成渝地区双城经济圈警务合作机制构建研究——基于比较借鉴的视角

□谢 波，郭尧呈

(西南政法大学，重庆 401120)

一、问题的提出

成渝地区双城经济圈建设(以下简称“成渝经济圈”)是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大区域发展战略。(1)从顶层设计上讲，这一国家战略在国家和地方层面具有相应的政策制度保障，国家层面为2021年10月中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，并发出通知要求各地区各部门结合实际贯彻落实；地方层面为2021年12月中共重庆市委、中共四川省委、重庆市人民政府、四川省人民政府联合印发《重庆四川两省市贯彻落实〈成渝地区双城经济圈建设规划纲要〉联合实施方案》。当前，国家对成渝经济圈建设的战略定位和总体要求明确了其未来发展方向，高标准要求意味着要有高质量的治理来支撑，警务合作作为社会治理和保障经济社会高质量发展的题中之义，必然面临适应成渝经济圈建设发展的新要求。有学者指出警务合作的条件包括目标的一致性、协调的互助性、信赖的相互性和利益的互惠性，[1]成渝两地一体化发展目标显然与之高度契合。实际上早在2010年，重庆、四川、贵州、云南、西藏、青海六省(市、区)公安机关共同签署中国·泛西南地区警务合作协议，明确以情报信息互享、重大行动互援、执法办案互助、治安管控互动、警务保障互补等五大机制为合作的主要内容。这些机制无疑为成渝经济圈警务合作奠定了良好的基础，但由于当时在国家战略层面尚未提出成渝经济圈建设，因此这些合作机制具有“泛西南”的普遍性，没有完全融入新时代重大区域发展战略的特殊要求。而区域一体化发展战略下的警务合作，不同于传统的单方请求协助、个案协作、单警种单业务协作、应急警务合作等区域警务合作模式，属于学者所言“区域间互动多领域合作”，[2]服务于特定区域一体化发展的国家战略需求。在成渝两地携手迈进共建经济圈道路之后，为使警务合作治理体系与治理能力更好地适应成渝两地一体化发展之需，成为唱好“双城记”的有力保障，探索构建与成渝经济圈建设发展相契合的警务合作机制势在必行。

从已有研究看，学界对于成渝经济圈警务问题的研究成果“稀缺”(2)笔者以”成渝(或川渝)”和“警务(或公安)”为主题词，在中国知网、维普期刊网、国家图书馆网站进行检索(最后访问日期2022年3月15日)，仅能检索到2篇论文，分别是：徐承.成渝经济区警务合作的战略构想与路径设计[J].中共四川省委省级机关党校学报，2012(1);叶寒冰.关于服务成渝地区双城经济圈建设深化警务合作研究[J].公安研究，2020(7).，为此，本文聚焦成渝经济圈警务命题，提出成渝经济圈警务合作机制构建之路径。

二、成渝经济圈警务合作的背景与基础分析

(一)成渝区域一体化发展对警务合作提出新要求

自1997年重庆“直辖”以来，成渝两地就在国家支持下探索合作之路。2011年4月，国务院批复《成渝经济区区域规划》，两地开始作为一个区域整体探索开展合作。2018年，党中央又提出成渝城市群建设，2019年在政策层面把成渝城市群(唯一位处西部的城市群)与京津冀、长三角、粤港澳大湾区城市群并列。2020年1月，中央财经委员会第六次会议提出推动成渝经济圈建设，这是从国家层面首次使用“成渝经济圈”的提法。2020年10月，中央政治局召开会议审议《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》(以下简称《纲要》)，《纲要》于2021年10月正式印发，至此《纲要》成为对成渝经济圈建设具有引领性、指导性、规范性作用的纲领性文件，成为两地制定相关政策文件和发展规划必须遵循的重要依据。可见，成渝经济圈的形成得力于国家政策的推动和以“成都、重庆”为双核的城市密集群的迅速发展。[3]成渝经济圈正是一个以地方积极作为为根本动力、部门高效联动为制度保障、区域一体化发展为前进道路的经济圈，从“成渝经济区”到“成渝城市群”再到“成渝经济圈”重大区域发展战略，两地日趋成为紧密相连的“区域命运共同体”。

