论我国现行宪法修正案中依宪治国的演进*

李炳辉

(武汉大学法学院，湖北 武汉 430072)

今年是现行宪法颁布四十周年。在这四十年来，我国依宪治国事业取得了长足的发展。习近平总书记指出：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”[1]“全面贯彻实施宪法是全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”[2]依宪治国是一项系统工程，其本质是宪法规范与宪法实践的良性对接，即将宪法规范在政治现实中予以贯彻和落实。自现行宪法颁行以来，在宪法规范指引下，宪法实践呈现出与之俱进的样态；同时，宪法实践的深入也在诸多方面促成了宪法规范的改变。我国依宪治国的发展既体现在宪法实践的日渐深入，也体现在宪法规范的转型与变迁。作为根本法和最高法，宪法规范的变迁在宪法实践中意义重大。它一方面意味着随时代推移和改革实践的深入，我国的政治、法律背景出现了明显的转换，此时，宪法文本对现实的回应成为一种时代需要；另一方面，也意味着社会发展虽然存在游离于宪法规范之外的可能性，但这种可能性最终仍会回回归宪法规范的约束中，从而实现规范与现实的再度契合。在实现这种契合的过程中，适时修改宪法是最为重要的手段。我国依宪治国的不断进步，在历次宪法修正案中都可得到印证。

一、现行宪法修正案与依宪治国的逻辑关联

依宪治国体现在规范和实践两个层面。在规范层面，宪法规范应当科学而合理，契合现实的发展需要和发展方向；在实践层面，宪法规范应当得到有效贯彻和执行。实际上，依宪治国与亚里士多德的“良法之治”[3]P199理念相契合。而当宪法规范不尽完善，或不能满足现实需要时，就有必要适时修改宪法，力求调整规范与现实的关系，使得宪法规范能够重新反映现实的全貌，将现实的发展框定在宪法秩序之中。这也是依宪治国的基本要求。

(一)现行宪法的修改回应了依宪治国的现实诉求

现行宪法诞生之初，依宪治国尚未提出。但制定一部宪法之后，最重要的自然是实施宪法。否则，宪法的意义也就不复存在。因此，依照宪法治理国家、实现宪法的目标在宪法制定之时就已经完全确定。[4]P331不过，有没有宪法和宪法能否得到有效实施是两回事。正因如此，在理论上才有名义宪法、语义宪法和规范宪法之分。[5]P103-104如果一部宪法偏离实践太远，导致宪法实施没有必要、或不可能，宪法自然也就存在修改的必要。现行宪法制定以来历经五次修正，其目的就在于使宪法得到更好的贯彻与实施。而这正是依宪治国的题中之意。习近平总书记强调，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”，[1]实施宪法乃依宪治国的基本诉求。现行宪法的历次修正，本质上即是依宪治国持续深入的过程。

第一，中国特色社会主义法治实践是中国特色社会主义实践的有机组成部分，现行宪法的修改是中国特色社会主义实践逐步深入的产物。党的十一届三中全会后，党和国家形成改革开放的基本共识，现行宪法也在此背景下应运而生。自诞生之初，现行宪法就代表着中国特色社会主义实践的重新起步。随着各种现实问题的纷至沓来以及党和国家因应政策的出台，现实的规范化和政策的法律化都成为时代课题。尤其在一些影响国家发展方向的重要历史阶段，改革的深入、国家与社会的转型，都需要以权威方式予以确认。宪法即是最为合适的手段。现行宪法通过修正案形式将中国特色社会主义实践的探索成果予以确认，使这些经验成为后续实践的规则和标尺，为中国特色社会主义实践的深入发展提供了十分重要的规范保障。与实践的日新月异相比，宪法规范的持续更新也反映了国家治理转型和制度变迁的历史跫音。习近平总书记强调，修改宪法的目的是“通过修改使我国宪法更好体现人民意志，更好体现中国特色社会主义制度的优势，更好适应提高中国共产党长期执政能力、推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。”[2]可见，宪法修改本身即是中国特色社会主义实践的有机组成部分。

第二，政治实践和社会发展的深入要求规范与现实良性对接与互动，现行宪法的修改是宪法规范积极回应社会发展，促进规范与现实良性互动的重要方式。较之瞬息万变的现实，规范具有较强的确定性和稳定性，但这种稳定性是相对的，并非不能打破。法律不是束缚现实脚步的桎梏，而应当回应现实的需求。美国学者塞尔兹尼克和诺内特认为，现代法应当走向“回应型法”。[6]P81任何一种法律都不可能一成不变，而应在社会发展的现实推动下进行必要的变化，再稳定的宪法都会因现实的发展而有修改的必要。美国宪法历经两百余年少有变化，但仍在重要历史节点出现重要转换，此种转换节点，阿克曼称之为“宪法时刻”。[7]P3宪法时刻是美国宪法对美国社会发展的积极回应。无论是通过修宪确认种族平等原则，还是通过最高法院微妙的立场转换为罗斯福新政让路，都是在现实发展到既有规范不能完全容纳的背景下，重新调谐规范与现实关系的必要之举。我国现行宪法的历次修正，同样是宪法规范对现实的积极回应。现行宪法制定之初确立的社会主义计划经济体制转变为社会主义市场经济体制，是在社会主义市场经济已日益深入人心，而宪法规范已不能为此种现实提供合法性依据背景下的必然选择。同样，2018年宪法修正案的出台，也是在已有规范不能满足现实需要的前提下，“根据党的十九大精神对我国现行宪法作出必要的修改完善，把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果通过国家根本法确认下来，使之成为全国各族人民的共同遵循，成为国家各项事业、各方面工作的活动准则。”[8]

