减税降费十年（2012—2022）:成就、效应与走向*

◆刘 蓉 ◆陈凌庆

内容提要：党的十八大以来，减税降费政策根据经济形势变化和国家战略目标调整不断递进升级，形成了丰富的实践成果和经验，有效支撑了我国经济的高质量发展。文章通过回顾党的十八大以来减税降费十年的政策实施历程，分析了减税降费政策助力供给侧结构性改革，发挥稳定宏观经济、降低微观税负、促进结构升级、鼓励创业创新、优化营商环境等积极效应，使得减税降费政策成为“三重压力”形势下稳定经济大盘、保障和改善民生、防范化解风险等的重要抓手，为构建现代财政治理体系提供了财税政策工具运用的理论经验和改革实践。

一、减税降费政策十年（2012--2022）的演变历程与成就

党的十八大以来，党中央、国务院实施了一系列的积极财政政策，其中，减税降费在降低企业成本、提高市场抗风险能力、激发市场活力等方面发挥了重要作用，对稳增长稳就业保市场主体形成了重要支撑。在当前复杂的国际国内形势下，我国确立以积极财政政策推动、以国内大市场为主体构建新发展格局，减税降费政策契合供给侧结构性改革的内在要求，成为应对“三重压力”、实现“六保六稳”、推进现代税收制度改革的关键举措。回顾历年政府工作报告对减税降费政策的相关表述，从应对金融危机到经济新常态，从财政金融改革到高质量发展，再到构建经济新发展格局的重要论述来看，减税降费政策深刻反映和贯彻了新发展理念，呈现出力度不断增强、政策工具组合日益优化的局面；同时，减税降费政策的内在目标、任务、举措、作用、地位不断递进升级。从2008年提出“结构性减税”，实现普惠性与定向性减税并举，到实施“大规模减税降费”，其政策惠及范围不断扩大，再到2022年提出实施“组合式税费支持”政策，通过“减免退缓”等多项政策工具共同发力，稳住经济大盘。由此看出，党的十八大以来，减税降费政策配合有效市场与有为政府的协调关系升级优化，助力推进中国式现代化进程中现代税收制度的构建。十年来，我国减税降费政策在减轻市场主体负担、推动实体经济发展、促进产业结构优化、稳定宏观经济良好运行等方面均取得显著成效。如，税收收入占GDP的比重由2012年的18.7%下降至2021年的15.1%，宏观税负降至较低水平，市场主体税费负担亦显著下降（如图1）。

图1 2012—2021年税收收入、GDP及其占比变化

党的十八大以来的减税降费实践，是在习近平经济思想指导下，将减税理论和我国当前现实情况紧密结合而作出的积极探索。这十年，我国减税降费政策逐年持续推进（参见表1），可分为三个主要的阶段。一是2012年至2016年期间，以结构性与普惠性并举的减税降费政策，历时四年完成“营改增”，累计减税约1.6万亿元①参见中国政府网：《营改增五周年税改红利尽显 累计减税1.61万亿元》（http://www.gov.cn/guowuyuan/2017-08/22/content_5219484.htm）。。同时，对小微企业所得税减半征收政策扩围，对制造业企业实施固定资产加速折旧政策、对高新技术企业的研发费用实施加计扣除政策、全面减免政府性基金收费和社会保险费率等，为企业创新升级、降低税费成本发挥了积极作用。二是2016年至2020年期间，持续推动阶段性与制度性减税降费政策安排，持续扩大减税降费规模。如，多次简并增值税税率、提高个人所得税免征额、完善个人所得税税前专项扣除标准、降低社会保险费用等，对稳就业、稳经济、保增长等起到了重要作用。三是自2020年至今，在疫情冲击、逆全球化、地缘政治等因素影响下，为稳定市场预期、保市场主体，我国政府出台了普惠性与针对性相结合的一系列税费支持政策，包括小微企业所得税减半再减半，小规模纳税人起征点再提高，缓缴社会保险费，制造业小微企业实行“六税两费”减免政策等，有效稳定了国内宏观经济大盘。