根据《纲要》要求，成渝经济圈建设包括“构建双城经济圈发展新格局”“合力建设现代基础设施网络”“联手打造内陆改革开放高地”“共筑长江上游生态屏障”“强化公共服务共建共享”等多项任务。而落实这些任务离不开公安机关有力的服务保障，这也对两地公安工作提出了新的更高要求，其中“合力”“联手”“共筑”“共建共享”等表述清楚地说明了两地需加强警务合作。实际上在现行行政体制下，正如学者所指出“可以通过合作来解决多中心政府体制下集体面临的问题”。[4]从结构递进角度看，两地合作是一个向上的阶梯式递进过程，每上一步台阶，所呈现出的合作范围就不断扩大，合作力量就不断增强，合作理念也不断深化，这推进了两地间的合作日益走深、走细、走实，无疑对成渝经济圈警务合作提出了新的目标任务，申言之，要满足成渝经济圈发展的共同追求，无论是在区域经济发展还是在民生保障等各层面，要有更安全、更高效、更便捷的警务合作机制加以支撑。

(二)成渝经济圈建设使违法犯罪呈现“双城化”特征

长期以来，成渝两地山水相依、历史同脉、文化同源，一方面，形成跨区域警务合作一般是地域接近，历史、经济、社会、人文等特征相似，正是由于地缘特征的趋同，为建立跨区域警务合作提供了联系的纽带。[5]33但另一方面，随着成渝经济圈建设深入推进，两地经济同体化程度日益加强，交通网络日趋便利完善，这既增强了人员流动，促进两地经济共同发展，也使得近年来跨两地区域违法犯罪活动逐渐增多，呈现出明显的“双城化”特征。例如，2021年，成渝两地警方联合成功破获一起特大销售假冒品牌汽车配件案件。该案的起因是，重庆警方接群众报警，称其购买的某品牌汽车配件系假冒伪劣产品。经重庆公安机关先期侦查，两个长期在成都专门销售知名汽车配件的售假团伙浮出水面。专案组及时向四川公安机关通报案情，得到全力配合与支持。后成渝两地警方密切配合，成功打掉两个在成都的售假犯罪团伙，涉案金额高达上千万元。又如，在公安部部署的“昆仑2022”专项行动中，成渝两地警方相互配合，于2022年4月成功侦破一起涉嘉陵江特大跨区域非法倾倒固体废物污染环境案。这起案件系一跨川渝两地非法倾倒固体废物的犯罪团伙所为，由犯罪分子多次驾驶货车从四川某电池材料企业将工业固体废物秘密转运至重庆非法倾倒，严重危害嘉陵江、长江水域的生态环境。

总的来看，这些跨区域违法犯罪案件利用了成渝经济圈建设过程中两地交流的日益强化，具有明显的产业化、集团化、高端化等特点，如果仅凭某一个地方公安机关的力量，往往难以进行“全链条全方位”打击。正是由于违法犯罪呈现出的跨区域特征，加之案件本身的复杂性，对两地公安机关侦破流窜作案案件、查缉违法犯罪分子、赃款赃物“查扣冻”等提出了诸多新挑战，同时也需要两地加强警务合作唱好“双城记”，来应对违法犯罪的“双城化”。

(三)成渝经济圈建设给社会治安形势带来新风险

进入新发展阶段，党中央对成渝经济圈的战略定位是建设具有全国影响力的“两中心两地”(重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地)。城市建设的不断扩展、经济结构的转型发展必然会影响到社会治安形势。这就要求两地不断创新警务合作机制，开创护航成渝经济圈建设发展的新局面。对此，可从三个方面举例说明。

第一，《纲要》提出大力发展数字经济，打造数字产业新高地，积极扩展数字化应用，全面提升成渝经济圈数字安全水平。这需要提升两地警务信息化合作治理能力与网络信息安全维护能力，在未来全民畅享数字生活模式下及时遏制网络违法犯罪，守住网络安全防线，也成为成渝经济圈警务合作适应数字化生活方式的推动力。

第二，《纲要》提出支持成渝经济圈共建西部金融中心，创新跨境人民币业务，探索开展人民币跨境资金池等试点业务，在自贸试验区设立人民币海外投贷资金。这些可能成为一种诱发力，在与抑制力相互作用下，影响经济犯罪案件发案的消长。[6]如开展跨境人民币资金池、人民币海外投贷资金等跨境人民币业务的政策基础，可能为犯罪分子利用作为实施洗钱、非法买卖外汇等违法犯罪行为的合法包装平台，这就需要两地警方开创警务合作治理新型犯罪的新局面。

第三，《纲要》提出塑造安全友好的消费环境，打造富有巴蜀特色的国际消费目的地，允许符合条件的地区建设市内免税店、口岸免税店和离境提货点。两地跨域河流构成域内发达的水运基础，成为助力成渝经济圈水运大通道和长江上游航运中心建设的自然条件；成渝中线高铁极大缩短了两地时空距离，域内机场数量逐渐增多、规模不断扩大等。这些都使“地域空间”转变为包括人、货物、服务、资金、信息等要素高速流动的“流的空间”[7]。如果两地没有高效的警务合作，势必会造成交易运输过程中偷税、逃税等涉税及走私类违法犯罪行为的监管缺乏，不利于法治化营商环境的营造。