第三，现行宪法的历次修改也是国家治理规律性和特殊性的体现。宪法源自西方，其精神和原则都带有西方的烙印，我国宪法发展曾深受西方理念的影响。但中华人民共和国成立后，我国宪法的精神实质已发生了明显的变化。宪法不再是某些西方理念的规范重述，而是中国政治实践和社会发展的经验总结。我国现行宪法几经修改，将“法治”、“人权”等原则纳入其中，体现了宪法发展的规律性。与此同时，现行宪法的修改也充分体现了中国特色，具有中国政治发展的特有气质。其中，以社会主义市场经济体制和监察委员会制度的确立最为典型。这两者是中国特色社会主义实践、马克思主义基本理论和中国政治文化传统与实践相结合的突出例证。习近平总书记指出，“宪法修改，既要顺应党和人民事业发展要求，又要遵循宪法法律发展规律。”[2]因此，只有符合宪法法律发展规律和中国特色社会主义实践的宪法发展，才是科学和可靠的宪法发展。

(二)宪法修正案是我国依宪治国发展历程的书面表达

我国的宪法修改分为两类。依照宪法学界的通说，即所谓全面修改与部分修改。[9]P287全面修改，意味着宪法规范的大面积改变，连宪法基本原则、国家的指导方针都可能进行调整。例如，七五宪法、七八宪法与现行宪法的精神与原则即存在很大差异。这种修改方式，等于将被修改的前一版本宪法完全弃之不用。部分修改，则是在宪法规范的主要内容并未改变的前提下，对其部分内容予以修正，也称局部修改。[9]P288严格说来，我国宪法的两种修改方式是我国语境下的独有产物。实际上，在一部宪法的基本立宪方针和其几乎全部内容都需要重写时，它所面临的境遇已经不是“修宪”，而是“重新制宪”。法兰西第五共和国宪法的制定，即是在国家性质未发生变化的基础上，对第四共和国的政府结构进行大刀阔斧改革而形成的。[10]P14从这个意义上说，我国宪法学中所谓全面修改，其实对应的是西方国家的重新制宪。[11]

在新中国宪法发展史上，部分修改主要表现为两种形式。第一种为通过决议的形式，对宪法内容进行直接修改并重新颁布。我国1978年宪法在1979、1980年的两次修正即采用此种方式。这种修改方式在表现形式上与全面修改并无二致，区别只在于修改内容的多寡。[12]由于此种修改方式需要重新公布修改后的宪法，容易导致宪法朝令夕改的错觉，对宪法的稳定性和权威性产生不利影响，因此颇受诟病。现行宪法制定后的第一次修改，采用了全新的修正案形式。1988年2月27日，第六届全国人大常委会委员长会议研究由全国人大常委会向七届全国人大一次会议提出修改宪法提案时，彭真指出：这次对宪法的修改采取修正案的方式，比法国、苏联和我国过去修改宪法的办法好。此后，通过修正案形式修改宪法的制度在我国得以确立。[13]

与动辄重新颁行宪法的做法相比，我国依宪治国的发展轨迹在宪法修正案中清晰可辨。现行宪法修正案总计52条，其中的每一条都带有历史发展的印记。宪法修正案的主要技术手段表现为“修改”和“增补”。所谓“修改”，意味着新旧两种表述不同的宪法条文形成鲜明对照，在对照中自然可以明晰宪法内容的变迁。除对宪法正文进行修改外，宪法修正案还可能对此前的宪法修正案进行修正。这种修正方案固然在一定程度上有碍宪法稳定性的培育，[11]但也更能看出规范变迁的基本脉络。所谓“增补”，则意味着增加一些过去不见之于宪法规范中的内容。从增补内容中可以看到宪法规范的更新与发展。如1988年的第一条修正案即是增加对私营经济进行保护、引导、监督和管理的内容。

可见，一方面，宪法修正案体现宪法修改的时间节点，可以反映制度变迁的历史进程。在制度变迁过程中，时间是十分重要的衡量尺度，从宪法修正案中可以清晰地发现制度变迁的时间序列。以社会主义市场经济为例，1988年第一条宪法修正案明确了对私营经济进行保护的原则，但对社会主义计划经济并未予以变动；而在1993年宪法第七条修正案中，则明确宣称：“国家实行社会主义市场经济”。由此不难看出，在1988-1993年间，我国社会主义市场经济曾经历过复杂的演变过程。

另一方面，宪法修正案也可昭示制度变迁的具体细节。1982年宪法制定之初，县级及县级以下各级人大的任期只有三年，1993年宪法第十一条修正案将县级及县级以上各级人大的任期改为五年，2004年宪法第三十条修正案则统一了各级人大的任期；2018年宪法修改以前，地市级人大是否拥有地方立法权在法律和实践层面多有变化，到2018年第四十七条修正案明确授权“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会”，才将设区的市人大的立法权一锤定音。前述两例制度变迁的实例表明，在宪法修正案中有着清晰轨迹。

二、宪法原则的拓展：依宪治国的精神旨归

亚里士多德的“良法之治”理念包含两个层面的内容，其一是法律本身制定得足够良好。[3]P199同样，依宪治国也应以制定良好的宪法为前提。但宪法不可能完美无缺。我国现行宪法于1982年制定，秉持1954年宪法的基本精神，在内容、体例上都公认是建国以来最好的一部宪法。习近平总书记对现行宪法高度评价，认为“我国宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法，是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法制保证。”[14]当然，这并不意味着现行宪法完全没有瑕疵。一方面，囿于立宪技术的不足，现行宪法制定之初确实存在一些规范上不严谨乃至不科学之处；另一方面，与所有法律规范一样，宪法一旦制定，就面临与社会现实相脱节的风险。[15]这也是何以修宪在任何国家都有其必要性的最重要原因。我国宪法也不例外。不仅宪法正文如此，宪法修正案同样难免。因此，有必要通过修改宪法逐步优化宪法规范，进而为依宪治国提供科学的规范依据。