表1 党的十八大以来十年减税降费政策的重点内容

围绕经济高质量发展的目标，减税降费政策为促进中小微企业发展、降低生产消费环节成本、助力市场实现要素自由流动、建设统一国内大市场和营造良好的营商环境打下坚实基础。同时，减税降费政策从科技创新、绿色发展、制造业升级等方面持续发力，进一步推动我国创新体系和现代化产业体系的建成。具体而言，通过阶段性与制度性减税降费政策并举施用，既有助于优化市场资源配置、促进市场有效竞争、抑制市场失灵，又能够规范有为政府的治理和执行能力，达成“六保六稳”的政策目标。这充分表明，我国减税降费的政策目标将税制长期优化和短期周期性应对的综合性目标进行有机协同，也展现出减税降费政策深入体现了中国式现代化的物质文明与精神文明协同发展的要求，将中国传统文化的老有所养、幼有所育、扶病济困等思想内核纳入到减税减费工作中，拓展了减税降费的精神文明建设功能；同时，通过鼓励性和规制性税费政策措施对自然资源税进行调整和完善，体现出日益鲜明的人与自然和谐相处。总体来看，党的十八大以来减税降费政策体现了新时代税收理论的探索实践，是新发展理念指导下宏微观经济调控工作和高质量发展目标要求相统一的生动体现。

二、减税降费政策有效促进经济高质量发展的亮点与效应

党的十八大以来，我国经济从高速增长模式向高质量增长模式转换，积极的财政政策被赋予新使命。作为积极财政政策的重要内容，减税降费政策顺时应势，注重逆周期和跨周期调节，有效推动税收制度优化，不仅是短期熨平经济周期波动的短期举措，也是以供给侧改革为核心的制度化税费改革（高培勇，2019）。总体来看，减税降费政策的效应覆盖社会经济运行的方方面面，具体可以总结为以下五点：

（一）发挥财政政策的逆周期调节作用，稳定了宏观经济运行

自2008年以来，在国内外经济形势风云变幻的影响下，减税降费政策从宏观“降税负”到微观“减成本”（王乔等，2019），有效稳定宏观经济大盘。一是有效缓解国际贸易摩擦。近年来，以贸易保护主义为典型特征的逆全球化逐步显现，已经严重威胁到经济全球化发展。在此背景下，减税降费政策从供需两端同时发力，在稳外资、稳外贸等方面提升竞争力，加强国内外生产要素自由流动，有效抵御经济下行压力；尤其是，在竞争日益激烈的国际贸易形势下，减税降费政策使本土企业在全球贸易格局变化中保持相对优势，促进了国内国际双循环。二是有效抵御经济下行和疫情冲击导致的经济波动。2020年新冠肺炎疫情肆虐全球，对国内实体经济产生巨大影响，特别是产业链供应链断裂导致的经济不确定性与不稳定性（庞凤喜等，2022），企业大规模停工停产，企业收入大幅降低，组合式税费支持政策的实施有效缓解企业资金压力，稳定企业经营发展预期。三是有效平衡经济周期性波动、社会总需求与供给不相匹配所带来的突出问题，微观市场主体面临较高不确定性，减税降费政策以降成本为首要任务，以供给侧改革为着力点，以政府“节用裕民”“让利于民”（高培勇，2019），为实施更大规模的减税降费腾留余地和空间，充分发挥财政政策的逆周期调节作用，为经营困难的小微企业、制造业企业、科技创新型企业减轻税费负担，增强了企业内生韧性，优化长期高质量税源基础，稳定了经济高质量增长的基础。