三、国内三个一体化发展区域警务合作经验的梳理与借鉴

从当前我国区域一体化发展的战略横向看，成渝经济圈可以视作是继京津冀协同发展、长三角区域一体化发展、粤港澳大湾区建设后的区域一体化发展“第四级”。国内其他一体化发展区域的警务合作经验优点，可以为成渝经济圈警务合作机制的构建积累有益的经验，进而提供科学的认识根源。

(一)京津冀协同发展中警务合作的经验

作为较其他一体化发展区域最早提出的国家战略，京津冀经过七年协同发展，已经形成一些较成熟的区域警务合作治理实践经验。(3)2015年，中央政治局召开会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，至今并未公布全文，但从公开的解读来看应包括对跨区域治理的相关要求，需要通过三地强化警务合作加以落实。参见王红茹.专家解读《京津冀协同发展规划纲要》看点[J].中国经济周刊，2015(18):52-54.自2016年京津冀三省市公安厅(局)长联合签订《京津冀警务协同发展框架协议》，明确京津冀警务协同发展的整体思路、工作原则以来，三地警方积极推动共建以“八个一体化”为主体的警务合作格局，[8]取得了一定成绩，无论是在区域警务合作下加强顶层设计、制定警务协议等宏观政策层面，还是在警务合作指挥、交通管治合作、信息情报共享、应急管理合作等实践层面，都为成渝经济圈警务合作提供了宝贵的经验。

在警务合作指挥上，三地确立区别于传统指挥系统的合成作战机制，设立京津冀指挥联络平台，平台之下设指挥中心。指挥中心由专人负责管理包括警情通报在内的日常工作，如遇暴力突发事件、恶性群体性事件和重大节日安保工作等特殊情况，津冀两地指挥联络人员将进京，同北京的指挥联络人员统一负责指挥或设立专家研判席，通过“云会议”对实施方案进行评估研判，确保迅速及时、有条不紊地处置突发事件，创制区域警务指挥平台常态与临时相结合的“京津冀”新模式。在交通管治合作上，三地结合区域警务航空现状，构建跨警种演练机制、机场临时起降点勘查和变化情况通报机制在内的“五大合作机制”[9]，建立常态警航联动巡逻队伍，对三地边界和重要区域开展重点巡查预警工作，以便出现紧急情况时能够迅速上报，第一时间赶赴现场处置并控制事态发展，这也为成渝经济圈提供了航空领域警务合作方面的经验。在信息情报共享上，三地间的共享机制更加突出政治化特点，北京警方在情报信息获取上具备独特优势，其管理、储存的警务数据较之全国其他省市更为丰富多样，涵盖各地人、事、物、轨迹、组织等方面数据信息，且津冀两地公安机关建设完善的信息情报系统都服务于首都政治中心，形成三地共建共享、共同保障首都安全的格局。在应急管理合作上，三地建立应急管理联席会议，重点分析研判三地公共安全形势并对应急管理合作事项交换意见，形成较成熟的应急管理合作机制。同时，以属地管辖为原则，在突发事件发生地建立现场指挥部，更好地协调跨区域救济力量分配及具体工作，以更加高效有序地解决突发事件。

(二)长三角区域一体化发展中警务合作的经验

自2019年中共中央、国务院出台《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》以来，(4)《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出“推进社会治理共建共治共享”“加强和创新社会治理，提高社会化、法治化、智能化、专业化水平，共同建设平安长三角”，其中包含了对长三角区域警务合作的要求。上海、江苏、浙江、安徽四省市积极融入长三角区域发展全局，在跨区域警务合作方面实施了一系列新举措，如为提高苏、皖两省交界地方警务治理效率，构建省际交界地警务合作一体化新格局，马鞍山博望分局和南京江宁分局合作共建“两省一街”警务室，由当地派出所抽调精干力量入驻，通过建立完善联席会议制度，明确警务室分管领导与联络员，对具体合作内容提出工作措施，在治安联防、案件侦办、纠纷调解、信息共享等方面提供了省际交界地警务合作如何开展的经验。例如，由于苏、皖两省在各自警务平台系统查询同一项信息呈现的结果差别较大，且双方无法在短期内打通各自警务信息平台的相关功能，因信息保密因素也无法统一至两省警务信息平台，故在“两省一街”警务室开通可以连接两省的公安内网系统，使警察可在警务室查询所需数据信息，由此缓解省际信息需及时畅通之压力。虽然这只是针对省际交界地信息交流实施的举措，但给成渝两地毗邻地区警务信息的便捷交流提供了经验借鉴。