宪法最重要的进步，往往体现在精神和原则层面。学界比较公认的宪法原则包括人民主权、基本人权、权力制约与监督、法治等。[16]P81-95在论及我国宪法原则时，亦有学者会加上民主集中制、党的领导等原则。[17]P95-100我国宪法与西方宪法存在本质区别，一些宪法原则在我国宪法中并非一开始就存在。另一些宪法原则则在西方宪法中不见踪迹，系为我国宪法所独有。现行宪法颁布之初，关于宪法原则的规定不尽完善。在经历多次修改后，我国宪法原则逐步形成逻辑自洽的原则体系。其中，最为重要的变化体现在三个方面。

(一)法治原则的确立

法治是宪法的基本原则，然而在我国一段时期并没有被明确承认。中国共产党领导中国人民建立新中国后，仍习惯于依据党的政策治国。按毛泽东主席的话说，即“党在群众中有极大威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。”[18]P731954年宪法制定后不久，便因为国内政治经济形势的迅速发展而被束之高阁，此后数十年间，法治少有人问津。1978年党的十一届三中全会后，关于法治的讨论才逐步增多起来。1979年至1982年间，我国学界对于法治问题进行了集中探讨，呈现出三种截然不同的观点，即：要法治，不要人治；法治应当与人治相结合；法治不科学，应当予以抛弃。[19]现行宪法制定时，对这一尚存较大争议的战略性问题，并未在规范层面予以明确。此后，随着有关法治的探讨日益深入，要法治不要人治的理念逐渐被广为接受，并在党和国家的重大决策中得到体现。1996年3月， “依法治国，建设社会主义法制国家”被写入八届全国人大四次会议制定的《关于国民经济发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。彼时，学界还对“法治”与“法制”的区别进行了广泛讨论。[20]1997年9月，党的十五大报告将“建设社会主义法制国家”改为“建设社会主义法治国家”，标志着法治在党的重要文献中正式形成。1999年，“依法治国，建设社会主义法治国家”写入了宪法修正案，结束了我国关于法治与人治关系的长期争论。此后，法治不仅是中国共产党执政治国的基本方略，也成为我国宪法的基本原则。法治由此成为一种真正意义上的时代共识。在此过程中，宪法修正案对法治原则的确认是功不可没的。

法治原则对我国依宪治国产生了深远影响。在宪法规范层面，合宪性审查制度的推进、宪法宣誓制度的确立、监察委员会的设置，都是法治原则的自然延伸。制度层面对于法治精神的强调，意味着法治原则自写入宪法之日起，即贯彻于我国宪制发展的各个环节。在其他立法和政治实践层面，法治原则也已体现出极强的生命力，“重大改革于法有据”的提法，从根本上确立了法治原则在国家建设与发展过程中不可或缺的地位。

(二)国家尊重和保障人权原则的确立

与法治一样，我国对人权观念的接受也经历了长期的历史过程。从某种意义上说，人权保障原则比法治原则更难以成为普遍共识。其根本原因在于，如果说法治可以视为一种治国方略，也就是一种治国工具的话，那么，人权保障可谓是治国的目标所在。[21]而我国传统政治理论向来将人权视为资本主义自我标榜的虚伪口号，并对其多方展开批判。[22]在这种背景下，接受人权保障的理念无疑就要困难得多。鉴于人权与资本主义制度牵扯甚深，而权利又不能不加以保障，于是我国宪法在规定权利问题时，只使用“基本权利”，而不使用“人权”。现行宪法将公民基本权利提到前所未有的高度，在篇章结构上，明确将“公民的基本权利和义务”置于“国家机构”之前，以凸显公民权利的重要性。但对于人权，宪法却未置一词。二十世纪八十年代末九十年代初，随着人权问题得到政治上的应有重视，[22]关于人权的讨论日渐频繁，①人权逐步回归于“人的权利”这一精神实质，最终于2004年被写入了宪法修正案，使“我国人权由禁区跃上宪法的神圣地位”[23]。

“国家尊重和保障人权”条款具有多方面意义。我国历部宪法都规定了公民权利，但由于采用“列举式”的规定形式，[24]一些未被写入宪法的权利是否需要国家尊重和保障，就成为横亘在人们面前的实践难题。“国家尊重和保障人权”的表述，从根本上弥补了这一缺陷，并至少实现了四种权利保障观念的转向：第一，将权利的主体从“公民”拓展到“人”，从具体的人拓展到抽象的人；[25]第二，通过“权利推定”，[26]将权利的范围从宪法所列举的权利拓展到包含“未列举的权利”；[27]第三，将权利保障从宪法中的一般内容上升到宪法原则的范畴；[23]第四，为国家设置了“尊重”和“保障”人权的法定义务。[28]此后，宪法保障权利的范围得到大幅度拓展，一些不见诸宪法、但对中国公民至关重要的权利，例如隐私权[29]、环境权[30]、信息自决权[31]等，逐步地为人们所重视。2004年的宪法修正案，除了确立“国家尊重和保障人权”之外，还同时规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”和对私有财产的征收、征用制度，将私有财产这一在过去被视为资本主义专利的术语以宪法规范形式予以尊重。

人权条款入宪，拓宽了我国宪法中公民基本权利的范围，为公民基本权利的扩容提供了原则依据。虽然自人权入宪以来，除却财产权之外，宪法规范层面并未新增具体的基本权利，但不少新兴权利都可以追溯到宪法中的人权条款。例如，《个人信息保护法》所保障的公民个人信息权益中的许多内容，都可以在宪法中找到相应渊源；一些学者对于宪法中既有基本权利的某些解读，如住宅不受侵犯、通信秘密与通信自由，也往往需要结合人权条款。在可预见的将来，人权条款将进一步催生新的权利诉求，国家对人权的“尊重和保障”义务也将更为具象化。这是我国宪法拥有长久生命力的根基所在。

