乡村治理问题研究综述

陶斯妍

乡村治理的成效，一方面关系着我国国家治理体系的运作效率与成效优劣，另一方面与我国乡村广大人口的生存状况与发展质量息息相关①。新中国成立70年来，乡村治理经历了曲折的变迁过程，顺应了农村经济社会发展的规律，实现了社会安定有序、群众生活改善，丰富了中国特色社会主义治理理论和治理体系②。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，强调坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导，推进乡村治理体系和治理能力现代化。2020年中央一号文件指出，坚持县乡村联动，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到乡镇和村，提高乡村治理效能。2022年中央一号文件提出充分发挥农村基层党组织领导作用，扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作，推动乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐。在政策的推动下，我国乡村治理的实践向纵深发展，学术界关于乡村治理的研究一直呈增长趋势，总体把握相关研究对我国进一步推进乡村治理具有重要的理论价值和实践意义。

本文以“乡村治理”为研究主题，在中国知网总库中搜索到807 篇发表在CSSCI 期刊的论文（截至2022年10月26日），其中2012年为22 篇，之后呈逐年增长趋势，2020年达到116 篇，2021年有所下降但也有112 篇，涉及政治、社会学、农业经济、统计学等学科。本文拟从乡村治理的基本内涵与价值取向、参与主体、实践路径、历史演进等方面进行研究综述，以期进一步推动和深化乡村治理的研究。

一、乡村治理的基本内涵与价值取向

乡村治理是一个动态发展的过程，因此乡村治理的内涵在不断完善，只有准确厘清“乡村治理是什么”的问题，才能找到进一步优化乡村治理的路径。从现有的文献来看，学术界关于乡村治理的内涵缺乏较一致的认识。秦中春明确提出，现阶段我国乡村治理问题的性质是坚持和完善中国特色社会主义制度，落实实施乡村振兴战略的总要求③。王绍光认为，过去二三十年主流治理研究基本上是宣扬一种规范性主张，即新自由主义的主张，没有什么扎实的实证性根基，只是一个“空洞的能指”，其大行其道的秘密恰恰是因为基本概念含糊不清④。而李连江则认为，广义的治理是通过人为干预恢复自然秩序，是实事求是地求善。狭义的治理是社会政治治理，即治国、治世、治官、治民，是求善政，善政是公平、正义、长久的秩序⑤。乡村治理是我国乡政管理与村民自治二元并存的结果，是自上而下的国家管理权力和自下而上乡村自治权力的结合。因此，张润泽等认为乡村治理是涉及政治、经济、文化、社会等元素的全面治理，应以更宏观的视角观察乡村生活，不能单纯地拘泥于民主化治理的村民自治⑥。

在价值取向方面，党的十九大提出实施乡村振兴战略，并将“治理有效”作为乡村振兴的基本要求之一。周文等认为，乡村振兴的关键还是治理问题，因此实现乡村有效治理是乡村振兴的重要目标，是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程⑦。徐勇指出，乡村治理被纳入整个国家统筹发展的治理体系之中，避免了在城镇化进程中造成乡村治理的边缘化和虚置化⑧。王浦劬认为，中国现代化进程中国家治理的总体战略、乡村治理的历史发展和实践逻辑决定了我国乡村治理现代化的必然取向。党的基层组织建设、乡村政治制度建设、乡村文化建设和城乡共同富裕是推进乡村治理现代化的核心议题⑨。雷琼认为，运行良好的乡村治理机制能有效提升资源配置效率，增强农村发展活力，形成公平有序的乡村发展环境，因此优化和创新乡村治理制度对实现乡村共同富裕有重大意义⑩。

简言之，本文认为，乡村治理的内涵既不能局限于村民自治的范畴，也不宜过于拔高。政策层面和理论界的重视无疑为吸引更多的要素资源投入乡村振兴提供了驱动力，但乡村治理毕竟是直接涉及数以亿计的农民的切身利益，需要因时因地解决各种不同细小的问题。

