我国公共安全风险治理的话语转向与绩效观照

曹 惠 民

(1. 中国矿业大学 公共管理学院, 江苏 徐州 221116;2. 中国矿业大学 政府绩效管理研究中心, 江苏 徐州 221116)

党的十八大以来,我国进入到一个以追求高质量发展为主要特征的新阶段,高质量发展的前提是安全,没有安全,高质量也就无从谈起。2020年7月,中央政治局针对《十四五规划和2035远景目标建议》明确要求:要增强机遇意识和风险意识;坚定不移贯彻新发展理念,统筹发展和安全……;必须把新发展理念贯穿发展全过程和各领域,实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展[1]。公共安全风险治理不能囿于传统的以“风险”为中心的范式,而应更加关注“行为+风险”的双中心范式,重新定义公共安全风险治理过程,逐步形成公共安全风险治理的中国话语,助力我国公共安全风险治理体系和治理能力的现代化。

一、 文献梳理

人类社会现代化的过程同样也是风险不断被选择和创造的过程。风险社会为我们理解国家现代化进程提供了新场景[2]。如果原来我们关心的是引致风险的外因,那么今天风险新的历史本性则来自人内在的决策[3]。公共场域内的公共安全风险间有着错综复杂的联系,甚至相互叠加。当前,公共安全风险治理实践与人们对风险治理绩效的预期还有不小的差距。当国家无法及时有效回应风险时,公民的自组织能力就是一个很好的补充[4]。自组织为人们理解公共安全风险提供了一个新视角。Ismael认为,如果从最精细的微观单元开始,从下往上重构世界,就会发现所有的社会秩序都是自组织的产物[5]。我们有必要探讨自组织与公共安全风险治理之间的内在关联,从元治理(1)元治理即“治理的治理”,旨在对市场、国家、公民社会等治理形式、力量或机制进行一种宏观安排,重新组合治理机制。的高度丰富公共安全风险治理的话语体系,强化对公共安全风险治理的绩效观照,实现公共安全风险治理的中国之治。

从2003年的“非典”开始,公共安全风险治理研究进入一个快速增长期。2003年也是我国公共安全研究的元年。2007年,陈道银提出了复合治理的概念,强调政府、企业与公众之间的相互合作与互动[6]。薛澜等强调了事前、事中、事后的统一与整合,提出了整合式治理的概念[7]。公共安全风险治理有两种基本路径,一种是政策、制度路径,偏重于政府的管制与规制。有学者结合具体的困境与问题,提出了相关的对策建议[8-9]。另一种是技术路径。它偏重对风险的技术因应与运用[10-11]。以上两种路径本质上都是一种他组织。他组织是相对于自组织而言的。他组织最早由苗东升提出,是指外部作用内部化的过程[12]。他组织发挥作用的一个前提就是它要被内化为人的一种行动自觉,自组织是他组织作用机理有效发挥的前提和基础。自组织与公共安全风险治理的研究亟需深化。德国学者Renn对人的行为与风险之间关系的界定也说明了这种研究的必要性,他认为风险是人类创造和选择的结果[13]。自组织能力应成为风险治理研究的重要内容。任何稳定的社会秩序都是自组织与他组织共同作用的结果,自组织或他组织是根据形成特定秩序的决定性因素来区分的。秩序维系的主导力量源于内部作用力即是自组织、源于外部作用力即是他组织[14]。已有部分学者开始关注自组织的研究[15],但是对公共安全风险治理绩效的贡献有限。“行为-风险”相互耦合的话语体系和治理机制将是我国公共安全风险治理的理论体系发展重要趋势,也将有助于公共安全风险治理绩效的提升。

二、自组织能力与公共安全风险:一个新的逻辑

公共安全风险治理绩效的提升必须以风险的精准识别为前提。公共安全风险治理方面的研究成果多以风险为研究焦点[16],鲜有学者通过自组织去解构公共安全风险及其治理过程。自组织研究何以能回应和解释公共安全风险治理议题?这要从风险自身的生发机理去解释[17],几乎所有的公共安全风险都源自组织能力失调。