(三)党的领导原则写入宪法正文

党的领导是否可以成为宪法的基本原则，在2018年宪法修正案出台之前，人们对这个问题的认识并不统一。有人认为，党的领导是我国的根本政治原则，其重要性毋庸置疑。不过，宪法毕竟不同于政治，党的领导能否对宪法规范的走向起到引领作用，值得讨论。现行宪法制定之初对党的领导的确认，主要是在宪法序言之中，正文中并未提及。这导致了规范与现实之间存在一些不尽吻合之处，有学者对其称之为“规范与现实的背离”[32]。为此，有学者主张，尽管宪法并未在正文中确认“党的领导”是一项基本原则，但鉴于党的领导的重要性，它应该被视为我国宪法的“第一根本法”[33]。在考察我国宪法规范与现实脱节的问题时，也不应仅关注宪法规范，还应当关注被包含在“中国宪法的不成文宪法”之中的党的文件和某些政治惯例。[32]

如果将实质意义上的宪法视为政治决断，则不难发现，我国宪法典所承载的政治决断并不是我国全部的政治决断，部分政治决断散逸于宪法文本之外。在党的领导原则指引下，党对制宪和修宪过程的决定性影响、党对国家立法的指引、[34]各级党委对同级政府的领导等——是我国政治决断的重要组成部分，但这些并未明确以宪法规范的形式出现。如果不能正视这些现实，对中国宪法的研究势必流于粗浅。然而，如果认可在宪法文本外的政治秩序具有宪法效力，从而将其视为我国实质宪法的有机组成部分，则就可能会产生下面两个问题：其一，如果这些“不成文宪法”回避甚至违反宪法典的规定怎么办？其二，如果这些“不成文宪法”隐然凌驾于宪法典之上，那宪法典作为最高法和根本法的颜面何存？[35]因此，如果认同某些政治决断不存在于宪法之中，形成所谓“不成文宪法”，势必会对宪法权威产生消极影响。由此，宪法学界便面临一种两难的境地：若无视政治现实，将宪法典视为我国宪法的唯一载体，似乎与现实相去甚远；若正视这些政治现实，则有可能造成对宪法规范的忽视，进而有损宪法的权威。

2018年的宪法修正案扭转了这一现象。宪法修正案第三十六条明确规定，“宪法第一条第二款‘社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。’后增写一句，内容为:‘中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。’”《中国共产党章程》明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”。因此，中国共产党作为领导党、执政党，应将宪法作为根本的活动准则，但如果其领导权、执政权没有明确的宪法依据，在法治逻辑链条上无疑会有所缺失。2018年宪法修正案则完善了这一链条。“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”这一表述意味着在当代中国，中国共产党领导是中国特色社会主义得以运行的根本特征。而中国特色社会主义包含政治、经济、社会等全方位内容，也就是党章所谓“党政军民学，东西南北中”②。如此，党对国家的全面领导便成为具有明确宪法依据的法律事实。宪法修正案的这一规定，一方面将主要体现为“党的领导”且大部分并未写入宪法的政治决断纳入宪法规范，使宪法规范中的政治决断趋于集中和完整，宪法权威因此得以有效提升；另一方面则通过法治化方式将原本表现为政治原则的党的领导转化为宪法原则，并为党的领导提供了明确的宪法依据。

在宪法修正案的推进与完善下，我国宪法一方面包含某些人类政治文明的共同遗产，如人民主权、权力制约、民主政治、法治和人权保障等原则，另一方面也确认了在社会主义中国具有特殊重要性的党的领导原则，从而形成体系完整、逻辑自洽，既能反映依宪治国规律，也能彰显中国特色的宪法原则体系。依宪治国，最为重要的任务即体现在宪法原则的落实过程之中。现行宪法颁行四十年来，宪法原则逐步深入人心。在对公权力的制约方面，宪法原则指引了国家进步的方向。全国和地方各级人大强化了对同级行政、司法机关的监督，国家权力也受到公民多方监督。依法治国、法治政府等理念的持续推动，是权力制约、法治等宪法原则日渐深植于政治现实的表现。在对公民权利的保障方面，人权入宪拓宽了公民权利的范围，合宪性审查机制的推进则为公民依据宪法捍卫其权利提供了行之有效的路径。通过宪法修正案延展宪法精神与原则层面的内容，在西方国家并不常见，这一现象在我国的存在，意味着整个社会对宪法的认知在四十年时间里处于流变过程之中。而这种变化，无疑有效提升了宪法的规范品格和法律效力，也有利于公民宪法信仰的普遍形成。

三、宪法规范的优化：依宪治国的规范依托

在宪法原则得以拓展的同时，现行宪法在其他规范方面也出现了明显的变化。现行宪法颁行之初，囿于时代所限，其内容上存在某些不尽合理之处，一方面不能完全反映和约束现实，另一方面也影响了宪法权威。随着依宪治国理念的日渐深入和人们对宪法认知的不断进步，这些问题一一得以解决。解决问题的基本方式，是通过宪法修正案的形式，实现宪法规范定位的转换。自1954年宪法开始，我国宪法的定位就并非完全意义上的法律。从1954年宪法规定了从新民主主义时期向社会主义时期过渡的总路线，到现行宪法规定国家各项政策方针，都不难看出，我国宪法的一项使命是通过最高法的形式，确认和宣示党和国家的重要战略、方针、政策，而这些内容并不都具有法律所要求的规范性，导致宪法的规范性有所不足。从某种意义上说，宪法作为“法”的地位并不清晰，正因如此，现行宪法与改革历程之间的复杂互动关系也就不难理解了。考察现行宪法的修正案可以看出，宪法修改的过程，其实也是宪法作为“法”的角色日益彰显、宪法的规范性渐次增强的过程。

