数字经济影响增值税跨地区转移的机制分析

◆刘 杰 ◆王胜华

内容提要：数字经济加剧了增值税税收归属地与税负归宿地的分离，增值税跨地区转移问题突显。文章从数字基础设施、数字产业发展、数字商务水平三个维度测算各地区数字经济发展指数，并基于“消费地原则”测算增值税税收转移规模，在此基础上对二者的现状及相互影响关系进行分析。研究发现：我国数字经济省际差距较大，增值税从数字经济欠发达地区向发达地区转移，“劫贫济富”效应明显。分析表明，税收归属地与税负归宿地的偏差、跨地区交易和产业结构优化升级是数字经济对增值税跨地区转移的重要影响机制。为此，文章提出坚持税收受益原则、建立增值税按消费地原则横向税收再分配制度以及促进数字经济地区间均衡发展等举措，进一步完善增值税税收制度，缩小地区财力差距，促进区域均衡发展。

一、引言

近年来，我国数字经济规模迅速扩张。根据《中国数字经济发展报告（2022年）》，2021年我国数字经济规模达到45.5万亿元，占GDP比重达39.8%，达到同比16.2%的高位增长速度，成为稳定经济增长的重要动力。数字经济的迅速发展，对各地区产业结构和经济发展产生了深刻影响，并对现行财税制度带来一系列挑战，尤其是使我国第一大税种——增值税的税收收入发生了严重的跨地区转移。

我国增值税采用“生产地原则”征收，税收收入归属生产地，税负被层层转嫁，最终由消费地的消费者承担（黄夏岚等，2012）。数字经济发展背景下，全国统一市场逐步形成，跨地区交易规模不断扩大，导致增值税收入更多地向产业增值率高的数字经济发达地区转移，税收归属地与税负归宿地发生严重偏差。这种偏差不仅使公共物品的提供违背了受益的原则，而且可能导致地方政府出于税收动机激励投资和生产，从而扭曲资源配置、加剧地区间财力差距，不利于经济发展方式由鼓励生产向促进消费转变（刘怡等，2022）。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“十四五”时期要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。要达成这个目标，需要充分重视数字经济下不断加剧的增值税跨地区转移问题，这对提高增值税税制公平、建立良好的地区间增值税分配关系、实现区域经济协调发展具有重要理论价值和现实意义。

二、文献综述

已有研究多数认为我国增值税在生产地原则征收和分配下，税收收入和税收负担存在不匹配（刘怡等，2016；杜莉等，2019），收入归属地与税负归属地存在背离（黄夏岚等，2012），不利于政府间横向财政平衡。但传统的交易是货物流、资金流、发票流“三流合一”，本地注册企业一般在本地发生业务（王卫军等，2020），销售收入主要来源于当地，税收缴纳给企业属地政府，税收收入与税源基本保持一致，不会产生明显的跨地区转移问题（袁从帅等，2021）。

数字经济的快速发展在促进地方政府税收收入增长的同时，某种程度上拉大了地区间的税收收入差距（艾华等，2021）。一方面，数字经济利用互联网进行跨地区的商品与服务交易，改变了传统的商业贸易模式，具有流动性强、隐匿性高、高度依赖数据的特点，凸显了国内跨地区交易的增值税税收分配矛盾（樊勇等，2021）。另一方面，数字经济下，电子商务发展具有“销售集中、消费分散”的特点，使增值税收入主要集中在销售地区（刘怡等，2019）。增值税税收收入由落后地区向发达地区转移（袁从帅等，2021）、由财政压力相对较大的地区向财政压力相对较小的地区转移，形成了税收收入的“马太效应”（何炜等，2018），使地区间财力分配更加不均衡。

为实现增值税横向均衡，学者们提出多种设想，例如因素分配法，包括以社会消费品零售总额比重为依据的分配（黄夏岚等，2012；谢贞发等，2012）、以人口比重为依据的分配（杨帆，2014；吕冰洋等，2015）、以人口和消费加权的综合分配（颜振宇，2013）等；以及跨省区增值税收入清算法，即对于跨区域的发票销项和进项进行清算，通过中央对清算资金进行转移（刘怡等，2022）。

本文通过测算各地区数字经济发展指数和增值税税收转移值，分析二者的现状及相互影响关系，并通过剖析数字经济对增值税跨地区转移的内外在影响机制，提出相应政策建议，以期完善增值税税收制度，缩小地区差距，促进区域均衡发展。