（二）降低微观主体税费负担，激发市场主体经济活力

从减税降费政策实施情况来看，自2013年至2021年，我国累计新增减税降费和退税缓税缓费超过12万亿元；2022年1月至9月已经实现减税降费缓税缓费超3.4万元万亿元①参见中国政府网：《新增减税降费及退税缓税缓费超3.4万亿元》（http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/13/content_5717975.htm）。，超过2021年全年减税降费总额，尤其是在支持疫情防控、稳定就业、保市场主体生存发展等领域，政府及时出台了组合式减税退税缓税缓费政策，进一步地降低微观主体税费负担。与财政支出扩张不同，减税降费政策对经济稳定和税源增长具有反馈机制，通过短期税收收入下降换取市场经济活力，实现稳增长稳就业和保市场主体的政策目标。一是通过降低税费成本、社保成本、资金成本、要素成本（刘蓉，2019），带动市场主体创业热情，助力企业用工和正常生产经营。截至2021年底，我国市场主体总数量超1.5亿，较2012年增长了1.8倍，年平均增速达12.1%；市场主体中民营企业数量增长4倍①参见2022年《政府工作报告》。，带动企业创业和保障就业，为市场主体结构优化和税收大数据监管奠定了坚实的基础。二是实施个人所得税免征额提升、六大专项扣除政策，惠及2.5亿自然人②参见国家税务总局：《新个人所得税法实施满一周年 改革红利精准落袋》（http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810780/c5142651/content.html）。；对大学生就业、失业人员创业等特定人群实施增值税、所得税税收优惠，能够显著增加低收入人群的税后收入，促进就业创业信心，提升居民消费意愿，推动消费持续作为经济引擎主力，激发微观市场主体经济活力。三是注重对创新创业的积极引导，通过企业研发费用加计扣除扩围、初创企业税收优惠、延长高新技术企业亏损年限等措施，鼓励企业不断创新升级，兜底试错成本，促进企业科技创新（中国财政科学研究院“降成本”税费成本调研组，2019）。

（三）结构性与普惠性减税并举，促进了结构调整和产业升级

十年来，结构性与普惠性减税降费政策并举，发挥税收的调节作用，助力企业实现创新驱动（张斌，2019）。理论上讲，结构性减税意味着有增有减的税收结构调整，实现整体税负水平下降，不仅关注临时性经济调节政策，更为长期税制结构优化奠定基础。一是，实施大规模政府性基金收费减免和降低社保费用，并且对小微企业所得税、增值税、个人所得税等税种实施普惠性减税，有效激发了微观经济主体活力。二是，全面推行营改增，实现了特殊商品税向一般商品税转变，在确保整体税负只减不增的前提下（杨灿明，2017），打通增值税抵扣链条，降低了全产业链条的税收负担。与此同时，货物和劳务税制的统一以及税制环境的优化增强了市场主体的灵活性和适应性、促进了制造业和服务业的融合发展，有利于实现生产要素资源的充分利用和进一步提高要素配置效率，由此带来流转税占税收总收入比例降低，减少征税对市场要素流通的扭曲（吕冰洋，2017）。三是，当传统重工业存在严重的产量过剩，房地产企业库存积压，地方政府债台高筑，企业经营成本过高，并且公共服务领域供给不足时，经济高质量增长进程将受到制约（王华春等，2019），而减税降费政策充分发挥指引功能，通过稳步提升直接税比重，努力降低流转税和直接税成本，从而有效地推动房地产企业去库存、传统重工业去产能、地方政府债务去杠杆、企业经营降成本、公共服务产品补短板。