(一)从注重确认政策到注重确立制度

1988年，我国颁布现行宪法的第一个修正案。其内容只有两条，一条与私营经济有关，一条与土地使用权的转让有关。这两条修正案，与严格意义上的法律规则的关系都不十分密切。法律规则具有内在的逻辑结构，并具有法律上的可执行性。然而，这两条修正案属于宪法层面的宣示，很难以法律规范的标准来衡量。这类规范，显然是党和国家的政策在宪法规范层面的延伸。1988年宪法修正案只是一个开始。此后，1993年、1999年宪法修正案的多数内容，均与政策、尤其是经济政策相关。1993年公布了第三至第十一条，总计九条修正案，其中的第五至第十条修正案与经济有关；1999年公布了第十二至十七条，总计六条修正案，其中的第十四至十六条，也与经济相关。这些修正案的内容不仅构成对宪法正文的修正，也构成对先前已经公布的宪法修正案的修正。[11]宪法学界将此类现象称之为“政策性修宪”[36]，宪法也被称之为“改革宪法”[37]。然而，即便频繁修改宪法，宪法规范仍不能跟上政策更迭的步伐。在宪法滞后于政策变迁的背景下，一些具有“违宪”嫌疑的政策在经济改革过程中逐步涌现，对宪法的权威性构成损害。

但到2004年宪法修正案出台时，政策性内容所占比重显著下降。2004年宪法修正案总计14条，其中，只有第二十一条明显与经济政策相关，其他条文虽然有部分也是政策宣示，如第二十三条修正案内容为：“宪法第十四条增加一款，作为第四款：‘国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。’”但与传统的经济政策相比，显然已非一回事。出现这种现象的原因较多，其中最重要的有两条：一是我国社会主义市场经济经过多年实践，到2004年已基本成熟与定型，此时关于经济政策已无需过多着墨，而其他政策性内容在重要性和复杂程度上不能与经济政策相提并论，因此有必要写入宪法的政策并不多；二是随着依法治国于1999年写入宪法修正案，宪法和法律的权威更加得到重视，以政策发展左右宪法规范变迁的做法，因与宪法的稳定性和权威性相悖，自然也不应过多提倡。

与之相反，从1999年宪法修正案开始，关于宪法原则和国家制度方面的内容开始增加。在原则方面，1999年确立了依法治国原则，2004年确立了国家尊重和保障人权原则。2018年将“党的领导”原则正式写入宪法正文，确立了党的领导在我国宪制中的基础性作用。[38]在国家制度方面，1988年宪法修改未曾涉及，1993年宪法修改了县级人民代表大会的任期，内容都不多。但自2004年开始，宪法修正案中关于国家制度方面的内容明显增多。2004年宪法修正案中的第二十五至第二十九条调整了全国人大及其常委会和国家主席的众多职权，第三十条统一了各级人大的任期，第三十一条确定了国歌。2018年宪法修正案则是国家制度变迁的集大成者，在总计21条修正案中，17条与国家机构相关。与之相应，政策性内容基本上不再出现。

现行宪法制定后，政策性条款在宪法修正案中占据比重较大有其原因。上个世纪八十年代，我国社会主义市场经济体制尚未确立，现行宪法最初还将社会主义计划经济郑重其事地写入其中。然而，改革开放的日渐深入，让既有计划经济体制的弱点逐步凸显，党和国家开始探索社会主义市场经济在我国实行的可能性和实现路径。但冰冻三尺非一日之功，改革也不能一蹴而就，在时间推移过程中逐步实现政策更替，自然在情理之中。问题在于，生命周期短暂的政策与强调稳定性的宪法规范之间必然存在矛盾。而在将宪法作为政策合法性证成方式的历史惯性下，政策入宪成为一种路径依赖短期内难以改变。2004年宪法修正案出台时，政策性条款的大幅度减少，并不意味着这种路径依赖的转换，其更深层次的原因，其实在于经济体制改革的基本完成。从1999年宪法修正案开始，宪法修正案更加关注一些更具根本性和重要性的内容。由此，宪法原则与国家制度的变迁才逐步成为宪法修正案的核心。而且，无论出于何种原因，宪法修正案以原则与制度变迁为主，客观上对维系宪法的稳定性具有重要意义。无论是原则，抑或国家机构的变迁，都在成为宪法制度构成要素的背景下，保持相当高的稳定性。正因如此，自2004年开始，我国宪法的稳定性显著增强。到2018年第五次修宪，期间已过14年之久，打破了一些学者对于修宪的预测。③显然，对维系宪法的稳定性而言，制度入宪远比政策入宪更佳。

(二)从“良性违宪”到“重大改革于法有据”

与前一个问题相关，由于政策性内容在宪法正文和后续修正案中所占的比重较大，于是，一方面宪法因政策变动而频繁修改，另一方面也导致在宪法不变的情况下，政策往往会绕开宪法的规定，引发了所谓政策“违宪”的诘问。

现行宪法前几次修改所间隔时间为五到六年，频率已经非常高了。然而，即便在如此频繁的宪法修改之下，政策的变动仍然不能为宪法完全容纳。改革是一种包含诸多试错机制的系统工程，在“摸着石头过河”的方针引导下，各种变革与创新自有其必要。改革与宪法规范之间的矛盾，在一定程度上难以调和。它所导致的问题是，要么宪法阻碍了改革的步伐，要么改革绕开宪法，形成“违宪”现象，从而构成对宪法权威的损伤。[39]为此，有学者提出“良性违宪”的主张，试图通过证成改革的正当性，以达到消解其合法性问题的目的。郝铁川教授最早提出“良性违宪”的主张。他认为所谓良性违宪，是国家机关的某些举措虽然违背宪法的个别条款，但有利于发展社会生产力，有利于维护国家和民族的根本利益，[40]因而不必苛责。郝铁川教授认为，良性违宪的成因有二：其一，成文宪法具有滞后性；其二，我国的立宪制度不尽完善。[40]其基本逻辑在于，既然改革是正当的，宪法亦是正当的，两者不一致时，两利相权取其重。由于改革符合国家和人民的根本利益，因此改革突破宪法的规定情有可原。此说在宪法学界引起广泛讨论，童之伟教授、韩大元教授等多持反对意见，④认为再良性的违宪也是违宪，提倡良性违宪势必影响宪法权威。