二、乡村治理的参与主体

鉴于实现乡村振兴需要多方合力，要在坚持党的全面领导下，充分吸收基层政府、市场、社会、村民等多方力量共同参与，实现多元主体在乡村治理中各司其职、各负其责⑪。刘金海认为，中国的乡村治理呈现出“1+N”的治理体系特征：“1”指的是以村民委员会为主导的村级治理，“N”指的是以村民小组为单元的治理形式⑫。在实践中，还涌现了天长市农村社区“1＋N＋X”协商委员会结构，其中“1”代表协商委员会主任，负责牵头协商议事；“N”代表协商委员会的成员，实行动态调整制；“X”代表协商事项利益相关人员，该模式丰富了我国基层民主实践⑬。尹利民认为，自村民自治制度推行以来，中国乡村治理主体主要有两个，分别是村党支部和村民委员会（简称村委会）⑭。由于村“两委”权力来源不同，在实践中常常出现矛盾和冲突。为了化解“两委”矛盾，山东、广东等地开始尝试“一肩挑”，即村支书和村主任由同个人担任⑮。

在乡村社会转型发展背景下，乡村治理吸引越来越多的社会力量加入，包括农村民间组织、经济能人和农村精英、社会组织等。这些多元主体在乡村治理实践中，逐渐成为乡村治理的重要参与者，增强了乡村发展活力。王轶和赖德胜认为，返乡创业者拥有丰富的工作经历、资本、技术、人脉资源等优势，通过各种资源之间的转化，有利于带动当地经济发展和乡村面貌改善⑯。张春华基于社会资本理论认为，农村民间组织参与乡村治理奠定了社会网络基础，推动了农村民间组织建立社会信任，促进了农民合作，规范多元主体参与⑰。仇童伟和罗必良指出，宗族间的相互制衡、宗族面临弱者反抗和政治介入时的自我约束，均具有稳定地权和促使村庄资源合理配置的作用⑱。孔令刚认为，在村民自治作为中国乡村基本治理模式的情况下，乡村精英的作用不容忽视⑲。杜姣指出，当前中国乡村社会正面临着精英不断流失的严峻形势，需要高度重视乡村社会中“五老”群体（老干部、老党员、老教师、老村民小组长、老退伍军人）的作用，将生活在乡村中的“五老”群体组织起来，使之成为乡村治理的积极力量⑳。

可以看出，多元主体参与乡村治理增强了乡村治理的有效性、包容性与灵活性。

三、乡村治理的实践路径

在乡村治理实践路径方面，当前学者主要从三个方面进行研究：一是乡村基层治理结构演变；二是乡村治理思想实践；三是数字乡村建设。在乡村基层治理结构演变方面，宁华宗认为，乡村治理结构现代化的总体方向是建立一个以“一元领导核心”和“多元行动中心”有机结合的“一核多元”复合网状结构，具体实践可通过“精县—强镇—建社”的路径加以推进㉑。魏萍等通过对西安白鹿原地区的乡村调研发现，该地区乡村社会治理结构经历“自治—扁平化—原子化—行政强干预”的发展阶段，乡村公共空间相应呈现出“繁荣发展—异化—全面衰退—离散化”的特征，公共空间特征与当时乡村社会治理结构具有很强的关联性㉒。

在乡村治理思想实践方面，郭晓勇等认为，应该充分发挥党建创新引领提升农村基层党组织治理能力的作用㉓，完善乡村党建嵌入村民自治的功能实现机制，实现乡村党群结构优化和功能整合㉔，改变乡村基层治理单一的制度设想，构建“一元多样”的农村基层治理机构，形成多样化的治理样态㉕，从而提高乡村治理实践水平。林星等认为，要从“自治、法治、德治”三治融合出发为乡村治理提供理论支撑和实践参考，基于合作治理理论，构建社会、政治、文化三大路径，形成多元主体合作共治的自治结构、多元法律良性互动的法治结构、多元文化融合共生的德治结构这一乡村基层治理组织架构㉖。黄爱军认为，应该借鉴和运用新公共管理思想来开展我国的乡村治理，重点是从大幅削减政府管辖的事务、精简乡镇及其机构、推进公共事务改革、加大推进基层自治的力度等四个方面来践行乡村治理路径㉗。

在乡村治理数字应用方面，2021年1月相关部门印发《数字乡村发展行动计划（2022—2025年）》。2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《乡村建设行动实施方案》，提出“实施数字乡村建设发展工程，推进数字技术与农村生产生活深度融合，持续开展数字乡村试点。”这些政策无疑彰显出数字应用对当前乡村建设和乡村治理的重要作用，詹国辉等认为，数字技术帮助推进乡村产业融合、借助电子政务扩大村务参与主体、深化村务、乡村医疗、乡村治安、乡村产业、乡村生态等多场景的应用以及实现政府、社会、村民之间信息互通与融合㉘。