三、数字经济与增值税转移现状

（一）指标测算

1.数字经济发展指数的测算

本文参考柏培文等（2021）、钟文等（2021）数字经济发展指标的选择方法，并遵循相关性与数据可获取性等原则，从数字基础设施、数字产业发展、数字商务水平3个维度选取12个指标评价数字经济发展水平，见表1，基础数据均源于《中国统计年鉴》。具体测算过程可划分为三步：

表1 数字经济发展指数评价指标

第一步：数据标准化处理。本文参照樊纲等（2003）和刘军等（2020）的做法，采用无量纲化的阈值法进行标准化处理，由于所选指标与数字经济发展水平均为正相关，因此计算公式为：

其中，i表示省份，j表示测度指标，t代表年份；Vijt是测度指标的原始数据，maxVjt是t年度（除西藏）30个省份j指标原始数据的最大值，minVjt是最小值。为使数字经济发展指数跨年度可比，参考刘军等（2020）的做法，采用设定基期年份的方法，反映不同年度间某省份在某指标上的进步或退步。本文以2011年为基期，最大值（maxVjt）与最小值（minVjt）均选用基期年份数据进行测算。k和q为阈值区间调整参数。为增强对比性，k和q分别选取10和1，使基期指数在1和11之间，非基期年份的最高和最低得分均可能大于10或小于1，数值越大，代表数字经济水平越高。

第二步：计算指标权重。在权重处理上采用熵值法。熵值法相比主观赋值法，剔除了人为干扰因素，能客观评价各指标的相对重要程度，且在社会经济领域客观赋权中被广泛应用。具体步骤为：（1）标准化处理：取各省份各指标近10年的年度均值（Yij），并进行标准化：；（2）确定各指标比重：；（3）确定第j项指标的熵值：；（4）确定第j项指标的差异系数：Zj=1-Ej；（5）确定第j项指标的权重：。

第三步：计算加权指数。根据第一步标准化后的数据以及第二步的指标权重，采用线性加权的方法计算数字经济发展指数（DEI），公式可表示如下：

其中，Xijt表示标准化后的指标；Wj表示第j个指标相对于上一级指标的权重；m为指标数量。

2.增值税转移值的测算

根据增值税以最终消费者为税负承担者的特点，本文借鉴黄夏岚和刘怡（2012）、何炜和雷根强（2018）的测算方法，采用“消费地原则”进行税收转移规模测算。以全国地方政府增值税税额之和为基数，以各省份居民消费支出占全国的比重为权重，计算在“消费地原则”下各省份应分享的增值税税额，即。然后参照陈鑫和刘生旺（2020）的研究，用各省份“生产地原则”下实际分享的增值税税额除以“消费地原则”下应该分享的增值税税额，衡量地区间增值税转移情况，即。比值大于1，表示转入，比值小于1，表示转出。比值越大，说明该地区在增值税按“生产地原则”的分配格局下越“受益”，比值越小，则越“受损”。

（二）数字经济与增值税转移现状

1.数字经济发展迅速，省际间差距较大

按本文的测算方法，我国数字经济发展水平显著提高。2017年至2020年，全国（除西藏外）数字经济发展指数均值从2017年的5.87提高到2020年的10.95（见图1），增速达到86.45%，数字经济整体发展较快。其中数字基础设施指数和数字商务水平指数有所提高，但增速较缓；数字产业发展指数迅速增加，2020年达到19.35，是2017年5.66的3.42倍。可见，近年来，我国各地区产业不断向数字化转型，且成果显著，数字产业的发展推动数字经济规模不断扩大。

图1 2017—2020年数字经济发展指数均值

虽然全国数字经济整体水平提高，但地区间数字经济发展差距较大。从2020年各地区数字经济发展指数看（见表2），数字经济发展指数在12以上的共6个地区，为数字经济发达地区，其中上海的数字经济发展指数最高，达到38.35，北京和广东的数字经济发展指数也达到20以上，远远高于其他地区。发展指数在12到8之间的共12个地区，为数字经济中等发达地区，总体发展指数较为接近。发展指数小于8的共12个地区，为数字经济欠发达地区，其中黑龙江最低仅为5.44。从总体上看，我国省际间数字经济发展指数差距较大，最高和最低指数相差32.91，且经济发达地区的数字经济发展指数较高，经济欠发达地区的数字经济发展也相对滞后。