讨论良性违宪的前提在于，在改革过程中，是否出现了违宪现象。郝铁川教授认为，违宪改革措施的存在是不争的事实；[40]童之伟教授认为郝文所列举的各类所谓违宪现象并不违宪；[41]韩大元教授则认为现实与规范的不一致并不一定就是违宪。[42]虽然学界出于维护宪法权威的目的，主张将一些与规范不一致的改革措施，以宪法解释方式纳入宪法规范的合理框架，避免作出违宪判断，但本文同意郝铁川教授关于改革开放初期存在违宪改革举措事实的论断。实际上，不合宪法规范从而招致违宪嫌疑的例证不在少数。如1958年开始实施的“市领导县”体制即违反1954年宪法的明文规定；[43]现行宪法制定后，重庆升格为直辖市而辖市的现象显然也不能通过宪法解释消解其违宪嫌疑。[44]在经济改革领域，小岗村的包产到户、广东省的集体土地产权流转试验，均在宪法规范未予修改的前提下出现。

解决前述问题的办法，是在宪法规范、以及对宪法规范的解释不能容纳这些具有违宪嫌疑的措施时，适时修改宪法。在宪法规定国家实行计划经济的背景下，市场经济的探索性改革很难摆脱违宪嫌疑。而在1993年的宪法修正案明确将计划经济改为市场经济之后，此类改革的合宪性问题自然得以消解。但这种做法，本质上属于对既成违宪事实的事后追认。虽然看起来违宪事实已经得以合法化，但其对宪法权威造成的损害已客观存在。因此，尽管部分经济改革措施是否真的构成违宪在相应的宪法修正案出台之后，已成为历史问题，但仍有必要追问：由于改革无止境，而新的改革措施仍会不断涌现，那么应如何避免此类具有违宪嫌疑的改革措施再次出现？对此，习近平总书记在十八届三中全会的讲话上指出：“这次全会提出的许多改革措施涉及现行法律规定，凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破、有序进行。有的重要改革举措需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”[45]这一提法不仅适用于改革和法律的关系，也同样适用于改革和宪法的关系。某些改革措施如果涉及宪制层面的问题，理当遵循“重大改革于宪有据”的原则，在改革措施正式实施之前，修改宪法规范。其典型例证如2018年宪法修正案中关于监察委员会制度的确立。在宪法修正案出台之前，监察委员会制度已经开始在部分地区试点。2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议通过关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定。试点成熟之后，2018年3月11日，全国人大通过宪法修正案，对监察委员会制度进行规范；3月20日，全国人大通过《中华人民共和国监察法》，系统详尽地规定了监察委员会的各项制度，从而将监察委员会予以明确。尽管这一过程仍然存在某些方面的合宪性问题，[46]但监察委员会制度的最终确立依循授权试点—宪法确认—法律完善的逻辑链条，通过宪法修正案将监察委员会制度在宪法规范层面予以规定，是监察委员会得以落地的规范前提。在这一过程中，“重大改革于宪法有据”成为一种全新的法治理念。同年的宪法修正案中，还确认了设区的市的地方立法权问题。尽管2015年立法法修改时已经将地方立法权的范围予以扩容，但兹事体大，在宪法层面予以规范亦属必需。2018年宪法修正案对地方立法权扩容的规定由此出台。这一规定，虽然是对2015年立法法修改的确认，但将法律的内容以宪法形式予以再确认，也从另一个侧面说明重大改革于宪有据的重要性。

四、宪法实施保障制度的完善：依宪治国的制度保障

宪法是国家的根本法和最高法，应当具有最高权威。但现行宪法颁行以来，因为各种因素的影响，多年来宪法权威不彰是一个不争的事实。[47]宪法未能具有最高权威，宪法未能至上，是影响我国法治进程的重要原因。[48]随着法治理念日渐深入，宪法至上的权威性逐渐得以树立。这一过程与宪法修正案也有着密切关联。宪法权威的塑造既需要形式化的权威表征，也需要足以捍卫其权威的制度设计。现行宪法的修正案在这两方面都有所保障。

(一)调整修宪频率，维系宪法的稳定性

宪法不能过于频繁地修改，是一个基本常识。宪法朝令夕改，无疑有损于宪法的稳定性，继而影响其权威性。[9]虽然现行宪法每次修改都与当时发生的重要社会和政治变迁相关，但快节奏地修改宪法，难免有损宪法的稳定性及其权威。[11]与此相反，也有一些学者认为宪法有必要适时进行修改，否则不足以回应现实需要，从而实现规范与现实的调适与平衡。[49]两种说法都有道理，关键在于如何维系宪法的稳定性与适时修宪之间的平衡。

现行宪法前四次修改间隔为五到六年并不长，在二十余年的时间里四次修改宪法未必会影响宪法的稳定性。但与之相伴的是，一方面，现行宪法的前几次修改往往与党和国家政策的变化有着密切关联，甚至可以说是政策的合法性证成方式，而政策的多变性导致了宪法规范的多变性；另一方面，由于宪法规范中缺少行之有效的合宪性审查机制，宪法的权威性难以通过其他方式予以保障。这就导致宪法权威在历次修改中非但未能得到有效提升，反而因为频繁修改的表象而有所下降。而自2004年第四次修改到2018年第五次修改，期间经过了14年时间。14年对于现行宪法的修改来说时间较长，与世界各国宪法的修改频率相比，⑤也不算短。修宪频率低如美国宪法，在长达两百多年的历史中只出现了27条修正案。不过，为了实现规范与现实的协同并进，防止宪法变得“陈旧和沉重”[50]P92，宪法修改的时间也并非越长越好。较之于现行宪法的前四次修改，宪法修正案于2018年出台，有其必要性。2004年宪法修正案出台后，我国政治、经济、社会各方面进入长时段稳定时期。由于各项原则已趋近完善，各种制度实际运转效果良好，短期内并无必要修改宪法。但到了2018年，情况出现了变化。一方面，我国业已开展，或即将开展的一些改革措施需要得到宪法的确认，如地方立法权的扩容，监察委员会制度的确立等；另一方面，自十九大以来，“党和国家事业又有了许多重要发展变化”[8]，适时修改宪法以将党和国家事业出现的新变化予以吸纳，也就成为必然。在这种背景下的修宪，不仅不会影响宪法的稳定性和权威性，反而会因为弥合了宪法规范与现实之间的差距，使宪法规范更能合理地反映社会现实。