1. 自组织的内涵

自组织最初来源于热力学,该理论多应用于系统动力学、管理学等学科。自组织是人类社会中存在的一种普遍现象,它强调这样一个事实,即在一定条件下,系统内的构成要素不需要外界的特定干预,就能够自发组织起来,相互协同作用,最终形成一种有序的状态[18]。自组织被视为自适应复杂系统的一种新兴属性[19]。自组织是系统未经外力干扰和干预所形成的自适应状态,系统动能来源于人的自觉、自愿和主动。自组织是相对于他组织而存在的。他组织主要是对系统外规制或干预机制的一种形象描述。参照物不同,所谓的“自”和“他”在内涵与表现形式上也有差异。从自组织理论看,人的行为是人自适应与自我矫正的结果。人的自组织能力之于公共安全风险治理绩效提升的理论价值与实践价值有待强化。

2. 自组织与风险之间的理论逻辑关联

自组织研究为公共安全风险治理绩效提升提供了一种新的可能,这是基于行为与风险之间的内在逻辑关系作出的一个基本判断。就公共安全风险而言,注重预防预控的同时,如何实现关口前移进而有效提升公共安全风险治理绩效,就成为学者们探讨的重要议题[20-21]。公共安全风险究竟是管控和规制失灵所致,还是人的自组织能力失调所致?在风险溯源时,人们发现,除了政府规制、技术更新之外,失当或失范的人类行为也是一个重要致因。就风险而言,人的风险赤字和失当、失范行为更接近于本源性致因。人的行为是特定风险认知、态度以及需求所诱发的动机直接作用的结果。需求引发动机,动机引致行动。社会生活中,人们要权衡“自身风险管控能力”与“风险可能带来的伤害或损失的严重程度”。如果人们认为自身风险控制能力较强,并能容忍这种行为所带来的或然风险,行为就会被诱发。相反,如果人们认为自身风险控制能力严重不足或者无法承受由此带来的风险,行为就得到抑制。以自组织能力为基础的“行为-风险”研究将为公共安全风险治理绩效提升提供新的抓手。

针对非传统、不可预测的风险而言,仅仅有规制和技术创新是远远不够的,我们必须强化行为与风险的关系研究。“自组织-政策制度-技术治理”应该成为我国公共安全风险治理研究的“铁三角”,政府的政策制度(包括政策制度的完善和治理机制的创新)是一个传统的治理途径,技术更新(包括风险的技术识别和技术工具的更新与创新)是大数据时代应对风险的一个手段,个体行为的自组织(通过自组织能力的培育去因应复杂的风险治理问题)则是另外一个新的路径。

三、自组织能力与公共安全风险治理:案例反思与讨论

自组织能力在社会科学研究中的重要性日益突显。自组织与他组织的失序都会诱发公共安全风险和不确定性。甘肃省景泰县的马拉松事故就是自组织能力失调而诱发公共安全风险的典型案例。毫无疑问,极端天气是事故生成与恶化的关键致因,但自组织能力失调也是一个直接致因。