表2 2020年各地区数字经济发展指数

2.增值税转移严重，“马太效应”明显

从2020年增值税转移情况看（见图2），增值税跨地区转移明显，转入地和转出地差距较大。从转入地看，2020年仅有10个地区为增值税转入地，分别为上海、北京、天津、江苏、浙江、山西、广东、陕西、内蒙古和江西，其中上海、北京的税收转移值分别为2.291和2.059，表明两地增值税一半以上是从其他消费地转入的，是增值税“生产地原则”分配格局下最大的“受益地”。从转出地看，2020年全国（除西藏）有20个地区为增值税转出地，其中海南、宁夏、青海、山东税收转移值在0.9以上，增值税转出幅度较小。但湖南、黑龙江、广西三地的税收转移值分别为0.533、0.550和0.590，表明当地消费者承担的四成以上的税收流出省外。可见，“生产地原则”分配格局下，我国增值税税收归属地与税负归宿地分离严重。

图2 2020年增值税转移情况

分别选取2020年增值税转移值最大和最小的三个地区，对比2017年和2020年的增值税转移变化情况，见表3。从表中可以看出，上海、北京和天津2017年、2020年均为增值税转入地，且税收转移值分别增大0.01、0.20和0.23，表明2017年到2020年，增值税转入地的税收转入增多。而对比广西、黑龙江和湖南则一直为税收转出地，且税收转移值分别减小0.01、0.07和0.03，表明增值税转出地的税收转出程度加剧。可见，我国增值税税收转移存在转入地转入增多，转出地转出增多的“马太效应”。

表3 2017和2020年部分转入转出地增值税变化情况

3.数字经济与增值税转移相关性明显

为观察增值税转移与数字经济发展的关系，对数字经济发展水平不同地区的增值税转移均值进行分析（见图3）。从图中可以看出，2017年至2020年数字经济发达地区的增值税转移均值均大于1，且从2017年的1.554提高到2020年的1.635，即数字经济发达地区呈增值税转入增加的趋势。而数字经济中等发达和欠发达地区，均值均小于1且存在减小趋势，即数字经济中等发达和欠发达地区整体上均呈现为增值税税收的加剧转出。但是四年间数字经济中等发达地区的税收转移值均大于数字经济欠发达地区，可见数字经济中等发达地区的税收转出程度小于欠发达地区。

图3 2017—2020年数字经济发展水平不同地区的增值税转移均值

为更加直观地观察数字经济发展指数与增值税税收转移的关系，以2020年数字经济发展指数为横轴，增值税税收转移为纵轴，做散点图见图4。从图中可以看出，数字经济发展指数与增值税税收转移值呈现明显的正相关性，即从总体上而言，增值税转入地区的数字经济发展水平越高，增值税转入越多，增值税转出地区的数字经济发展水平越高，转出越少。可见，增值税收入从数字经济欠发达地区向财力充沛的数字经济发达地区转移，产生“劫贫济富”效应，加剧地区间财力差距。

四、数字经济影响增值税跨地区转移的机制分析

（一）内在机制：税制原则导致税收归属地与税负归宿地的偏差

增值税跨地区转移的内在机制在于指导增值税地区间分配的两个基本原则，即“生产地原则”和“消费地原则”。在“生产地原则”下，增值税归属于商品或劳务的生产地；“消费地原则”下，增值税归属于商品或劳务的消费地。

增值税作为价外税，以增值额为计税依据，对于生产、销售、批发、零售或提供劳务等各环节征收，税款由购买方支付给销售方。当某一交易发生时，销售方取得税款并作为增值税销项税额处理，在扣除为制造产品或提供劳务而发生中间产品或服务购进环节支付的进项税后，差额部分为应该缴纳的增值税额。以产品的生产和销售为例，增值税具体征收过程见表4。

假设最终产品或服务需要n个环节才能完成生产流通和消费，Pi为第i环节的增值额，截至第i环节的增值额之和即为该环节的不含税销售额。第i环节的销项税额为不含税销售额乘以对应税率，本文假设所有环节适用税率均为t。第i环节的进项税额为第i-1环节的销项税额，则第i环节缴纳的增值税税额为销项税额减进项税额，即为该环节增值额乘以税率。交易时卖方的销项税额实际由买方负担，税负由第i环节的卖方转移至买方。若买方继续进行生产销售，则将上一环节销项税额作为自己的进项税额进行抵扣，若购买的产品和服务用于消费，则成为税负的实际负担者。

