混合所有制改革、非国有股东治理与国企税负粘性*

◆邓菊秋 ◆杨加裕

内容提要：文章基于2013—2019年沪深国有上市公司数据的分析表明，混合所有制改革背景下国有企业通过引入非国有股东参与治理能够有效缓解国有企业的税负粘性问题。非国有股东委派董监高深度参与公司治理，通过充分利用税收优惠政策、降低政策性摊派和提高经营效率来显著降低企业税负粘性。但这种治理效应在地方性国有企业、垄断性国有企业以及非国有股权占比较低的国有企业中不显著。因此，为切实减轻企业税收负担，应将税费改革与混合所有制改革结合起来，既要通过深化税收征管改革等措施为企业创造良好的营商环境，也要进一步分层分类深化国有企业混合所有制改革。

一、引言与文献综述

税收收入与经济发展密切相关，当税收弹性大于1时，经济增长会带来税收收入更大幅度的增长，而经济下行则往往会导致税收收入更大幅度的下降。1994年税制改革以来，我国税收收入经历了多年的高速增长，弹性系数从1996年的0.89上升到2011年的1.30。随着经济发展进入新常态，税收弹性系数从2012年的1.58下降到2016年的0.65（马海涛，2016）。尽管税收收入增长率近年来呈现下降趋势，但是企业应纳所得税额占税前利润的比重不降反升，从2012年的0.49上升至2015年的0.7。①根据万德数据库计算得出。2016年虽有所下降，但2017年起又呈上升趋势。在国家大力实施减税降费政策的背景下，企业税负痛感依然不减，“减税难降负”问题引发社会各界的广泛讨论。有学者借鉴企业成本粘性概念（Anderson et al.，2003），用税负粘性这一概念来解释企业税负痛感的原因（刘行，2012；丛屹和周怡君,2017）。所谓税负粘性是指企业经营业绩上升时企业税负的上升幅度要大于企业经营业绩下降时企业税负的下降幅度，这种相较于经营业绩变动所表现出来的粘性特征,让企业税负问题在经济下行时期显得更为突出。

关于税负粘性的成因，从外部环境来看，经济周期（陈冬等，2016；范子英和王倩，2019）、税收刚性（丛屹和周怡君,2017）、税务稽查（杜剑等，2020）、地方政府所得税依赖（刘斌等，2020）等因素会抑制企业税负的降低；从内部治理来看，企业议价能力（吴晓娟和程宏伟,2020）、企业避税（胡洪曙和武锶芪，2020）等因素会引发税负粘性。关于不同产权性质的企业在税负粘性上的差异，研究结论存在差异。有学者认为国企管理者为实现其政治利益选择照章纳税，避税动机较弱，所得税实际税负高于民营企业（蔡昌和田依灵，2017），集中体现为国有股权比例越高的国有企业，其所得税负担越重（薄仙慧和吴联生，2009；Bradshaw et al.，2019）。在经济下行期间国有企业的税负可能更重，税负粘性会更高，这是因为国有企业需要足额缴税以支持政府实现财政支出、社会稳定等目标（杜剑等，2020）。也有研究认为中央国企的税负粘性最高，民营企业次之，地方性国有企业的税负粘性最低（干胜道等，2019）。国有企业在经济不景气时更能享受到政府救助，其税负粘性低于非国有企业（程宏伟等，2018）。此外，部分学者综合上述两种观点后指出，国有企业既有优势获得税收减免，又承担着政策性税收负担，因此国企与民营企业没有显著的税负粘性差异（胡洪曙和武锶芪，2020）。

企业税负粘性妨碍了国家减税降费预期目标的实现，减缓了地方产业结构升级优化进程，降低了企业投资回报率（胡洪曙和武锶芪，2020）。因此，分析企业税负粘性的影响因素，探寻缓解企业税负粘性的手段和途径就具有十分重要的理论价值和现实意义。本文的边际贡献主要有三点：第一，研究发现国有企业具有显著的税负粘性，非国有股东治理能够通过降低国有企业税收负担以及提高经营业绩来有效缓解国有企业税负粘性，这一结果从非国有股东治理的角度拓展了降低国有企业税负粘性的实现路径；第二，分别检验了非国有股东股权占比制衡和非国有股东委派董监高对缓解国企税负粘性的效果，当非国有资本参股超过一定比例时，非国有企业委派董监高对国企税负粘性的缓解作用更为稳健，这一研究结论为混改政策引入非国有大股东提供了理论依据；第三，基于分层分类治理的视角研究发现，混合所有制改革对企业税负粘性的治理效应会受到国有企业属性的影响，为分层分类深化混合所有制改革提供了理论和经验支撑。