1. 案例概况

2021年5月22日,该马拉松越野赛在进行约4小时后,局地突然出现冰雹、冻雨等极端天气,气温骤降,参赛人员出现身体不适、失温等情况,比赛被迫终止。此次事故共造成21名参赛选手遇难。赛事组织、天气预报、补给与后勤救援等成为人们热议的焦点。如何正确理解自组织能力在此次事件中的责任和角色呢?相对于国家强制性和约束性规定,景泰县的组织、管理和服务就具有自组织的意涵;对运动员来讲,景泰县的组织、管理和服务又具有他组织的特征。严格来讲,所有的相关方必须严格遵守国家的相关规定,比如携带冲锋衣和冲锋裤等专业装备,赛事的相关方本可以完全做到,却没有严格执行,这是自组织失灵的表现之一。景泰县在赛事的组织、运作等诸多环节都不规范,作为地方政府,其并没有高度重视风险防控议题,这也成为赛事组织运作的最大问题。比如,气象部门是否密切监控天气并将天气的异常第一时间传达给运动员和志愿者,显然,气象服务的保障功能存在严重不足。另外,参赛运动员的即时决策也很关键。对他们而言,当天气突变时,多人退赛已经说明了当时的危险程度。针对恶劣的天气,很多人因种种原因依然选择坚持比赛,这也可称为是一种冒险的决策。结果证明,自组织能力失调是诱发风险的原因之一。主观态度、认知与行为、决策构成了自组织能力的最重要“内核”,它决定着何时、何地、以何种方式诱发风险。人的态度、认知影响着人的行为决策,行为决策又直接或间接诱发风险。“人的态度与认知-行为与决策-风险与不确定性”是风险生成的基本逻辑。

科学选择赛事的承办方、设立一定密度的补给点、强化救援保障支持、优化天气监测服务等这些地方政府的“必修课”并没有充分发挥自组织的动能;比赛中,运动员如何平衡“冒险”与“保护自己健康”之间的关系也考验着他们的自组织能力。他组织无法科学解释诸多公共安全风险的诱发和扩散,自组织及相关理论则为人们审视公共安全风险提供了新的解释框架,为公共安全风险治理绩效的提升提供了新的“着力点”。

2. 案例反思与讨论

所有的风险治理的组织和个体某种意义上都是一个有机的系统,他们的决策和行为往往都是自组织能力综合作用的结果。上述案例中,运动员的个人决策(退赛与否)都是对自身态度、风险认知以及对自身应变能力等多种要素综合平衡的结果。人们在社会生活中的很多决策也都是如此,一般地,我们将那种有助于控制和抑制风险生成和发展的自组织能力,称为正向自组织能力;将那种容易诱发或引致风险的自组织能力,称为负向自组织能力。这种自组织能力性质的不同及其变化情景的不同,都将直接影响公共安全风险治理绩效的变化情况。社会生活中,特定的系统或个体都是正向自组织能力和负向自组织能力的复合体,不同性质的自组织能力使得公共安全风险治理绩效曲线呈现“波浪式”的发展轨迹,上述案例也是如此。

第一,强化的正向自组织能力与公共安全风险治理的高绩效。如果系统内的正向自组织能力能够充分发挥并占据绝对主导地位,系统内的子系统之间能够快速达成共识、有效沟通、通力协作、持续发展,促成系统的“绝对”稳定和有序。这是公共安全风险治理绩效最理想的一个状态。甘肃景泰县组织马拉松比赛的过程中显然没有达到这种状态。

第二,“打折”的正向自组织能力与公共安全风险的酝酿、集聚。当系统内或个体的正向自组织能力无法保持绝对的主导地位,在系统动能输出过程中,正向自组织能力开始“打折”,系统自身的风险和不确定性在集聚、酝酿。原来的公共安全风险治理绩效就会弱化、消减。如果社会生活存在“本可以做好,本应该做好,却没有做好”的情景,就会使风险和不确定性得以生成并酝酿、集聚。案例中,依照国家相关规定,举办大型户外越野赛事,应强制运动员携带冲锋衣、冲锋裤等专业装备,防止极端恶劣天气,然而相关规定未得到坚决执行,运动员自身也没有主动配备。所有这些都使得风险和不确定性在集聚,系统的不稳定性在增加,公共安全风险治理绩效在相对减少。

第三,急剧强化的负向自组织能力与公共安全风险的恶化、扩散。随着系统自身的不稳定性增强,系统内部的负向自组织动能不断得到强化,并有效抑制正向自组织能力时,自组织能力就发生质变(从正向负的转变),公共安全风险治理绩效也转为负绩效。案例中,极端天气发生后,部分人依然坚持比赛,这为赛事注入了更大的风险和不确定性。系统内的正向自组织能力严重失灵,公共安全风险和不确定性开始恶化、扩散,最终也酿成了风险事故。

