新时代基层行政执法的风险防控

曹 延, 柳 溪

(1.南阳师范学院 法学院，河南 南阳 473000； 2.南阳市数字化城市管理监督指挥中心，河南 南阳 473000)

基层，是党和政府联系人民群众的纽带，是服务人民群众的平台。行政执法，是行政机关实施法律、法规、规章、行政规范性文件的活动[1]。作为社会治理的基层行政执法，关系到社会的稳定、国家的发展和人民群众的幸福。然而，我国基层行政执法存在诸多问题和挑战，比如：基层行政执法关系网细密、执法责任不明确、自由裁量权过大等。基层行政执法的合法性、合规性一直是我们社会治理中饱受诟病、民众反响最为强烈的方面，尤其是近来引爆网络舆论、引发全民关注并持续发酵的广西全州县卫健局回应称“社会调剂”超生孩童事件、丹东93岁老人因看病受阻自杀事件等，都反映出基层行政执法的严重问题。基层行政执法问题频出，严重影响党和政府的公信力和权威。因此，面对日益复杂的社会治理状况，解决基层行政执法过程中的矛盾和冲突，防控基层行政执法风险，成为现代社会治理的一个重要课题。

一、基层行政执法的新时代背景

新时代背景下，我国社会的治理体系不断变革，治理能力不断提升。我国社会的经济环境正在发生深刻变化，百年未有之大变局和世纪疫情交织叠加，严重干扰和影响了人们的正常生产生活，加大了政府社会治理的难度。面临新形势，我国的法律制度体系不断完善和优化，与基层行政执法相关的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)也进行了修订，对基层行政执法提出了更高更严的标准。基层行政执法工作改革必须正视这些新情况、新变革，并适应社会形势发展的新要求、新标准。

(一)基层行政执法须适应我国社会治理体系的变革

党的十九大报告指出：当前，我们面临的困难和挑战在于，社会矛盾和问题交织叠加，全面依法治国任务依然繁重，国家治理体系和治理能力有待加强[2]。为实现国家治理体系和治理能力现代化这一战略目标任务，近些年，党和政府采取了一系列措施并取得了一定的成效。一是成立了中央全面依法治国领导小组，不定期召开会议，安排部署和推进全面依法治国工作，基层行政执法工作不断得到规范和强化。二是深化行政体制改革，设置新的政府机构，简政放权。政府职责清单、责任清单和行政执法事项清单制度的实施，使得政府职责明确，权力边界清晰，基层行政执法工作成效显著，政府公信力和执行力空前提高。三是共建共治共享的社会治理格局初步形成，党和政府通过实施持续高压的反腐败措施、治理社会环境和精准扶贫工作，社会治理重心不断向基层下移，实现了政府治理和社会调节、居民自治的良性互动，基层行政执法水平不断得到锻炼和提高，社会治理水平明显提升，人民的生活水平和幸福获得感稳步提高。

(二)基层行政执法在当前非常态秩序下呈现新常态

社会的发展往往不是以人的意志为转移，基层行政执法面临的困难和挑战极其复杂。基层行政执法工作，必须适应当前的非常态社会形势的风险挑战，主要集中表现在以下三个方面。一是新冠疫情的长期化。在“风险时代”背景下，人类面临着诸多重大疫情的威胁。由于新冠疫情的持续和反复，基层行政执法中防控新冠疫情，必须以国家强制力为后盾推进行政措施的实施[3]，从而才可能实现人权保障、公共安全和社会成本三者的协调均衡。二是应急管理的常态化。在应急管理基层行政执法领域，天灾不可避免，人为因素导致的事故也时有发生。面临已经发生的应急社会事件，诸如洪水、火灾、地震、飓风、爆炸等，基层行政执法的实施极具危险性和挑战性。在目前现有的人员、技术、设备有限的情况下，如何实现抢险救灾与最大限度降低包括基层执法人员在内的人员伤亡和财产损失是一件极其困难的事情。三是社会突发状况的日常化。社会突发状况是基层行政执法必须慎重对待的一个问题。当今社会，由于信息采集便捷和传播迅速，基层行政执法人员在面对社会突发情况时，必须具备相当的专业知识和基本的行政执法和处理能力，才可能有效处理相关案件，从而将社会问题和矛盾彻底化解；不能简单粗放执法，否则，一旦处理不慎，会引发社会连锁反应和社会舆情的困扰，严重损害政府的公信力和执行力。