从增值税的征收模式看，一般情况下，增值税的税负会被层层转嫁，中间环节纳税人交纳的税款最终都将由消费地的消费者承担（黄夏岚等，2012；刘怡等，2020）。按“消费地原则”分配，增值税应全部归属于消费地。但我国增值税按“生产地原则”分配，税款由机构所在地的主管税务机关负责征收，50%入中央国库，50%入地方库，也就是增值税的税收由生产、销售环节对应的地区进行分配。一个地区生产、销售的商品和劳务越多，实现的价值增值越多，该地在商品或劳务上实现的所有税款中分配的比重就越高。

若生产、销售和消费发生在同一地区，则税收归属地即为税负归宿地。若销售和消费地在同一辖区，与生产地分属不同地区，那么最终消费地政府也只能分享到最后销售环节的增值带来的增值税，其余税款由其他生产环节所在地分配。若消费地与生产地和销售地均不在同一地区，那么消费地消费者承担的所有税款将全部由其他地区分配。“生产地原则”分配格局下，跨地区交易使得产品生产、销售和消费地分离，出现了税收归属地与税负归宿地的偏差，产生了增值税从消费地向生产地、甚至销售地的转移。

（二）外在机制：数字经济促使跨地区交易规模扩大

数字技术的发展促使以数字平台为基础的线上交易在短短几年内爆发增长，全国统一市场逐步形成。国家统计局数据显示，2021年，我国网上零售额达13.1万亿元，其中，实物商品网上零售额达10.8万亿元，首次突破10万亿元，占社会消费品零售总额的比重为24.5%，对社会消费品零售总额增长的贡献率为23.6%。数字经济下，平台线上交易与传统实体零售相比具有无可替代的优势。

第一，数字平台使交易打破时间和空间的限制。传统的交易模式是实体零售模式，消费者购买商品需要亲临实体商店，了解和对比商品信息，并与销售者进行面对面交易。实体店对地段、交通等基础设施要求较高，商品的销售和采购需要消耗较多的人力和物力。而且实体店的规模以及服务时间有限，消费者购买商品的空间、种类和时间均会受到限制。数字经济下，数字平台成为重要的交易组织模式。平台是以信息技术为支撑，基于虚拟或真实的交易场所，连接供应商与消费者，以挖掘潜在需求为目标，对接双边或多边交易的中间组织者或资源提供商（杨善奇，2022）。数字平台的进入门槛较低，将不同地区的供应商和消费者连接起来，拓宽了消费市场。消费者可通过平台对比各地供应商的商品信息，并随时进行购买活动，不受时间和空间的束缚。数字平台的商品搜索功能缩短了供需匹配的时间，提升了供需的匹配度，降低了买卖双方的搜寻成本，促进了跨地区商品交易。

第二，数字经济下交易的中间环节减少，跨地区交易成本降低。传统的交易模式下，商品从生产者到消费者要经过很多中间环节，例如生产商—制造商—批发商—零售店—消费者。中间环节的存在使得商品流通成本较高，销售半径较短，商品的生产、销售和消费大多在同一个地区，消费者所承担的增值税大多由其所在地区获得。数字经济下，随着互联网技术的发展、交通基础设施的完善、物流效率的提升，B2C成为网上交易的主流模式，生产企业越过多个流通环节，直接面对消费者销售商品和服务，然后通过电子支付进行资金结算。同时，云计算、大数据、物联网、人工智能等数字基础设施的广泛应用，提升了运输的专业化能力，节约了商品流通时间和费用，提高了运输效率。例如智能机器人节约了包裹分拣的人力消耗，提升了分拣速度；大数据和算法为配送环节优化路线，节约配送时间。中间环节的减少以及运输和支付效率的提高使得B2C交易中的跨地区交易达到了80%以上（郁晓等，2019）。

数字经济的发展促使跨地区交易规模不断扩大，产品生产、销售和消费地的分离加剧了增值税税收归属地与税负归宿地的偏差。消费贡献越多、税收负担大的地区成为增值税“生产地原则”分配格局下的“受损者”，而生产贡献大、税收负担小的地区成为“受益者”。

（三）外在机制：数字经济促进产业结构优化升级

地区产业结构的差异对应到生产流通过程会有不同的增值率，即使相同的产业增加值在不同的产业结构下也会产生不同的增值额。增值税以增值额为计税依据，在“生产地原则”分配格局下，产业相对集中，尤其是产业结构高级、具有高增值率产业的地区往往获得了较多的税收转入（黄夏岚等，2012；庞伟等，2021）。数字经济作为以数字技术为支撑的新兴经济形态，与各产业的融合正引发新的产业变革，成为产业结构优化升级的新动力（迟明园等，2022）。