第四,“复苏”的正向自组织能力与公共安全风险发生后的恢复、重建。事件发生后,地方政府的道歉,社会公众的全面反思,又使得人们重新定义和审视风险及其治理问题,不断调整着自身行为以应对可能的风险和不确定性。整个社会的正向自组织能力又处在一个逐步复苏的上升通道中,公共安全风险治理绩效在相对改善。

通过以上分析,我们可以看出,自组织能力的变化,直接驱动着公共安全风险治理绩效的“波浪式”变化,从另一个层面也验证了,自组织能力的研究对于公共安全风险治理绩效提升具有极为重要的理论意义和实践价值。

四、中国公共安全风险治理话语转向的基础条件

公共安全风险治理的话语转向是一个系统的社会过程,它需要政府、社会和普通的公民不断调整自己的自组织能力,重构风险治理的行为边界,从“他组织”为主的风险治理范式向“他组织与自组织有机融合”的范式转变,逐步为这种话语转向创造条件。

1. 治理理念的转变:从强调他组织到注重自组织的转变

治理理念是人们在长期的社会生活中所形成的针对特定议题的一种相对稳定的认知、态度等要素的集合。它是自组织能力的重要内容,决定着人们如何理解和认识风险问题,进而影响人的行为决策。认知中的供求高于事实中的供求,会催生或强化自组织活动,反之则会延缓或削减自组织活动[22]。公共安全风险治理话语转向的一个重要社会条件就是治理理念更新,它有助于弥补人们对风险的认知赤字(2)认知赤字是指由于专业知识、技术背景等的差异所引致的人类对于风险及其危害程度的认知盲区。为有效提升公共安全风险治理绩效,人类必须尽可能缩小自己在风险认知方面的盲区。。不同风险治理主体需要更新自己的风险治理理念。理念是先导,它有助于治理主体的行为修正,避免出现“两次踏进同一条河流”的现象。传统的风险治理政策和技术有其独特的优势,但我们有必要强化以自组织为基础的风险研究,从思想观念、行为以及偏好等层面去理解和把握风险。这对公共安全风险治理的话语转向具有重要的理论价值,也为公共安全风险治理绩效提升提供了重要支持。

2. 治理重心的转变:从以“风险”为中心到以“行为”为中心

公共安全风险日益复杂化和多元化,公共安全风险治理研究必须充分积极回应这种变化:从“风险”到“行为”的转变。公共安全风险的整体性治理客观上要求传统的以“风险”为中心的治理模式向以“行为-风险”为中心的治理模式转变。风险治理的政策和治理工具都要依赖于具体行为,政策制度和治理工具只有与人们内在的行为、动机和意愿实现有机耦合时,方能有效提升公共安全风险治理的绩效。风险治理的话语转向意味着“行为-风险”的治理范式应逐步成为公共安全风险治理的主轴,通过自组织能力的提升有效防范和化解风险。这种自组织研究在实践中有很强的可操作性,比如,疫情背景下人们只要采取佩戴口罩、保持社交距离等防疫措施,就能有效提升疫情防控效果。当然这有赖于我们对人类行为的精细化研究,它对公共安全风险治理绩效改进具有重要的价值。

3. 治理工具的转变:从“政策和制度”向“行为和偏好”转变

风险治理工具是实现安全发展的所有手段的总称。治理工具的研究与开发本身就是风险治理话语和绩效提升的要件之一。首先,不同治理工具的绩效贡献具有差异性,因此,有必要根据风险治理需要精准配置治理工具。其次,要重视行为研究与治理工具运用之间的有机耦合。治理工具效能的开发有赖于人类风险治理理念的更新以及人对于治理工具的高效利用。也就是说,他组织性质的工具和策略有赖于人自组织能力的发挥。他组织与自组织的有机融合才是公共安全风险治理绩效提升的决定性要件。最后,要科学运用风险治理工具。工具的选择、组合与创新影响着风险治理过程中资源的配置和权力的使用,进而影响着风险治理绩效的提升。以健康码为例,尽管有这样那样的不足,但是,我们必须承认其对疫情防控的绩效贡献。公共安全风险治理工具的创新与改造应该以自组织能力为基础,创造性地提升风险治理工具运用的整体绩效。