在长三角区域警务一体化方面，苏、浙、皖三省警方联合出台《长三角区域警务一体化三年行动计划(2018-2020年)》，确定重点任务并配套实施多个领域一体化协议，力求构建系统、综合、科学的警务一体化发展格局。建立互为“护城河”安保合作模式，圆满完成建国70周年、世界互联网大会等重大活动安保任务，上海市公安局牵头召开“一市三省”安保合作会议与治安部门警务合作会议，这些使长三角区域的治安力量联系更为紧密。便民举措实施下的警务合作也开创了新局面，长三角区域实现就地办理跨区域户口迁移，区域内身份证、驾驶证等证件实现路面检查、违法处理、宾馆入住等场景下相互准确识别与应用，这为在《成渝地区双城经济圈便捷生活行动方案》推动下开展成渝经济圈建设提供了区域警务执法合作方面的经验。(5)2021年，成渝两地联合制定《成渝地区双城经济圈便捷生活行动方案》，实施交通通信、户口迁移、就业社保、教育文化、医疗卫生、住房保障等六方面便捷行动，其中不少与两地警务合作密切相关。参见陈瑜.《成渝地区双城经济圈便捷生活行动方案》出炉[N].重庆商报，2021-10-29(2).

另外，在长江生态保护上的警务合作举措可为地处长江上游的成渝经济圈开展相关工作提供了经验借鉴。(6)这实际上是从警务合作角度对《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》“强化生态环境共保联治”要求的落实。以江苏为例，2020年以来省公安厅在全省范围牵头成立“禁捕退捕”执法整治专项组，推动省内水域违法犯罪打击惩治、治安防控、联合执法管理三大体系建设，抓实国家对长江的“禁捕退捕”政策。在水域治安防控方面，省公安厅积极协调全省相关部门通过建设水上检查站、治安卡口等防控站点，并开展水域治安防控信息采集和资源整合等专项行动，推动省内水域治安治理信息化建设；一些地区在此基础上考虑当地交通的独特条件和长三角区域相邻省市的治安需求，把位于多地的水陆检查站整合为水陆一体化卡口，强化长三角查控一体化发展，使部门与地区间的合作更加畅通高效。在部门联合执法方面，江苏警方联同生态环境保护、交通管理、农业农村、海事等部门，建立水域联勤指挥中心，通过信息共享、综合比较研判、统一指挥下的多部门联合执法，构建水域执法共建共治共享新格局。同时，省公安厅注重与中央派驻机关和长三角区域兄弟省市紧密合作，通过组织江苏省沿江地市公安局与海关缉私局、长江航运公安局等驻苏分局签订警务合作协议，完善跨区域警务合作圈，增强联打联防长江下游水域违法犯罪合力。

(三)粤港澳大湾区建设中警务合作的经验

粤港澳大湾区作为我国改革开放程度最高、发展速度最快、金融最密集、对外交流最频繁、综合影响力最大的区域，涵盖着香港、澳门特别行政区和广东省的广州、深圳、东莞在内的九个城市，其经济规模和总量已达到世界级湾区条件，独特的制度环境、历史条件、法律文化使大湾区呈现出“一国两制三法域”现象。基于此，粤港澳大湾区在三种不同法律制度下展开警务合作，在区际警务合作治理、相互交流等方面，较国内其他一体化发展区域具有更为丰富的实践基础，也可提供多样化的经验借鉴。