(三)基层行政执法须遵守《行政处罚法》的新标准和新要求

为适应新时代要求，《行政处罚法》在2021年进行了较大幅度的修订，势必推动基层行政执法更上一个台阶。新修订的《行政处罚法》变化幅度大、亮点多，对基层行政执法具有重要实践指导意义。一是第十八条规定，推行建立综合执法制度，相对集中行政处罚权。各地政府可结合本地实际情况，针对重点执法领域和行业问题，成立相关综合执法机构，建立综合执法队伍，从而有效改善基层行政执法各自为政的局面，提高行政执法效率。二是第二十四条规定，行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。日前，地方各级政府已经开始落实行政处罚权下放工作，比如，2022年6月，河南省印发《关于深化乡镇管理体制机制改革的若干意见》，明确乡镇执法主体地位，以乡镇名义执法，行使县级行政执法部门部分行政处罚权[4]。三是第三十四条规定，行政机关制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。这将使基层行政执法更加精准，有利于防范行政机关滥用行政处罚权。四是第四十七条规定，行政机关行政处罚时应当全过程记录和归档保存。通过执法全过程记录，有利于基层行政执法的规范化和可回溯性，大大降低执法过程不透明的风险。五是第五十七条、第五十八条分别规定了集体讨论制度和法制审核制度，使重大行政执法处罚更加慎重和严谨。基层行政执法的合法合规运行，需要依据修订的《行政处罚法》规定的新标准和新要求进行打造和完善。

二、基层行政执法的风险分析

由于基层行政执法点多面广的特点，基层行政执法的工作压力和风险常常保持在高位状态运行。基层行政执法在实践操作中面临着极大的考验，集中体现在行政执法本身所固有的风险因素，诸如基层行政执法人员工作考核与政治任务、个人公民私利与职务公益身份的混同、上级行政机关及领导的指示或暗示、行政相对人不合理不合法的诉求、社会环境突发不确定的情势等方面。基层行政执法抛开上述风险因素的考量，在新时代背景下，更应当关注以下层面的风险。

(一)基层行政执法失职的责任风险

全面推进依法治国，在基层行政执法层面上的要求就是依法行政。近年来，基层行政执法必须正视的一个问题是行政机关由于自身管理或疏忽产生严重的执法后果，比如近期引爆社会关注的河南郑州赋红码事件、河北唐山烧烤店打人事件等。基层行政执法在履职过程中的责任风险表现有：一是存在执法过错，选择性、歧视性执法；二是执法不严，违法行为查处不力；三是行政机关疏忽懈怠，致使执法人员擅离职守；四是执法行为不规范、执法不及时或缺失。上述情况的存在，往往会引发人身伤亡和财产损失的后果。在我国的行政管理体制中，行政机关拥有监管职权和监管手段，对各主体的行为活动进行监管，防范各种违法、违规、侵犯权益等损害秩序行为的发生[5]。如果基层行政执法未能履职尽责，则会承担相应的责任。基层行政执法失职的责任风险，是基于行政机关内部管理制度而产生的职业责任风险，依据是《中华人民共和国公务员法》或其他有关行政执法责任的规章制度等规范性文件。

(二)行政相对人抗争的社会风险

随着我国城镇化的发展，大量农村人口进入城镇，致使基层行政执法面对的行政相对人复杂多变；同时，由于社会进步和生活水准的提高，行政相对人的文明行为和法治素养不断提升，必然要求基层行政执法水平的升级和进步。基层行政执法面对形形色色的行政相对人，时有矛盾和冲突，究其原因：一是基层行政执法不合法不合规，暴力执法、钓鱼执法、选择性执法，同时伴随着行政不作为、乱作为，滥用职权、徇私枉法，导致社会大众对政府的不满，引发上访、示威、自杀等事件；二是行政相对人基于经济情况或利益诉求的考量，实施隐蔽性、流动性违法行为。在基层行政执法的现实运作之中，常常出现相对人的抗争行为，执法相对人经常表现出不同程度上的不服从，其中情节较轻的可以表现为敷衍、拖沓配合等现象，而情节较重的则包括偶见的暴力抗法[6]，甚至危害基层行政执法工作人员生命健康的极端情形，从而增加基层行政执法工作的风险、难度和效率。如果基层行政执法工作不能合法合规、及时到位，行政相对人的抗争行为则会演变成严重的群体性事件，从而增加基层行政执法的社会风险。