二、理论分析与研究假设

（一）国有企业税负粘性

首先，企业生产经营过程中要缴纳定额税，如土地使用税、车船税等。当经济上行时，企业扩大产能规模，营业收入上升，定额税占营业收入的比重相对下降；但当经济下行时，企业营收下降，这些定额税占营业收入的比重相对上升，企业税负呈现“粘性”现象。其次，国有企业的产权性质决定了国企要承担政府筹集财政资金的重任，在营收下降的情况下仍旧承担较高税负。最后，企业税负粘性还受到税收计划的影响。国家税务总局根据中央政府的税收计划层层下达征税指标，各级税务部门都要努力完成税收计划。税收计划具有“棘轮效应”，通常是在上一期已完成的数据基础上增加适当比例（吕冰洋和郭庆旺，2011）。当经济形势不景气时，为完成税收计划，税务机关会加强征管，导致国有企业税负下降受阻，税负粘性进一步加剧。基于此，本文提出假设H1：

假设H1：我国国有企业税负存在粘性，即企业税负相对于会计利润变化不一致。

（二）混合所有制改革与国企税负粘性

国企高管面临政治地位、职务晋升、奖金等多种激励方式和利润率、税收贡献率等方面的考核指标。因此，高管不愿意承担企业税收筹划带来的政治风险，且照章缴税能为国企管理者谋取更多政治筹码（Bradshaw et al.，2012）。相对而言,非国有股东的目标更为直接单一，即税后利润最大化（Cai和Liu，2009）。不同利益诉求的股东混合后，非国有股东对于事关自身经济利益的决策具有强烈的监督动机，积极参与国企治理与经营决策，充分运用税收优惠、财政补贴等政策来缓解企业税负，避免国有企业承担过多的政策性负担。因此，混合所有制改革确定多元经营目标能够缓解国有企业税负粘性。

与此同时，引入非国有股东对国企经营业绩也有影响。一方面，国企混合所有制改革能够抑制国有企业过度投资。在经济下行时，管理者因政治锦标赛可能“乱作为”，进行过度投资（林毅夫和李志赟，2004）。增加非国有股东在董事会中的席位意味着增加对国企管理者的监督，有助于抑制过度投资，提升经营业绩。另一方面，引入非国有资本能够缓解投资不足问题。部分国企管理者存在“不求有功但求无过”思想，为规避风险倾向于“不作为”，造成投资不足（金宇超等，2016）。国有企业中引入非国有股东后，产权多元化能够促进企业投资决策更加科学、客观，不同性质资本共担风险，解决企业投资不足的问题。综上，混合所有制改革能够通过改善经营业绩缓解国有企业税负粘性。

当然，非国有股权占比不一定能够发挥制衡作用。这是因为部分国有企业存在“一股独大”的问题，中小股东难以取得话语权。此外，外部投资者的信息不对称劣势也会妨碍其制衡作用的发挥。仅当非国有股东通过委派董监高参与国有企业决策时，方能发挥非国有股东治理效应（蔡贵龙等，2018）。因此，本研究将从“量”（非国有股权占比）与“质”（非国有股东委派董监高）的双重视角考察国有企业混合所有制改革对企业税负的效应，作用机制如图1所示。基于此，本文分别提出假设H2a和H2b：

图1 混合所有制改革对国有企业税负粘性作用机制

H2a：在其他条件一定的情况下，非国有股权占比并不能显著影响企业税负粘性。

H2b：在其他条件一定的情况下，非国有股东委派董监高能显著影响企业税负粘性，非国有股东委派董监高比例越大，越能降低企业税负粘性。

地方政府对地方国有企业拥有较大的控制权，通过委派董监高来行使所有者权力，要求地方国企完成一定数量的利润、税收和就业等指标任务。此外，地方政府对地方性国企存在较强的税收依赖（陈冬等，2016；刘斌等，2020），而这种税收依赖会进一步加剧地方政府对地方性国有企业的税收干预（陈晓光，2016）。因此，相较于中央国有企业，地方性国企的税负被干预的可能性更大，非国有股东股权制衡对税负粘性的影响将被弱化，故本文提出假设H3：