香港、澳门回归祖国后，三地在原有合作基础上，将合作范围扩大至区际案件协查、域内情报互动分享、联合执法行动、常态警务执法培训等方面。中共中央、国务院于2019年发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》后，三地警务合作加快发展。(7)《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出“创新完善各领域开放合作体制机制，深化内地与港澳互利合作”“在尊重各自管辖权的基础上，加强粤港澳司法协助”“建立社会治安治理联动机制，强化矛盾纠纷排查预警和案件应急处置合作，联合打击偷渡行为，更大力度打击跨境犯罪活动”等，必然要求加强粤港澳三地警务合作。建立了边境联络会晤机制、刑侦主管定期会晤机制、特别临时性会晤机制等面向多领域的警务执法合作机制，同时注重通过参观学习等方式提高三地警员的综合素质，重视其实战能力的培养提升，以便适应不同法律体系下的警察执法要求。由于三地法律文化不同，加之三地并未形成有效的区际司法协议，给涉外案件处理带来新挑战。在当前跨区域违法犯罪中，三地警务合作还不能完全满足彼此意愿，这主要体现在三个方面：一是实体法规定层面，因法律不同导致同一犯罪行为在三地呈现出不同的司法结果，如罪名定性差异、同一罪名量刑结果差异等；二是程序法的立案期限与追诉时效上，三地相关规范性文件亦不相同，导致依内地法律应追究刑事责任，而港澳地区在内地请求侦查合作时配合却不积极，致使不能及时追究刑事责任情形发生；三是个案侦查合作上，粤港澳大湾区虽然已走在全国前列，通过警务合作指挥平台的情报信息及时提请搜寻与追踪分享，可为三地警方及时提供重要线索和证明依据，但个案合作仍不能满足解决日益复杂的跨境经济犯罪问题需要。因此，2018年粤港澳大湾区警务合作座谈会成立了由三地共同探讨、推进和落实服务大湾区建设发展各项工作的警务合作联席会议制度。[10]每年举行一次会晤，三地轮流召集举办，在高层警务指挥层面加强了顶层设计，以协调法律制度不同情况下警务合作需求之矛盾，以大湾区建设利益最大化为遵循。这些是成渝经济圈警务合作在面对无论是涉外还是跨区域犯罪案件时应当考虑到的。

四、成渝经济圈警务合作机制构建的路径选择

2020年4月，四川省公安厅和重庆市公安局联合签署《四川省公安厅重庆市公安局服务成渝地区双城经济圈建设22条》和《四川省公安厅重庆市公安局服务成渝地区双城经济圈建设警务合作运行机制》，表明了两地警务合作的具体工作目标与运行基础。2021年1月，四川省政府办公厅与重庆市政府办公厅共同印发《成渝地区双城经济圈便捷生活行动方案》，2022年1月又发布《成渝地区双城经济圈便捷生活行动事项(第二批)》，都对两地公安工作提出明确要求。成渝经济圈警务合作必须树牢“一体化”理念，强化“一盘棋”思维，[11]以此为基础推进建设，同时也需展望未来满足成渝经济圈建设发展对警务合作提出的更高要求。笔者以为，吸收借鉴国内三个一体化发展区域警务合作经验，成渝经济圈警务合作机制之构建，可从以下几个方面着力。

(一)完善成渝经济圈警务合作组织运行体系

有效的警务合作有赖于机制化、统一的权威组织进行统筹协调，才能避免权力与责任“碎片化”的集体行动之困境。[12]一方面，要构建完善组织体系。而要形成常态化、秩序化、规范化的警务合作机制，首先需要在成渝两地公安厅(局)领导层面先行形成合作机制，对此可借鉴粤港澳大湾区警务合作中联席会议制度经验，成立由两地公安厅(局)长担任组长、常务副厅(局)长任副组长、厅(局)其他领导为成员的领导小组。该领导小组职能定位为服务成渝经济圈建设的警务合作领导小组，主要负责解决两地警务合作的临时组织指挥、整体统筹规划、工作协调指导等问题。由于领导小组大都进行宏观的战略决策，为将领导小组的决策部署具体落实在两地日常警务合作中，还需建立在日常工作中贯彻落实领导小组决策的执行机构。因此在领导小组下，设置负责贯彻落实领导小组决策并负责日常事务的合作办公室，可由两地公安厅(局)常务副厅(局)长兼任办公室主任，由具体负责主持日常工作的办公室主要负责人任副主任，合作办公室主要负责两地警务合作工作的组织实施、协调推动和监督检查，并结合实际情况制定警务合作发展规划、工作计划、实施方案等。借鉴江苏省公安厅与本省及长三角其他省市不同部门间的合作经验，成渝两地毗邻区或非毗邻区的公安机关之间、不同警种之间，亦可依据实际情况建立形式多样的警务合作机制，如签订警务合作协议，增强彼此间的日常合作，特殊情况下也可以依照协议开展协同作战，以扩大组织力量，提升警务合作效能。