(二)实行宪法宣誓制度，培育宪法信仰

尽管宪法是国家根本法和最高法，但由于其规定的内容与公民生活缺少直接关联而往往为人们所忽视。即便在当代中国厉行法治的背景下，公民接触最多的法律也并非宪法，而是与其日常生活密切相关的民商事、刑法等法律。为提高公众的法治意识，我国实施了近40年的普法规划，加强对公民的法治教育，但人们对宪法始终有高处不胜寒的疏离感。而公民对宪法和民事、刑事法律认知程度差距较大的最大原因，即是宪法在日常生活中的“能见度”和“可适用性”不够。只有当人们能够经常接触宪法和运用宪法时，宪法的权威才能够真正深入人心。

现行宪法制定以来，前四次修正的主要目的在于完善宪法的内容，对如何提升宪法的权威着墨不多。这种现象持续多年，直到2015年才有明显的改变。2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》，从此确立了宪法宣誓制度。这一制度的主要目的，即通过将宪法权威仪式化的方式，向公务员和公众彰显宪法何以重要的意义所在。[51]宪法宣誓是提升宪法信仰、厚植宪法精神的重要仪式，一直为各国所重视。1919年德国《魏玛宪法》首次确认国家工作人员就职时向宪法进行宣誓的制度之后，据统计，目前193个有成文宪法的国家中，有177个明确规定宪法宣誓制度。[52]我国宪法宣誓制度自2015年确立以来，在实践中运转良好，对于塑造宪法权威起到了十分重要的作用。[53]2018年宪法修正案郑重将宪法宣誓制度写入宪法，为其提供了更为坚实的规范基础。

宪法宣誓制度并非提升宪法能见度的唯一方式，也并非最为有效的方式。相较于宪法宣誓，宪法能否切实保障公民权利和约束公权力更为重要，而这一使命通常由合宪性审查制度来担当。但在塑造宪法权威的过程中，作为宪法仪式的宪法宣誓制度一方面向公民传达了宪法权威的现实表征，另一方面也通过形式上的庄严与肃穆为宪法宣誓者施加了恪守宪法的法律与道德义务，从而为公权力的依法行使提供了精神保障。由此，宪法宣誓既提升了公务人员服膺宪法权威的自觉性，也对营造全社会的宪法信仰有所裨益。这是宪法宣誓制度何以重要的原因所在。

(三)推进合宪性审查机制，保障宪法权威

保障宪法权威的方式多种多样，如维系宪法的稳定性，在宪法中宣示宪法的最高法地位，通过不同于一般法律的严格修改程序，彰显宪法与法律的地位有别等等。[16]P31在林林总总维护宪法权威的举措中，当属宪法监督机制中的合宪性审查机制最为重要。其原因在于，任何一种法律权威的实现，都应当与法律责任相关。而“违反刑法、民法、行政法等有相应的制裁、责任制度，而违反国家的根本大法则只是‘提醒注意’、‘进行批评’，这恐怕是不少单位和个人‘不怕违宪，只怕违法’的主要原因。”[54]

现行宪法并非在构建宪法监督制度方面毫无作为。实际上，现行宪法明确规定全国人大及其常委会的职权均包括“监督宪法的实施”。然而多年来，这一条款始终处于“沉睡”状态，直到十八大之后才得以苏醒。[55]现行宪法颁行以来，曾出现若干因法规违宪而引发的热点问题，如关于“孙志刚案”和劳动教养违宪的讨论，也有一些公民依据合法程序，向有权机关提交关于审查相关法规合宪性的建议，以图通过法律途径解决规范性文件的违宪问题。[56]然而，有关单位基于种种考量，在策略上回避了对这些法律规范进行合宪性判断，采取内部沟通而非法律途径解决问题的回应方式，[57]这对维护宪法权威当然并无益处，反而错失对公民进行宪法教育的机会。具有违宪嫌疑的政策、措施和法律法规频繁出现，严重损害宪法权威，而宪法对此又无能为力，因此有学者称宪法是“没有牙的老虎”。[58]

我国合宪性审查制度进展迟缓具有复杂的原因。早在现行宪法制定之前，即有不少学者认为，应当设立一个专门机构如宪法法院、宪法委员会或由法院来保障宪法实施，[59]P537-538但在随后的历次讨论中，设置专门机构的方案未能实现，取而代之的是全国人大及其常委会行使监督宪法实施的权力。[60]之所以出现这一结果，其主要原因是关于宪法委员会等专门机构与全国人大常委会之间的关系，在人民代表大会制度下无法理顺。[60]此后，在现行宪法的四次修正过程中，虽然有王叔文教授等倡言建立宪法监督机构，[61]但都未涉及合宪性审查制度。2017年，党的十九大提出“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。不久后，党的十九届三中全会审议通过了《深化党和国家机构改革方案》，该方案中明确提出将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。2018年宪法修正案吸纳了该项内容。此后，全国人大宪法和法律委员会成立。2018年6月22日，十三届全国人大常委会第三次会议通过了《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，该决定进一步明确，“宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责”，从而为宪法和法律委员在合宪性审查领域开展工作奠定了基础。将法律委员会更名为宪法和法律委员会，其目的不言自明。[62]在现行宪法的制定过程中，成立宪法委员会的建议虽然没有被吸收，但建立一个行之有效的专门宪法监督机构，一直在理论和实践上都有其必要性。如何在遵循既有机构设置模式的基础上，容纳一个专门行使全部或部分合宪性审查职权的机构，是人们多年来关心和讨论的话题。将全国人大下设的法律委员会更名为宪法和法律委员会，无疑是其中最具可操作性的方案。