4. 治理机制的转变:从政府主导向政府-社会协同预控风险转变

风险治理机制本质上是治理主体对因应风险的过程及其相关的组织、沟通、协调等机制所作的一种整体性和系统性的制度安排。治理机制的创新对公共安全风险治理绩效提升的重要性不言而喻。 公共安全风险治理的话语体系转向需要更加注重政府与社会的协同、合作。对公众而言,政府的规制本质上属于一种他组织方式;政府要充分引导公众的自组织动能,将政府的政策、制度等内化为人们的一种行动自觉。政府要高度重视风险治理过程的整合,从总体上把握公共安全风险治理绩效,增强风险治理的整体性、系统性。政府与社会在自组织能力提升基础上形成高质量的合作治理机制,这也构成公共安全风险治理话语体系最重要的运行条件,它注重行为研究、政策研究和技术工具三种治理范式之间的耦合,强调三者之间的整合与系统提升。这是我国公共安全风险治理绩效提升的运行保障。

五、公共安全风险治理话语转向下的绩效改进策略

公共安全风险治理的话语转向是一个长期的社会过程,这种话语转向必须以风险治理绩效的有效提升为基本导向,这种转向不是对传统政策制度和技术工具的否定,相反是它们的有益补充。它试图从新的研究范式上重新审视公共安全风险治理绩效改进的策略。

1. 强化国民的风险教育,提升公众自身的风险意识

风险意识是指对风险的认知和态度,树立科学的风险意识,提高人们的风险意识水平,是整个社会良性运行不可或缺的重要因素[23]。风险意识特别是预防预控意识需要通过系统教育而习得。公共安全风险治理话语转换或治理机制创新的关键就在于对人类自组织能力的再定义和“改造”。家庭、学校和社会要通过不同形式有意识地对青少年进行风险教育,将风险意识嵌入到整个社会生产、生活中,逐步形成一种公众“主动学习、自我强化、自我组织、积极预防”的社会氛围;每个公民都应学会正确认知风险并将风险的预控观念嵌入自己的行为决策中,努力培养一种积极、主动、自觉预控防范风险的行为习惯;在社会活动中,人们应该注重对于自我行为的规范和约束,强调通过自身行为的调试与修正,以“安全发展”作为行为决策的基本导向,强化人们风险防控的自觉性和主动性,积极应对风险与不确定性,逐步形成风险治理绩效改进的社会支持系统。这是我国公共安全风险治理话语转向与绩效提升的最基本要求。

2. 优化政府的行政生态,营造他组织与自组织协同发展的良好氛围

自组织能力强调人类针对风险的自适应与自我修正能力,但是,这并未否认他组织的功能,二者的有机耦合是风险治理话语转向和提升风险治理绩效的应有之义。公共安全风险治理实践中,政府不仅要主动负责,更需要科学担责[24]。政府要创造条件,强化与其他社会主体之间的风险沟通,就公共安全风险治理达成广泛共识。首先,政府要营造良好的行政生态环境。要从制度上保障公众的有效参与,提升公众的自组织能力。政府要有意识地积极引导、培育。其次,政府要积极建构风险治理的社会网络,明确政府与其他主体之间的“伙伴关系”,为公众的自组织与政府的他组织有机融合创造条件。最后,政府要明确安全发展的价值取向,强化政府的政策导向。政府要通过资源整合,使得整个社会建构一种既重视他组织,同时也重视自组织的行政生态和社会环境,促进风险治理不同主体之间的无缝衔接,夯实风险合作治理的根基,促进他组织和自组织在风险治理实践中的有机耦合,实现安全发展和可持续发展为基础的高质量发展。