另一方面，要运行专门的领导小组会议和协调会议。警务合作领导小组成立后，进一步成立运行两地领导小组成员会议，可每季度召开一次，由四川省公安厅、重庆市公安局轮值主持承办，会议成员包括两地公安厅(局)长、常务副厅(局)长和承办方领导班子其他成员，也可根据实际情况扩大会议成员范围，如包括不同警种部门和有关市、区、县公安机关负责人。会议主要研究内容包括：两地党委政府对公安机关要求任务的落实，对合作办公室制定的两地警务合作发展规划、工作计划、实施方案等内容，以及一定时期内两地警务合作重大任务、重大改革、重大事项等进行讨论审议等。如果会议如此构想，合作办公室也应相应成立服务领导小组会议的协调会议。由于合作办公室日常交流较领导小组更频繁，可考虑每月召开一次协调会议，由合作办公室负责人视情况决定是否召开，召开的同时也要保证协调有重点，问题导向明确，从而使协调会议更加规范化、高效化、灵活化。协调会议参会人员可根据研究的问题而定，一般包括合作办公室副主任，如要研究重要问题，则两地公安厅(局)常务副厅(局)长应参加，成员范围同样可以扩大至不同警种部门和有关市、区、县公安机关负责人。协调会议主要职能包括：审议会议议题与方案，进行相关准备工作；研究落实会议要求的具体措施等会议精神；研究讨论成渝经济圈警务合作发展规划、工作计划、实施方案、改革任务等相关问题及其他重要事项；研究起草警务合作规划、方案、计划、相关政策、重点任务等文件；督导检查警务合作落实情况，并对收集到的情况进行分析研究等。

(二)建立成渝经济圈日常警务合作长效机制

长期以来，我国以行政区划进行资源分配，而不是按照提供区域公共产品的原则来分配资源，导致“各地警务系统被各地行政单位分割开来”“各种警务要素无法在整个区域内进行整合”。[13]而成渝经济圈警务合作机制构建的一个重要基础，即是要变“资源分割”为“资源整合”。同时，传统意义的警务合作较为注重合作机制自身的稳定性，往往忽略合作过程的“动态性联合”。所谓动态性联合，是指警务合作过程中合作机构(人员)彼此间的有效沟通交流，如实时情报信息畅通分享、应急处突措施配合实施、不同警种间合作配合等。为此，在涉及两地跨区域警务活动时，必须强化警务合作的动态性联合，具体可以从构建两地日常警务合作和实战行动合作机制两大方面推进建设。其中，强化日常警务合作的动态性联合又可通过三种途径展开。

第一，构建成渝经济圈公安日常管理服务平台。当前，成渝两地公安机关在开展日常警务活动中存在不能有效联动信息的问题，如“双城生活”常涉及的户口迁移、居住地新生儿入户、有无犯罪记录证明、户籍类证明，以及临时车牌、居住证、电子身份凭证等证件互认，办理人往往只能到居住地公安机关办理，而不能跨区域办理，在办理其他一些事宜时也会遇到类似情形。在两地日常生产经营活动中，二手车行业交易、开锁业等特殊行业资质登记、废旧金属回收企业的备案及保安行业业务的运行也较为繁琐，究其原因即与没有两地统一的公安日常管理服务平台有关，不能给办理人选择其他地区公安机关的机会。长三角跨区域证件办理与证件信息互通识别警务合作经验，为成渝经济圈公安日常管理服务平台的建设提供了基本业务范围，该平台建设完毕后，可使警务合作在一定程度上“跳出管理区划分割”，[5]127对发生在两地范围内的群众向公安机关提交便民措施的申请时，不必再从此地到彼地办理，而直接由第一次受理申请的公安机关通过系统平台办理，所有申请文件及随附资质证明文件都以云上信息传输的形式办理，这将极大提升公安管理服务效率。

第二，建设成渝经济圈公安机关共享数据信息查询系统。以往各省市都有以本地为主体建设的警务信息查询平台，这类平台的运行，给本地公安机关执法办案带来了极大便利。而在成渝经济圈建设中数字产业向两地加速聚集，如坐落于重庆两江云计算产业园的中国移动数据中心，服务了上千家企业、百万余人次，[14]可见这种便利完全有条件扩展至两地警务合作中。在两地公安机关推动建设特色更鲜明、识别更准确、功能更强大的共享数据信息查询系统，推动警务合作成果共建共治共享。

第三，完善成渝经济圈公安机关常态化交流学习机制。粤港澳大湾区警方面对三地法域背景不同的情形，探索实施不同地区警员跨区域执法能力提升培训机制，注重警务合作中的学习交流。成渝经济圈警务合作可借鉴这一警务合作经验，通过集中培训、专题授课、教学研讨、跟班学习等多种形式，促使两地警务工作经验及时得到分享，交流学习的经验不仅是日常接处警工作经验，还应包括公安机关独自办理或与其他机关(包括区域内其他公安机关)合作执法办案过程中采取的措施办法，如用什么样的措施得到何种结果、各方怎样进行沟通交流、具体如何开展合作等经验，从而使效能大、效果好、效率高的经验通过交流学习方式“引进来”，通过各地结合实际“走出去”，并逐步把好的经验吸纳进合作机制中，指引提高两地警务合作能力。