（四）减税向创新创业倾斜，改善了民生福利

十年来，减税降费政策在构建收入分配新格局，改善民生福利，促进区域协调发展、推动环境保护等方面站高谋远。一是支持“双创发展”。“大众创业、万众创新”（以下简称“双创”）作为中央落实保就业保市场主体的重要支撑，也是减税降费政策的重要抓手，而在鼓励“双创”中，中小微企业是主力军。党的十八大以来政府出台的税收政策，小微企业除了享受20%的优惠税率外，还不断扩围减半征收企业所得税等税收优惠政策，免征门槛屡次降低。二是政府在企业所得税和增值税领域增强定向调控，缩小个人与企业税率级次，有效减少收入分布差距，助力市场主体进行研发投入和固定资产投资，大力支持中小企业、高技术制造业企业、科技创新型企业的发展。三是随着减税降费政策的持续施行，政策工具箱已由单一的政策工具转向组合式减税降费政策，全方位为企业生存发展提供税费支持政策。国家税务总局发布《2022年新的组合式税费支持政策指引》，释放出更多税费红利，覆盖了更多市场主体，全方位降成本、增士气，对稳定市场预期、提振市场信心具有重要作用（储德银等，2022）。尤其是，实施小微企业、小规模纳税人“六税两费”政策③参见中国政府网：《财政部 税务总局关于进一步实施小微企业“六税两费”减免政策的公告》（http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-03/04/content_5676898.htm）。，细化减税政策适用标准，确保政策直达市场主体，有效地提升了政策的时效性与实效性。

（五）深化“放管服改革”，优化税收营商环境

十年来，减税降费政策受益范围不断增加，普惠性政策红利不断释放，新办涉税市场主体9315万户，实现受惠范围最大化（李万甫等，2020）。这得益于税务机关主动转变思维和认知，创新税收服务理念，推进税收征管转型，优化纳税服务质量，截至2019年我国营商环境总排名已提升至31名①参见中国政府网：《中国营商环境全球排名跃升至全球第31位》（http://www.gov.cn/guowuyuan/2019-10/24/content_5444360.htm?cid=303）。。从改革过程来看，一是建立统一高效的税费征管体系，积极拓宽纳税服务宣传途径。税务部门积极推进“金税四期”建设，通过大数据等新技术加强税收征管。同时，多渠道多层次向中小企业、个体户宣传解读税费政策，提高企业办税人员实际操作水平，帮助企业用足用好税费改革政策。二是提升纳税服务质量。围绕纳税人需求，推进服务型税收建设，及时调整纳税服务事项，以智能化、高效化、个性化的纳税服务逐步取代公共化、低效化、无差异化的纳税服务，降低纳税人办税成本，为纳税人营造便捷、高效、温馨的办税氛围，建立和谐的税收征纳环境。

三、中国式现代化征程中减税降费政策的未来走向

面向未来，基于中国式现代化发展要求，要进一步体现财税政策在推动高质量发展的重要作用。就减税降费政策而言，需要进一步助力实现经济稳定、协调、包容性增长。具体来讲，可以从以下五个角度开拓未来减税降费政策的可行之路。

（一）促进数字经济发展，助力实体经济发展

未来，减税降费政策需嵌入财税体制改革，主动适应经济形势变化而不断调整政策工具。一是，根据《“十四五”数字经济发展规划》，提出数字经济基础设施建设，分阶段、循序渐进地推进税务信息化建设步伐，推进新经济、新业态与灵活就业相配套的财税体制改革，实时追踪数字经济中虚拟化、非中介化的交易过程，着力研究适应数字经济发展的减税降费政策。二是，根据居民消费大数据、企业投资大数据来挖掘经济发展新势头，逐步提升直接税比例，进一步优化增值税税制，构建现代税制。三是，利用税收大数据等系统精准识别企业类别，从产业和地区差异、财政收支能力等方面，完善减税降费政策组合协同机制，解决行业和地区差异造成的受益落差，助力实体经济与数字经济协同发展。

（二）深化税收在“规范财富积累机制”中的作用，促进共同富裕

税收调节收入分配是“规范财富积累机制”、实现共同富裕的客观需要。由于个人所掌握的生产要素和信息的不同及新技术的发展变化，会导致人们在收入和财产分配中出现差异，而这种差异随着社会经济的发展和科技进步呈现出日益扩大的趋势。为此，需要进一步完善和规范个人所得税，一是通过进一步健全专项附加扣除政策，保护合法收入，降低中低收入者的税收负担，扩大中等收入群体。二是简化现有7级超额累进税率级次，降低最高边际税率；同时，通过税收大数据挖掘隐性收入，坚决取缔非法收入，扩大个人所得税税基以加强对高收入者收入的合理调节。三是综合下调社保费用率，配合个人所得税减税政策，合理降低企业用工成本，稳定企业招工用工，推动就业市场供需平衡发展。