(三)基层行政执法违法的法律风险

我国的法治建设在一定程度上满足了基层行政执法的现实需求，但仍然存在一定不足。基层行政执法的法律依据需要进一步完善，可以分为两个方面。一方面，基层行政执法的实体法律依据有进一步完善的空间。比如：在我国行政立法方面的一个突出特点是国家授权部门立法。基于利益的考量，行政部门在立法时，关于行政审批权、许可权、强制权、处罚权、政策制定权等权力都会有明确规定，而关于行政执法的责任和风险却鲜有规定，以至于基层行政执法时更多依靠工作经验进行判断，依靠先进的技术手段进行风险防范。另一方面，基层行政执法的程序存在进一步改进的地方。基层行政执法应当遵循的执法手续、形式、步骤、时限、方式等程序性规定，在不同的执法领域，有大致相同的规定。但是囿于各种原因，特别是基于行政执法效率的考量，基层行政执法中往往会追求执法结果而不顾法定程序，致使法定执法程序未能得到有效遵守。在司法实践中，人民法院以行政行为违反法定权限或未履行法定程序为由，认定行政行为无效或行政机关程序违法而败诉。行政机关一旦在行政复议或者行政诉讼中败诉，就存在承担法律责任的风险，相关责任人员就可能被追究行政法律责任，重则涉嫌刑事犯罪[7]。要降低基层行政执法违法的法律风险，需要我国行政执法法律规范体系的不断完善。

三、基层行政执法风险防控的规范化路径探讨

新时代呼唤基层行政执法能够实现制止违法和纠正违法的目的，同时达到教育行政相对人自觉守法的法治理想。由此，基层行政执法必须与时俱进，一方面要关注行政执法过程中风险因素的防控，另一方面要继续加大行政执法的规范化水平和法治化能力，从而实现社会进步与人民群众幸福感的同步提升。

(一)基层行政执法配套措施和协同机制的建设

基层行政执法体制建设是我国行政体制建设的重要组成部分。规范基层行政执法的权力行使，减少行政执法权滥用的风险，需要大力推进行政执法配套措施和协同机制的建设，具体包括以下几方面。一是法律制度建设。随着国家行政立法进程的加快，地方立法机构应顺应社会发展，强化地方性立法机构的主体职责，及时进行基层行政执法规范的制订、修订，不断完善基层行政执法规范体系建设，从而使基层行政执法的依据更加规范、合法、协调。二是公众参与措施。行政机关应当在发现、监督、评价等环节引入公众参与行政执法，不仅可以监督行政执法权的行使，增加法治宣传教育，而且在一定程度上可以弥补基层行政执法力量的不足和解决问题的效果。比如，可以考虑推广行政执法监督员制度、重大基层行政执法过程中引入公众参与和专家论证，提高公众参与基层行政执法的社会效果。三是社区协同机制。基层行政执法工作离不开社区基层的积极参与，否则执法效果会大打折扣，还容易引发行政相对人不予配合甚至抗争的执法风险。基层行政执法应当提前沟通和协调当地社区，取得社区居委会或农村村委会的协同，强化居村、住宅小区等成建制的社会单位对基层治理和行政执法的衔接和配合。