虽然全国人大常委会与宪法和法律委员会在合宪性审查方面如何分工和衔接尚有可探讨的空间，宪法和法律委员会也不是严格意义上负责合宪性审查的“专门机构”，但宪法修正案中的这一内容，在很大程度上可谓撬动我国合宪性审查制度的杠杆，其意义十分重大。[63]除此之外，全国人大常委会也于2018年后开始积极履行合宪性和合法性审查职责。例如，仅2021年一年，“共收到公民、组织提出的审查建议6339件。”[64]在全国人大常委会、宪法和法律委员会的共同推动下，我国合宪性审查工作已经有了实质性发展，宪法权威也得以显著提升。

五、余论：宪法修改与依宪治国之路

总览我国历次宪法修改不难发现其中的若干规律。例如，党的领导在宪法修改过程中起着决定性作用，历次修改都往往是党的方针、政策的宪法化。这是我国历部宪法的共同特征之一。现行宪法的前四次修改也有一些共同特征，如修宪间隔时间较短、与政策关系密切等等。但在第五次修正中，这些特征出现了明显的变化。如修宪间隔时间越来越长，意味着宪法的稳定性有了长足进步；政策性内容在宪法中减少，意味着宪法规范在内容安排上更趋科学；宪法宣誓制度、宪法和法律委员会的设计，意味着宪法保障机制日臻完善；等等。

诚然，在经过2018年的宪法修正后，我国现行宪法依然存在一些人们讨论多年、而在2018年宪法修正案中并未正面回应的问题，但就现行宪法的总体发展趋势而言，其体系的完备化、内容的科学化和实施机制的务实化，却是一个不争的事实。而且，过去的宪法修正案表明，一些宪法问题虽然在短期内未能得到妥善解决，但经过若干年的宪法实践后，这些问题往往能在适当时机为宪法修正案所积极回应——合宪性审查制度的发展即是一个明证。宪法终究不可能完美无缺，也不可能因应全部时代的历史背景，它只能在发展和变化过程中尽量做到与现实相互契合，而宪法修正案则是实现这种发展和变化的重要手段。

当然，宪法修改也有其界限。[65]符合宪制发展规律的宪法修正案会强化宪法的权威，而违反规律的宪法修正案则会弱化宪法对于现实的回应力。至于何谓符合宪制发展规律，其实并没有标准的答案。但从现行宪法的修改历程中，不难看出这样几点：第一，宪法具有一些通行的精神与原则，将这些原则写入宪法规范，符合宪制发展规律，也更能赢得公众对宪法的认同和信仰。前文所述法治原则、人权原则入宪，即是明显的例证；第二，宪法规范有其自身的规定性，因此应尽量不在宪法规范中加入短暂、易变或难以实施的政策性内容，这样做符合宪制发展的规律，反之，则会影响宪法规范的法律效力；第三，徒法不足以自行，宪法也不例外，完善的宪法实施和监督机制对宪法而言有着十分重要的作用；第四，宪法规范的变迁一方面应当符合时代发展的需要，另一方面也应与国家的政治、经济、社会等状况相契合。这也是我国宪法何以具有中国特色的原因所在。

毋庸讳言，宪法是一种舶来品，我国宪法的发展，应当符合宪法的一般规律。然而，西方各国的宪法遗产，能否在中国土壤中生根发芽，仍是一个值得深思的问题。阿克曼曾经提出这样的疑问：“美国是世界强国，但它有能力理解自己吗？难道说，到了今天，它仍然满足于作为智识的殖民地，借用欧洲范畴来揭秘其国家身份的意涵吗？”[7]P2对当代中国而言，这一疑问同样适用。我国拥有凝聚数千年智慧结晶的政治传统和政治文化，而宪法则相当晚近才得以引入中国的政法框架。宪法在西方各国的应运而生符合自生秩序原理，宪法与政治现实的契合程度相对较高。但这种自发形成的宪制秩序并非放之四海而皆准，尤其是在政治、社会、文化发展高度多元化的世界中。如果全盘借用西方宪法的理论学说、概念方法乃至规则体系来诠释当代中国的政治与社会现实，一方面未必合适，另一方面也可能会产生不利后果。在中国宪制变迁过程中，如何站在中国的土地上，丈量中国宪法发展的尺度，是摆在所有中国人面前的共同问题。现行宪法在发生、发展过程中，也同样经历了普遍规律和国家特质之间的交锋与交融。因此，要科学评价现行宪法的四十年历程，预见现行宪法的未来之路，需要我们在制度自信的基础上，足够细致地观察我国宪制发展的每一步。这也是现行宪法修正案给予我们的价值和意义的启迪。

注释：

① 例如，参见张光博.坚持马克思主义的人权观[J].中国法学,1990(4)；沈宗灵.人权是什么意义上的权利[J].中国法学,1991(5)；李步云.论人权的三种存在形态[J].法学研究,1991(4)；张文显.论人权的主体与主体的人权[J].中国法学,1991(5).

② 《中国共产党章程》总纲最后一自然段。

③ 例如，有学者曾在2005年断言宪法在五年内必会修改。参见王磊.宪法如何面对未来？——修宪与宪法的稳定性和连续性[J].中外法学,2005(1).

④ 参见童之伟.“良性违宪”不宜肯定——对郝铁川同志有关主张的不同看法[J].法学研究,1996(6)；韩大元.社会变革与宪法的社会适应性——评郝、童两先生关于“良性违宪”的争论[J].法学,1997(5).

⑤ 一些国家的宪法修改较为频繁，例如，德国基本法修改频率极高，自1949年颁行以来修改达66次之多；法国1958年第五共和国宪法颁行以来共计修改24次，修宪间隔最长的为16年。德国与法国宪法均有同年修改多次或间隔一年即行修改的现象。