假设H3：混合所有制改革缓解国企的税负粘性的效应在地方国企中不显著。

国有企业所属行业的竞争程度能够影响非国有股东参与国有企业治理的程度，进而影响混改对国有企业税负粘性的缓解效应。非国有股东进入垄断性国有企业的壁垒很高，参与混改的难度和成本较大，导致其参股意愿不强。此外，垄断性国有企业大多分布在国家经济命脉以及国计民生的重要领域，政府放权意愿低且管控力度大，非国有股东对垄断性国有企业的监督制衡作用较弱。相对而言，非国有股东进入竞争性国企门槛较低，通过委派高层参与深度治理的可行性更大。非国有股东为了自身利益的诉求，积极主动地影响管理层，从而缓解国有企业税负粘性。故本文提出假设H4：

假设H4：混合所有制改革能够缓解竞争性国有企业的税负粘性，而对垄断性国企影响较小。

三、实证研究设计

（一）样本选择和处理

国有企业混合所有制改革始于党的十八届三中全会，因此本文选择2013—2019年我国A股国有上市公司为研究对象。剔除ST类上市公司、资产负债率超过1即事实上已资不抵债的上市公司以及缺失值、异常值较多的上市公司，最终得到6631个公司年度观测值。财务数据来自Wind数据库，非国有股东委派董监高等部分数据经过手工整理和补充。

（二）模型设定

1.国有企业税负粘性的检验模型

借鉴刘行（2012）对税负粘性的定义，设计回归模型（1）检验我国上市公司税负变动相对会计利润变动是否存在粘性现象。如果模型（1）中交叉变量的系数a2显著为负，则说明国有企业税负粘性现象存在，且a2为负数的前提下绝对值越大，国有企业税负粘性程度越大。

2.混合所有制改革与企业税负粘性

为研究非国有股东治理对国有企业税负粘性的影响，本文在模型（1）的基础上引入各企业各期的混合所有制程度MIX及其与利润下滑虚拟变量的交互项。若税负粘性受到混合所有制影响，则会体现在模型（2）的系数a3上，基准回归模型（2）如下：

其中i与t分别代表公司和年份，εi，t表示随机误差项，IND和YEAR分别为行业、年份固定效应。上述各模型变量的定义和计算取值详见表1。表2是变量的描述性统计结果。

表1 变量定义及计算方法

表2 描述性统计

四、实证分析与结果讨论

（一）回归结果

表3展示了基准回归结果。模型（1）和（2）为国有企业税负粘性检测模型，结果表明，我国国有企业普遍存在税负粘性现象，企业利润增加时，税负增加量要大于企业利润等额减少时税负减少的量，具体为：企业利润增加1%的情况下，企业实际税负增加0.67%；企业利润下降1%，企业实际税负仅下降0.55%，呈现“易升难降”的特点，粘性特征突出，假设H1得证。

表3 基准回归结果

注： ***、**、*分别表示在1%、5%和10%的水平上显著，括号内为t值，下同。

表3中第（3）列和第（4）列报告了混合所有制改革（非国有企业委派董监高）对企业税负粘性影响的回归结果，重点关注三重交互项的系数。三重交互项回归系数均为正数，且在5%水平上显著，说明非国有企业委派董监高能够有效抑制国有企业税负粘性，非国有股东委派董监高比例越大，国有企业税负粘性越低。然而，第（5）以及第（6）列的三重交互项系数并不显著，非国有股东股权占比制衡对国有企业税负粘性的影响并不显著。由此，H2a以及H2b得以验证。后续异质性分析以及门槛模型，混合所有制改革（mix）指标均采用非国有股东委派董监高比例。

异质性分析发现（见表4），中央国有企业的交互项系数为1.68，且在10%的置信水平上显著，地方国企的系数为1.02，在10%的置信水平上并不显著，说明非国有股股东治理对国有企业税负粘性的影响在中央国企更强，H3得到验证。参考蔡贵龙等人（2018）的做法，本文将国有企业中属于石油、烟草制品、电力等行业公司规定为垄断性国企，其余国有企业规定为商业竞争性国有企业。第（9）列报告了商业竞争性国企的回归结果，交互项系数为1.18，且在5%的置信水平上显著，而第（10）列垄断性国企的交互项系数并不显著，说明混改仅对商业竞争性国企有影响，对垄断性企业影响甚微，H4得到验证。

表4 异质性检验结果

（二）稳健性检验

为检验前文计量结果的稳健性，本文进行如下稳健检验：

第一，将委派董事比例作为委派董监高比例的替代变量，混合所有制改革三项交乘项inebt×d×mix系数依然为正且显著，测试结果表明与前文结果一致。

第二，由于样本包含2013—2019年所有国内A股上市公司数据，所以尝试用公司层面的固定效应来讨论混合所有制改革和税负粘性之间的内生性问题，在控制公司固定效应后，三项交乘项系数正负以及显著性未改变。