(二)基层行政执法方式的转换

在我国，地方政府及其执法部门采用运动式治理方式完成任务已经成为一种中国特色的治理机制[8]，不能适应社会形势的发展和新时代政府服务理念的要求。在我国大力推进数字化政府建设的今天，基层行政执法方式将发生根本性的转变，基层行政执法面临的新课题和新挑战将更加频繁和复杂，诸如非现场、非接触、非常规、综合性执法方式等不断涌现和成熟完善。做好基层行政执法方式的转换，应当做到以下几点。一是规范现场执法手段。在持续性违法的领域，现场查处违法仍然是不可避免的最优选择。现场执法风险防控的要点在于：按规范的行政执法流程操作，同时要科学合理行使执法裁量权，以避免行政执法的随意性，伤害行政执法的公信力。二是增加电子执法手段的场景运用。在情况多变、敏感度大、利益冲突强烈的行政执法领域和场景，电子手段辅助执法必不可少，比如，各地出现的在一些高空、水域、隐蔽性违章建筑等进行无人机航拍巡查和图像取证等。增加电子信息技术的使用，可以很好地记录执法过程，固定证据，增强执法威慑，降低执法风险。三是非现场执法作为辅助手段进行推广。比如，在交通违法领域出现的非现场执法，成为公众参与行政执法和交通秩序维护的一个新兴现象。非现场执法的可采纳性和成熟度，不仅需要理论上的探讨和立法层面的突破，还需要基层行政执法手段在更多执法领域的拓展实践。非现场执法的灵活运用，不失为一种提高公众参与、弥补基层行政执法人员不足而又能降低基层行政执法风险的一种有益尝试。

(三)基层行政执法效能的提升

基层行政执法的好坏，是彰显我国法治政府建设成效的试金石。基层行政执法人员要切实转变执法理念，改变官本位思想，做好人民公仆角色定位，重视程序正义，防范执法风险。实践证明，提升基层行政执法效能，必须牢记党的根本宗旨，从传统“执法观”向“服务观”转变[9]。让行政相对人以看得见的方式感受到执法的公平，信服政府权威。

一是大力推进有温度的执法。基层执法资源集中于县级政府部门，除了编制资源有待优化，乡镇缺乏相应的其他资源[10]。虽然新修订的《行政处罚法》对行政处罚的种类进行了完善，但是在基层行政执法实践中，不仅要严格执法，而且需要更多的行政处罚手段来应对复杂的行政违法行为。传统的、硬性的行政处罚机制需要更富人性化、柔性的执法以实现社会治理的目的。各地不断规范执法言行，推行人性化执法、柔性执法、阳光执法，有的地方还列出包容免罚清单等，让执法更具公信力，更为社会接受[11]。实施对行政相对人违法的信用惩戒、行政黑名单等新型行政执法活动方式，可以有效缓和执法者和违法者的情绪对立，降低基层行政执法的风险。

二是细化执法标准和加大执法责任落实。细化执法标准对防范基层行政执法人员的执法风险具有重要意义[12]。要不断强化基层行政执法人员的程序意识，确保执法过程全记录全公开，落实回避制度、重大执法案件集体讨论制度和执法责任制度。要严格执法操作流程，细化执法标准，建立执法裁量权基准。要规范执法用语，统一执法标识，做好执法文件记录、执法案卷整理和保存。在执法责任制度建设方面，中央和地方政府已经进行了有益的探索，比如，国家市场监督管理总局公布的《市场监督管理行政执法责任制规定》(41号令)第十一条，规定了13种行政执法过错行为；厦门市人民政府公布《厦门市行政执法责任制规定》(181号令)第二章，用21个条文系统规定行政执法责任制度。这些规章制度为基层行政执法规避职业责任风险提供了明确的指导。

三是建立行政执法风险评估和交流机制。基层行政执法要准确地识别行政执法风险，针对行政执法风险诱因的多样性、复杂化特点，科学地建立行政执法风险评价指标体系。同时，制定行政执法风险的典型案例处理预案，借助大数据和信息库，进行风险发生的针对性演练。基层行政执法系统要建立常态化的内部风险信息交流机制，包括上下级、不同职能部门之间以及跨行政区域的风险信息交流，打造行政执法风险信息公开化平台，重视社会舆情态度，提高社会大众对行政执法风险处理结果的认同和宽容度。通过较为系统的行政执法风险信息交流机制，在行政执法系统内外之间搭建起风险信息交流平台，及时防范和化解行政执法风险[13]。

四、结语

社会治理的现代化和法治化，是我们党和政府为实现国家战略目标而实施的重要策略。从根本上来看，基层行政执法本身就是国家意志和政府权力实现的一个过程，是社会利益动态平衡的一种结果。在基层行政执法过程中，行使权力者和受权力影响的行政相对人一直进行着利益分配的公开化、规范化、法治化的博弈。基层行政执法工作即便达到了“严格、规范、公正、文明”的执法标准，但依然难以规避所有的执法风险。由此看来，基层行政执法的风险防控的路途依然漫长，我国法治社会的建设还需要更加的努力才能更快实现。