(三)构建成渝经济圈公安实战行动动态合作机制

对于成渝经济圈公安机关开展实战行动时的合作，可以从三个方面强化实战行动上的动态性联合。

其一，建设成渝经济圈警务情报信息共享平台。警务情报信息系统在公安机关开展案件侦查、确定和抓捕犯罪嫌疑人、赃款赃物查扣冻、防范控制犯罪等方面的重要性不言而喻。只有当组织，不管是政府还是其他部门，具有处理问题的资源与能力的时候，社会问题才能够被解决。[15]因此，建设成渝经济圈公安机关统一的情报信息共享平台是十分必要的。两地公安机关在日常警务工作中应充实信息，落实入驻酒店、网吧上网等应出示身份证件进行登记的场所依法登记信息的规定，对两地范围内的人群活动进行监测登记。两地侦查人员对物建的刑事特情所获情报应及时录入系统，确保信息内容的多样化。对某一时段或地区出现具有相似作案手段或作案主体具有明显特征的案件，应把案件信息及时录入系统，确保情报信息的时效性，以便其他地区侦查人员通过数据信息检索碰撞，及时确定是否需开展侦查协同作战。

其二，增强成渝经济圈同一警种或不同警种间的合作能力。以生态环境保护为例，两地对保护三峡库区生态环境、筑牢长江上游生态屏障负有共同责任，但目前仍然缺乏生态文明共建长效机制。[16]实际上，保护生态环境也需要通过同一警种或不同警种部门间的密切合作来实现，通过增强合作能力以迅速形成打击合力，及时侦办案件。正如学者所指出：“高效的警务合作需要协调跨部门间的竞争和调查重叠问题。”[17]如在长江“十年禁渔”生态保护特殊时期，两地水上警察应加强同其他警种或其他地域水上警察的合作，探索建立跨区域、跨流域、跨部门的信息共享和警务信息预警研判机制，不同警种间的合作还要注重信息的交流与畅通，寻求联合行动时的配合与支援，制定详细的工作计划，以便工作畅通无阻与衔接完恰。而与不同地域水上警察的合作更是要注重联防联控，以便及时截击追捕违法犯罪嫌疑人。

其三，健全成渝经济圈重大事件警务协同指挥机制。无论是成渝经济圈警务合作领导小组，还是专门会议，皆属顶层设计范畴，难以满足临时重大事件协同指挥的实践运行要求。京津冀三地警方面临突发事件时，以属地管辖为原则在事件现场成立临时指挥部，成渝两地公安机关在面临重大事件警务协同指挥问题时可借鉴吸收该经验。两地公安机关应建立健全需跨区域合作的重大活动安保、重大自然灾害与公共安全事故救援、重大突发事件应急处置等警务协同指挥机制。以重大事件发生地所在公安机关为责任主体，建设临时警务合作指挥小组，由该地公安机关负责人为小组组长，地域外其他公安机关负责人为小组成员，指挥小组内部在对重大事件应急预案进行学习、彼此交换看法形成整体意见后，由小组组长负责统筹重大事件的指挥领导，小组成员负责协调不同地域警力、警种之间的协调、配置和指挥，派遣富有实战工作经验的警察担任指挥小组参谋人员，对指挥小组负责，确保临时警务合作指挥小组作出的行动与决策具备可行性、合理性和合法性。

(四)建立成渝经济圈警务合作下的纠纷化解机制

从广义上讲，警务合作并不局限于日常警务合作、刑事案件协同侦查、重大事件协同指挥等狭义解释，而是包括与公安工作相关的社会治理，体现为警务全方位治理、全过程参与的合作机制，其中就包含基层社会纠纷化解。进入新时代，有半个多世纪生命力并不断传承革新的“枫桥经验”无疑给基层纠纷化解指明了方向。而随着成渝经济圈生产要素加速流动，高铁公交化、公交便利化、通信一体化加速推进，户口迁移、就业社保、住房保障便捷化实施，两地基层社会必然面临更多纠纷，作为联系群众最频繁的公安派出所，大多数时候会成为群众产生纠纷后的第一寻求地。(8)2020年5月，重庆永川公安局、四川合江公安局治安联调室挂牌成立，这是重庆首个成渝两地治安联调室，其主要承载两地边界纠纷化解、安全防范、治安联勤等职责，相关负责人告诉笔者，治安联调室成立以来已调解矛盾纠纷上百件，对跨区域纠纷化解发挥了积极作用。基层派出所在面对涉及跨成渝区域的问题时，应建立多地联合多元纠纷化解机制，将“枫桥经验”落实于成渝经济圈基层社会，形成多地“云上+”联合多元纠纷化解机制。