3. 深化自组织理论研究,完善公共安全风险治理的理论基础

自组织理论注重自组织行为与能力研究,丰富了我国公共安全风险治理的理论体系,为我国的安全发展和破解公共安全风险治理过程中的堵点和难点,提供了新的理论支撑。它是对已有的主要以“他组织”研究为主的理论体系的补充和完善。目前,针对我国公共安全风险治理的自组织理论研究还比较薄弱。国家应该鼓励相关机构针对“自组织能力、行为与风险治理的内在理论关联”展开系统研究。研究内容要注意分类,要以“风险决策和行为研究”为中心开展风险生成和发展规律的研究。此外,可以着眼于风险治理的整体绩效,就风险治理过程中自组织与他组织之间的融合机制与路径开展系统研究。自组织理论与他组织理论的研究应该成为我国公共安全风险治理的“两翼”,共同构筑起完整的公共安全风险治理的理论体系,为公共安全风险治理话语转向提供扎实的理论基础。

4. 重视风险的预防预控,促进公共安全风险的系统治理

风险治理最理想的状态是将风险控制在萌芽状态,避免潜在风险外显给社会。他组织和自组织就犹如公共安全风险治理的“两翼”:他组织为风险治理主体确立了行为边界和责任范围,通过有效管制和约束相关治理主体的行为边界,达到控制风险、提升风险治理绩效的目的;自组织则为公共安全风险治理打开了一种新的视野,它更加强调主体的主动性、自觉性和积极性,通过治理主体的自组织动能的发挥进而实现对风险的有效防范和化解。建立在以上两种能力基础上的整体治理才能有效回应公共安全风险治理绩效提升的问题[25]。从这种意义上讲,这种内外风险治理动能高度统一的风险治理模式“含金量”更高。风险治理实践中,这种模式更加注重充分挖掘自组织所产生的“内部”动能,与公共安全风险治理的以他组织为主要特征的“外部”动能相得益彰,嵌入到风险生成和发展的整个过程中,构筑新时期公共安全风险治理的新动能,促进公共安全风险治理体系和治理能力的现代化。

5. 明确行为边界,建立对社会主体行为的奖惩机制

行为与风险之间的内在关联决定了行为研究在风险绩效治理提升过程中的重要性。 自组织能力的失灵与错误的认知有关, 也与其行为成本比较低有关。 国家有必要针对那些给社会造成严重事故和损失的失范、失当行为建立相应的惩戒机制。 借助行为的奖惩机制倒逼人们不断提升自组织能力。 不妨将人们的“负面行为清单”与“个人信用”挂钩,所有的负面、不安全的行为都要记录到自己的个人信用银行中。 比如公共场域的危险驾驶、安全生产责任事故等都要和人们的信用挂钩,并建立信用积分的动态调整机制。 另外可建立类似于“红黄绿”的分级机制,规范和约束人的行为, 对绿色区域主动积极预控防范风险的行为给予奖励, 对黄色区域存在隐患或可能诱发公共安全风险的社会行为予以预警或警告,避免潜在风险转为现实风险, 而对红色区域的可能诱发二次风险或使得风险持续恶化的行为则采取严格惩戒举措, 并及时制止, 避免风险的扩大化或复杂化。 行为机制的优化, 可以培育与重塑人的自组织能力, 进而促进公共安全风险治理能力的提升。

六、 结 语

公共安全风险治理是一个复杂的社会系统工程,新时期,公共安全风险呈现了诸多的新特征。风险是人类选择和创造的过程,几乎所有的公共安全风险都可以用自组织理论去解释和说明。风险治理的话语转向需要更关注自组织的研究,强化自组织能力与风险治理的关系研究,建构以自组织为基础的,自组织与他组织相互融合的风险治理话语体系,这是公共安全风险治理研究的新趋势。 自组织与他组织之间的有机融合将成为主轴。风险治理要以绩效提升为导向,注重系统治理与整体性治理,强调自组织与他组织的有机耦合,促进我国公共安全风险治理的话语转换,实现公共安全风险的中国之治。