从需求侧看，数字经济弥合交易的信息不对称，通过消费升级推动产业升级。当下居民消费不断由物质型向发展型、享受型升级（申俊喜等，2021），个性化、品质化、小批量且相对低成本的消费成为趋势。同时，随着全国市场逐渐统一，消费者商品的选择范围扩大，使得企业之间竞争加剧。能够准确、快速捕捉和适应这种需求变化的企业会越来越具有竞争力，而不能满足市场需求的企业，往往面临被淘汰的风险。传统经济生活中，买卖双方相互独立，信息不对称较为普遍，供给方往往较难迅速捕捉和应对需求的变化。而数字经济将供给端和需求端相互连接，实现了供需双方的信息互动。企业通过数字技术可以对大量消费者的行为数据和反馈信息进行收集，并计算分析其个人需求和心理偏好（林帅等，2021），然后作出更加精准的生产决策，推动产业向更加满足居民发展、服务型消费的方向升级。

从供给侧看，数字经济推动新兴产业的形成发展和传统产业的优化升级。数字经济内生于云计算、大数据、物联网、人工智能等数字技术。数字技术孕育出大批高技术企业并聚集发展形成新兴产业（白雪洁等，2022）。新兴产业的科技含量高、市场潜力大，有助于实现产业价值链的攀升。同时，数字平台促使地区优势产业延伸至更宽阔的空间，效率低下的产业逐步被淘汰（黄群慧等，2019），从而推动资源要素的重新整合，最大限度促进资源有效利用，提升区域产业专业化水平和生产效率，使得生产环节从低附加值向高附加值转变。

因此，数字经济的发展往往带来产业价值链的攀升，不同地区数字经济发展的差异使得地区之间产业结构差距较大。数字经济发达的地区产业结构更加高级，产业增值率较高，生产过程中产生较多的增值额，在增值税的分配中往往获得较多转入，成为增值税“生产地原则”分配格局下的“受益者”。

五、政策建议

税收分配事关税制的公平以及各地区财政实力和宏观调控能力，在税制设计中发挥着举足轻重的作用。数字经济下增值税税收归属地和税负归宿地偏差加剧，提高增值税分配的公平性、缩小地区税收差距是增值税改革中亟待解决的重要问题，为此本文提出增值税税收分配的原则和建议。

（一）坚持税收受益原则

所谓税收受益原则，是指税收负担的分配以纳税人从政府所提供的公共服务中受益大小为分配标准，受益多者多纳税，受益少者少纳税，受益相同者负担相同的税收，受益不同者负担不同的税收。受益原则充分体现了税收“取之于民、用之于民”的思想。增值税作为流转税、价外税，虽然在生产和销售环节征收，但税收负担被层层转嫁，最终由消费者承担。根据受益原则，消费者承担了税收，理应享受由政府提供的对应公共服务，即“谁负担，谁受益”，体现税收的公平性。

增值税采用“生产地原则”征收和分配，税收收入由生产和销售企业所在地获得，税收负担却由消费者承担。消费地的居民承担了税负却未享受到对应的公共服务，生产和销售地的政府取得税收，却无须承担相应的公共支出责任，违背了受益原则。

按照“消费地原则”分配增值税收入，是进一步完善我国增值税制度的改革方向。“消费地原则”使地区的增值税收入与地区居民消费挂钩，居民消费越多，地区增值税收入越高，越有利于政府提供高水平的公共服务，符合“谁负担，谁受益”。另外，“消费地原则”分配有助于提高政府鼓励居民消费的积极性，符合我国构建“双循环”新发展格局、扩大内需的战略目标，有利于促进经济的高质量发展。因此，增值税税收分配制度的完善应坚持税收受益原则，向“消费地原则”过渡。

（二）建立增值税按消费地原则横向税收再分配制度

增值税按“生产地原则”征收，操作简便，且避免重复征税，短期内不会改变，但是若采用“生产地原则”进行分配，意味着增值税税收与税源背离问题仍将持续。因此，为兼顾税收的效率与公平，可以考虑将二者结合，先按当下的“生产地原则”征收和进行初次分配，央地税收分成后对地方级增值税采用“消费地原则”进行横向再分配，以此解决数字经济下跨地区交易产生的增值税转移问题。增值税横向再分配具体可分为以下几步。