第三，考虑到同期之间可能存在内生性问题，我们将核心解释变量非国有企业委派董监高比例作滞后一期处理进行稳健性检验，检验结果与基准回归基本一致，结论较为稳健。具体稳健性结果见表5所示。

表5 稳健性检验结果

mix 0.09（0.21）-0.47 0.38 0.12（0.17）控制变量 Control Control Control_cons -0.26（0.29）-1.17 0.94-0.33（0.29）样本量 2884 2884 2412 R2 0.17 0.39 0.42 Year YES YES YES Ind YES YES YES

五、进一步研究

前文指出，非国有股东凭借股权或董事话语权，能够积极参与混改企业的经营决策，从而缓解国有企业税负粘性问题。只有当非国有股占比超过一定比例时，才能保障非国有股东的话语权。故本文预测当非国有股的占比超过一定比例，非国有股东委派董监高方能影响国企税负粘性。

本节参考门槛效应模型（Hansen，2010），选取非国有股权比例（mixfgy）为门槛变量，进一步考察非国有股东委派高管比例与国有企业税负粘性关系的门槛效应，即在不同的非国有股权比例下，非国有股东委派高管比例与国有企业税负粘性之间会呈现不同的影响程度。首先，确定门槛值的个数，在三重门槛的设定下检验门槛值的个数，检验结果表明存在双重门槛值，因此双重门槛模型设定如模型（3）：

基于国有股权占比门槛值0.048%和15.86%，将全样本分为三个子样本，分别进行回归。回归结果见表6和表7所示，回归结果显示，非国有股权占比低组（mixfgy≤4.8%）中三重交互项的系数为-1.788，在5%的水平上显著，而非国有股权占比中组（4.8%＜mixfgy≤15.86%）中的系数为0.868，但未能通过显著性检验。非国有股权占比高组（mixfgy＞15.86%）中的系数为4.618，在1%的水平上显著。这一回归结果显示，仅当非国有股占比的“量”超过一定比例时，非国有股东委派高管对国企税负粘性的影响才会产生“质”的提高。

表6 门槛效应检验结果：以国有企业持股比例为门槛

表7 门槛模型分样本回归结果

六、结论及政策建议

（一）研究结论

本文利用A股国有上市公司2013—2019年数据为研究样本，发现：（1）我国国有上市企业普遍存在税负粘性现象，即企业利润增加时，税负增加量要大于企业利润等额减少时税负减少的量；（2）混合所有制改革中，非国有股东委派董监高能够有效缓解企业的税负粘性；（3）就异质性分析而言，混改对企业税负粘性的抑制作用在中央国有企业、竞争性国有企业中更为显著；（4）当非国有股占比的“量”为15.86%及以上时，非国有股东委派董监高对国企税负粘性的影响才会产生“质”的提高。

（二）政策建议

为落实国家减税降费政策，增加企业的获得感，让企业有更多的税后利润投入研发，实现创新型经济发展，就应把混合所有制改革与税费改革结合起来，既要对企业税费应减尽减，为企业创造良好的外部条件，也要引导企业完善公司治理结构和提高公司治理水平。基于此，本文提出如下建议：

第一，对税务部门而言，要深入贯彻“依法治税”理念，加强税收征管。应廓清税收执法权力边界，增强税收执法行为的确定性，避免因自由裁量权过大的执法造成区域性税收政策洼地，建立起公平有序的税收营商环境。

第二，充分发挥非国有股东的制衡和监督作用。国有企业在引入非国有股东时，不仅要增加非国有股东持股占比，还要切实保障非国有股东的话语权，鼓励非国有股东通过委派董监高深度参与企业的治理。唯有如此，才能发挥股东会、董事会对经理层制约和监督作用，使国有资本和非国有资本真正能够“取长补短”而相得益彰，不断提升企业的经济效益。

第三，继续推进国有企业分层分类混改。不同类型的国有企业在实施混改时，不能“一刀切”，应区别对待。竞争性国有企业应维持国有股的适当持股比例，充分发挥国有和非国有资本各自的优势，推动国有资本和非国有资本融合发展；对于垄断性较强的国企，在确保国资对核心业务控制权的基础上，加快引入竞争机制，进一步降低商业性业务的进入壁垒；对地方性国有企业而言，地方政府应减少对地方性国有企业的行政干预，尤其要减少对地方性国有企业的政策性摊派。