（三）精准制定减税降费政策，增强财政可持续性

随着疫情影响逐渐减弱，在多项减税降费政策的作用下，各行业正在缓慢复苏，部分临时性减税缓税措施如何阶段性退出、如何保障制度性减税降费措施继续高效发挥效能，是下一步政策设计的核心。一是对各种减税降费政策的效应进行季度或者年度复盘，对各项减税降费政策工具进行成本—效益分析，从事前预算、事中监督、事后复盘等角度选择性价比高的政策工具来组合，以进一步优化政策效能，稳定企业长期向好发展态势。二是对于使用频率低、持续时间短、对财政收入冲击大的减税降费政策，应当适度停止或者调整，例如部分应急性、暂时性的减税政策，尤其是针对近两年出台的应对疫情的阶段性减税降费政策，可以采用“不急转弯，但有些‘小弯’”的政策调整策略，妥善解决减税降费政策到期后企业税费成本激增等现实挑战。三是科学系统设计税收政策，充分考虑财政减收程度，辅之以转移支付等配套措施，合理评估地方政府因短期税收收入大幅下降对基层的影响，以增强基层财政可持续性。

（四）进一步聚焦中小微企业，凸显减税降费政策的效能提升

中小微企业经营韧性不足，对减税降费政策、信贷支持政策的依赖较强，急需找到政策激励与企业生存能力之间的平衡点。政策不仅要授之以鱼更要授之以渔。减税降费政策要充分发挥财税政策的指引功能，实现“四两拨千斤”的杠杆效应和乘数效应。一是鼓励大企业带动更多中小企业融入供应链创新链，支持更多“专精特新”“小巨人”企业成长，健全中小企业品牌培育机制，维护产业链供应链稳定。二是通过税费政策引导企业留才培才育才，给予用工补贴、人才补贴和培训补贴，降低社会中介机构收费，同时做好税费政策对企业在职人员技能知识增长的引领功能，推动企业通过稳定优化用工结构，推进在职教育和员工技能更新，鼓励在职员工的创造性和能动性，鼓励企业持续创新。三是严格执行《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，夯实市、县（区）、街道或乡（镇）三级“服务包”工作体系，优先开展中小企业账款清欠专项行动，并降低中小企业参与门槛，优先保障服务当地各类创新务实的中小企业。

（五）建立健全税式支出预算，规范非税收入管理体制

党的二十大报告指出，要健全现代预算制度。减税降费政策作为积极的财政政策，对于地方财政收支具有重大影响，理应进行科学化预算管理。尽管我国已有部分地区实施减税政策预算管理制度，但是受到税收立法、统计口径不一、市场主体多样化等现实挑战而发展进程缓慢。为此，建议在未来减税降费政策中，一要进一步提高减税降费政策的精准性，考虑市场主体行为对政策反应的复杂性和动态性，积极探索建立税式收入预算制度，对减税降费政策实施全过程监督。二要构建完善的非税收入法律配套机制，重点是建立惩罚机制，打击乱收费和坐收坐支等不合理现象。如，推进征缴信息系统和票据电子化进程，增强透明度；实行非税收入电子票据底账，对收缴进度实时监测，以避免非税收入隐匿、转移截留等问题。尤其是，对“收、支、管”全过程都要进行审计监督，对非税收入的征纳行为实施全链条、全方位的识别，努力提高非税收入的征管效率。此外，要重视做好财政、税务、行政部门之间的职责划分，强化监管和责任追究机制，通过建立收费目录清单、权利清单和责任清单制度等，切实加强清单管理，全方位降低市场主体税费负担。