一方面，发挥人民调解员在成渝经济圈坚持和发展“枫桥经验”中的作用。如作为全国基层街道调解模范单位，位于重庆江北观音桥街道人民调解委员会的“老马工作室”在基层纠纷化解过程中发挥了重要作用，这即是群众工作路线生命力的鲜明体现，而随着成渝经济圈加快建设，这些纠纷中有不少系跨成渝区域的。近年来，一些人民调解委员会的调解员入驻街道所在地公安派出所，力求与派出所形成“警调衔接”调解模式，在派出所建立一站式多元纠纷化解机制。派出所在接受报案后，展开初步分析以确定案事件性质，如果属于可由公安机关调解的民事纠纷，则依法进行行政调解。在确定为超越公安机关管辖权限的经济纠纷后，即排除了违法犯罪的可能性，但是公安机关不得插手经济纠纷，此时入驻派出所的人民调解员则可以发挥作用，努力促进双方在平等协商基础上解决纠纷。但无论是行政调解还是人民调解，调解模式大都只适用于纠纷双方属于同一地域或彼此地域相隔不远的纠纷调解，具有一定的局限性、封闭性。成渝经济圈加快建设的同时加之区域一体化发展本身带来的资源开放性、流动性等特点，不可避免会形成越来越多的跨区域纠纷，之前单一所在地的纠纷化解机制难以适应发展需求，亟需构建多地云上联合多元纠纷化解机制，而多地“云上+”联合多元纠纷化解机制建立在多地区派出所皆具有独立完善的一站式纠纷化解机制的基础之上，这是开展联合纠纷化解的前提。

另一方面，充分利用科技手段在构建多地“云上+”联合多元纠纷化解机制中的优势。涉及跨区域的纠纷如果仅凭线下“面对面”调解，往往会耗费大量人力财力，得不偿失。之所以称为“云上+”联合，是因为纠纷化解的方式是多样的，包括但不限于远程视频对话、公安系统独立平台、互联网专门平台发布实时信息等形式，不仅减少了不必要的线下会面，也可以节省中途开支，在时间安排上也更灵活。因此，可考虑在成渝两地公安派出所内建设专门的多媒体纠纷化解室，纠纷化解室应具有完善的基本配置和功能布局。事件定性后，如果可以行政调解，则由当地派出所负责民警联系另一地或多地的派出所负责民警，联系途径可通过公安系统独立平台的信息发布或电话通知，方便其他地方的公安机关在第一时间知晓纠纷内容并整理化解思路。在纠纷化解室内，由警方主持进行视频电话交流，入驻人民调解员也可在场参与，如果最终达成共识，签署治安调解协议书后纠纷化解；若不能达成共识，纠纷当事人可以提起诉讼。如果属于人民调解员进行调解的，则由派出所接案民警与入驻人民调解员沟通交代情况，报案人与人民调解员进行联系，并在互联网专门平台上创建关于此纠纷的信息。派出所接案民警也应一并如上方式通知另一地或多地的派出所负责民警，由他们再传达到当地的入驻人民调解员关注此纠纷，并在互联网专门平台获取实时信息。最初，由报案人与入驻人民调解员共同形成初步的纠纷解决方案，发送至互联网专门平台进行意见交换，对方调解员与纠纷当事人也可以看到相关信息并提出意见。如果最终达成共识，则应在警察、人民调解员在场情况下签署人民调解协议书后纠纷化解；若不能形成共识，则纠纷当事人可提起诉讼。

五、余论

在一体化发展理想状态下，距离不再是约束因素，边界时常被看做是从过去沿袭下来的任意划界而已，因而国家和区域分割在经济生活中不会起多大作用。[18]毫无疑问，成渝两地唱好“双城记”共建经济圈也应朝这个目标迈进，而创新构建两地警务合作机制，则是使“一体化”充满活力的重要基础。同时必须看到，健全完善的成渝经济圈警务合作机制不是朝夕能成的，其本身亦是一项系统工程，除本文所探讨的机制外，还有赖于相配套的保障、评价、激励等一系列机制的健全完善及深入研究，而“合作的无偿性和无条件性”“欠缺包括责任机制在内的完善的配套机制”[19]等同样会对警务合作效能形成制约。成渝两地公安机关也要不断增强警务合作意识，打破警务管理区划壁垒，在区域一体化发展战略引领下开展更深层次、更广领域、更高水平的警务合作，方能开创新时代两地警务合作新局面，更好地服务保障成渝经济圈建设。