第一，确定税收再分配权重。考虑到数字经济下，跨地区交易规模的扩大，相关税收利益主体数量较多，协商成本高昂，因此可根据各地区对税源贡献的大小，由中央设立专门的增值税清算机构，确定对地方级税收收入的再分配权重。按照税收受益原则，可采用各地区居民消费支出和常住人口数各占一定比重的“两因素法”加权计算地区税收贡献率，并以此作为地方政府增值税收入再分配的权重。

第二，计算税收再分配基数。以分成后的地方级增值税税收总额为基础，依据税收再分配权重，计算各地区在“消费地原则”下应当分享的税收数额。根据消费地和生产地原则下各地区分享的税收数额的差值，计算各地区税收再分配基数。将“消费地原则”下税收数额大于“生产地原则”下数额的部分作为再分得基数，小的部分作为再分出基数。例如，某地在“生产地原则”下分享的增值税数额为A，“消费地原则”下为B，则该地区的税收再分配基数为B-A，（B-A）＞0再分得，（B-A）＜0再分出。

第三，设置税收再分配系数。增值税分配原则的改变，会使得“消费地原则”下增值税转入较多地区的税收收入骤然下降，可能会使生产贡献较大地区的税收征管积极性下降，为保持改革的平稳性，同时避免征管水平的下降，可以设置税收再分配系数，降低税收再分配程度。即再分配数额T=β×（B-A），再分配系数β介于0到1之间，越接近1，分配结果越接近“消费地原则”分配，反之越接近“生产地原则”分配，根据具体实施情况逐步调整β值。例如，当β=1/2，表明“生产地原则”下，存在增值税转入地区的税收转入额的一半可继续保留，一半需由中央进行再分配给转出地；存在增值税转出地区的税收转出额的一半可通过中央进行再分配转回。

建立增值税横向税收再分配制度，可以使增值税分配逐步由“生产地原则”向“消费地原则”过渡，在很大程度上缓解数字经济下跨地区交易增值税税收归属地和税负归宿地的偏差，兼顾税收的效率与公平，缩小地区税收差距。

（三）促进数字经济地区间均衡发展

数字经济发展与增值税转移值显著相关，数字经济越发达的地区增值税转入越多或转出越少。而我国数字经济发展差距较大，加剧了地区税收分配差距。为充分发挥数字经济对经济高质量发展的拉动作用，同时缩小增值税地区间分配差距，推动区域协调发展，需促进数字经济地区间的均衡发展。

一方面，加强落后地区数字基础设施建设，促进数字产业发展。数字经济以数字基础设施为支撑，政府应加大对光纤、移动宽带网络等数字基础设施的建设，加大对大数据、云计算、人工智能、数字平台等数字技术应用的支持，引导落后地区数字产业不断高端化和专业化，强化数字经济的发展优势。同时，促进数字技术与传统产业的融合应用。在农业方面，利用数字技术助推农业转型，建立信息化和自动化的农业生产经营模式，提升农业生产效率；在制造业领域，进一步推动传统制造业的智能化和高端化发展，改进生产工艺及商业模式，提升传统制造业的附加值；在服务业领域，加大数字技术应用力度，做好服务业个性化、定制化分类的细化，满足消费者的个性化需求（高京平等，2022）。

另一方面，推动落后地区数字人才队伍建设，形成发展后备力量。人才是第一资源，地区在发展数字经济、推进产业结构升级的过程中，需要大量的高端人才，但当下我国高端人才较为缺乏。2020年，我国大专及以上学历占就业人口比重仅为22.2%。①根据2020年《中国人口和就业统计年鉴》数据计算得到。因此，推动落后地区数字人才队伍建设，对加速产业数字化转型、缩小地区间数字经济发展差距至关重要。第一，注重基础教育、职业教育和高等教育的一体化建设。在基础教育中培养学生的数字化意识，为职业教育和高等教育打下基础。在职业教育和高等教育中注重激发人才的创新积极性，推动产学研深度融合，加大对现有人才的数字技术培训力度，提升人才的数字技能，促进产业的数字化转型。第二，建立灵活的人才引进机制。人才具有稀缺性和流动性，根据蒂伯特的“用脚投票”理论，人才会选择向福利高的地方流动。政府可通过税收制度、补贴政策等增加高端人才的福利水平，提高地区对人才的吸引力，促进人才的引进，为地区数字经济发展提供人才后备军。