责主业未能主抓。受改革影响，防火岗位人才总量偏少、专业素质偏低、结构矛盾突出，加之受学习、训练、考核、安保等事务性工作所扰，只能全员“防火”，实则疲于应付。三是监督执法思维固化僵化。一些监督人员工作仅停留在应付完成上级要求的层面，缺少主动探索、主动出击精神。在消防检查中，特别是办理开业检查时，多数仍按照验收流程来检查，突出的是硬件要求，而忽略了对人的管理[3]。

3 新形势下加强消防监督管理工作的建议和对策

3.1  完善监管立法，在强化顶层设计上下功夫

一是修订完善有关重要的消防法律法规。一方面废除或修改一批与改革大势、现实工作不相适应的条款，建立与当前法规政策配套衔接的规章制度。另一方面，要对标新时代形势和任务，完善综合监管、条线监督、分级列管、三方辅助等法定依据。二是完善消防责任体系。从消防设计、施工、监理、现场、产品等重点环节明确责任，厘清源头管控与事中、事后监管之间的职责边界。建立健全消防执法权力和责任清单，明确尽职免责事项，实现履职照单免责、失职照单追责。三是完善消防考评体系。建立健全消防工作政府考评体系，依托安委会、消安委以及督查部门定期开展消防工作督导考核，纳入政府目标考核、社会管理综合治理、文明城市创建、安全生产目标管理等相关工作，等次与年度目标奖挂钩，进一步激发各级消防工作人员积极性。

3.2  完备监管组织，在落实消防责任上下功夫

一是健全政府议事机构。以文件形式明确消安委架构、人员配备，健全政府负责人牵头的协调机制。推动消安办实体化办公，确立工作例会、分析研判、信息共享、排查检查、联合执法、宣传培训及督导考核等工作制度，履行统筹谋划、协调指挥、督导检查、宣传培训、业务指导等工作职责。二是履行部门监管职责。强化行业部门条线监管职能，按照“谁主管、谁负责”“谁审批、谁负责”原则，对行业系统内消防安全管理工作全面负责。建立消防工作领导机制和责任分解机制，推行行业系统内标准化管理。三是强化单位主体责任。全面推行“三自主两公开一承诺”制度，借鉴车辆年审和扣分制，督促单位提升履职能力。从立法层面赋予责任人、管理人更重的责任，转变传统“重硬轻软”思维，完成从“查隐患”向“查责任”、从“管事”向“管人”转变。

3.3  优化监管模式，在实施系统治理上下功夫

一是厘清监管范围。明确消防救援机构对重点单位、行业部门对系统内的单位、派出所对列管单位、镇街（含社区）对其余单位和场所进行消防安全监管。统一建立消防监管系统或程序，实施分级、分条线“随机”检查和举报核查。二是探索信用监管。将信用监管和联合惩戒纳入统一的法治轨道，采取立法的形式明确应列入消防信用监管的具体失信行为，结果列入社会信用记录，记入诚信档案。三是建立完善“黑名单”制度，制定消防违法失信行为联合惩戒机制，全面发挥信用监管的强大威慑力[4]。四是全面倒查责任。尽快出台火灾事故调查处理行政法规，通过政府授权委托消防救援机构具体实施模式，全面界清调查处理的定位和权限。实施火灾事故“一案三查”，从单位主体责任、行业监管责任上严查深层次原因，倒逼责任落实。

3.4  提高监管效能，在深挖社会力量上下功夫

一是全面借力社会资源。可通过政府购买公共服务的方式，引进中介服务机构、保险公司、注册消防工程师等力量参与消防监督管理。如：推行专家检查模式，聘请消防技术服务机构出具专业报告，或聘用专业人才担任技术顾问。同时，强化消防技术服务机构事中、事后监管。二是推广应用智能监管。将消防安全管理纳入“智慧城市”建设内容，分层级搭建消防远程监控系统，同步完善各类感知系统建设。同时，综合运用大数据、物联网等新技术，对消防安全风险进行实时评估预测。三是深化“防消联勤”工作机制。消防站、微型站等灭火力量结合日常演练、六熟悉，同步开展防火巡查检查，做到边熟悉、边巡查、边宣传。监督人员强化对灭火力量业务培训和帮扶指导，积极参与熟悉演练，带动加强建筑消防设施测试，确保在火灾扑救中充分发挥作用。

3.5  优化监管队伍，在提升能力素质上下功夫

一是细化人员职责分工。合理设置基层消防机构科室，细化科室职能定位，定人、定岗、定职责。成立执法大队（办案中心），履行监督执法、法制审核、举报投诉等职责；成立火灾调查分中心，完成事故调查、损失统计、分析研判等工作；成立全媒体中心，开展宣传、教育、培训等工作[5]。二是强化队伍能力建设。建立监督人员定期考评制度，健全队伍进退和人才选用机制，每年统筹开展消防监督岗位学习培训。常态化开展监督执法岗位练兵，实施分级分类施训，提高人员专业能力与实际从事岗位匹配度，积极培树监督专家和执法能手。三是严格考核奖惩手段。坚持严管与厚爱并重，在晋职晋衔、立功受奖、休假疗养等方面落实优待措施。健全常态化考评体系，定期开展执法质量考评工作，倒逼执法质量提升。深化消防执法腐败集中整治，紧盯重点领域、重要岗位和关键环节，从严管理队伍。

参考文献：

[1]张虎南.当前消防监督执法中若干问题的处理建议[J].消防技术和产品信息，2010（6）：33-35.

[2]高勇.淺谈消防监督工作现状及对策[J].科技创新及应用，2014（31）：290.

[3]王慧.新时期如何开展消防监督检查工作[J].消防技术和产品信息，2015（1）：68-70.

[4]牟心鸣.浅析防火监督工作的发展趋势[J].科技创新与应用，2016（33）：291.

[5]陈亚.“智慧消防”如何精准助推消防工作的思考[J].消防界，2017，3（1）：48-50.

Reflections on fire supervision

and management under the new situation

Qiu Dongrong

（Chongqing Yuzhong District Fire and Rescue Brigade，Chongqing 400015）

Abstract：In the context of deepening fire law enforcement reform， this paper briefly introduced the situation fire supervision and management facing， analyzed the current situation and problems of fire supervision and management from the aspects of regulatory responsibility， supervision and inspection， policy mechanism， law enforcement model， capacity level， etc.， and made a good job of fire safety supervision and management in the new era， from improving the regulatory system， sound organizational construction， optimizing the law enforcement model， enhancing regulatory effectiveness， strengthening The team management and other aspects put forward targeted suggestions and countermeasures.

Keywords：new situation; fire safety; supervision; management