学术界关于乡村治理实践路径的研究无疑为完善乡村治理相关政策提供了重要的参考，有助于形成理论研究—实践创新的正反馈机制。

四、乡村治理的历史进程

中国乡村治理模式的演进经历了1949年以前国家统治下的“县政绅治”、1949年之后国家主导下的“政社合一”和1978年以来国家治理下的“乡政村治”三个阶段㉙。在我国“乡村治理”这一概念最早由徐勇教授所提出，他认为乡村治理属于政治活动，是公民行使其权利参与到乡村的组织管理中，以此来解决乡村中出现的主要矛盾㉚。1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布，村民委员会逐渐在全国范围内建立，逐渐形成了“乡政村治”的乡村治理模式㉛。贺雪峰认为，在“乡政村治”制度架构下，“乡政”作为最低层级政权组织，有完善的组织结构和财政人事制度㉜。张厚安指出，“村治”作为国家政权的外在基石，以村民自治制度为基础治理村庄内部公共事物㉝，“乡政”负责监督审查村庄事务，与“村治”是指导与协助关系。20世纪80年代学界围绕“乡政村治”治理结构展开了诸多讨论，提出了如“县政·乡派·村治”“乡派镇治”“乡派镇政”“乡镇自治”“乡治·村政·社有”“县政乡社”等不少设想㉞。但不论哪种设想，“乡政村治”模式容易转变为“乡政”。事实也的确如此，20世纪90年代的基层治理实践中，张晓山指出，由于国家治理任务的扩大和财政供给限制，“乡政”不断地向“村治”下压任务，导致“村治行政化”㉟。直到2006年全面取消农业税，国家的财政能力日益强大，新农村建设、精准扶贫、乡村振兴等政策的推行，“村治”不再处于政权体系外，而是被纳入国家治理体系之内，成为国家治理体系现代化建设的内在组成部分㊱。

从政权建设的视角看，“乡政村治”向“乡村治理”的话语转变，其背后体现的正是国家政权建设在乡村社会的历史进程㊲。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，明确要坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导，这表明我国“乡政”与“村治”纳入国家治理体系的规范化建设，为两者在乡村治理中相互协同奠定基础。

五、乡村治理面临的挑战

我国乡村治理推进多年，在不断创新乡村治理方式的同时，实践中也面临各种各样的难题。当前我国乡村治理面临的挑战主要分为以下四个方面：

一是乡村发展落后制约乡村治理进程。乡村本身发展环境的衰落制约了乡村治理进程，这主要体现在随着工业化、城镇化的快速推进及农村改革的不断深入，在我国农村地区出现了“撤村并居”、农民“集中居住”下的新型农村社区，农村劳动力向城镇转移引致的“空心村”，名村实城的“超级村”，处于城市夹缝中的“城中村”等一些新情况。㊳王君柏认为，广大内地农村，从绝对意义上看确实进步很大，但从相对意义上来看，存在失落并且继续走向衰落的趋势㊴。詹国辉等认为，由于数字乡村建设缺乏整体性规划设计、数字基础设施的供给不足、技术与乡村的融合度偏低、人才培育的“滞后效应”、建设体系中的“治理赤字”等现实困境，数字赋能乡村治理的质量提升受到了制约㊵。

二是乡村治理实践中的难点。黄博琛认为，乡村治理的困境主要表现在基层党组织建设滞后、村民自治虚置、乡村文化衰弱、法治氛围未形成、生态环境恶化等方面㊶。乡村治理前期投入了大量的人力、物力和财力，如果后续投入跟不上或者某一环节出了问题，那么乡村治理成果将难以为继。

三是乡村治理体制机制存在不足。伍春杰等认为，乡村治理现代化目前存在诸多困境，具体表现为乡村治理主体行政色彩浓厚，乡村治理格局发育迟滞；治理权力强制性色彩较浓，乡村治理规范缺乏法制化；乡村治理结构碎片化，乡村治理缺乏完整有效的权力机构；传统乡村治理制度正在解体，现代乡村治理体系还未形成㊷。金江峰认为，在乡村治理场域中，项目控制权分为目标设定权、检查验收权、监督管理权和激励分配权四维。项目制制度规范和组织原则，塑造了控制权的静态配置规则。而项目下乡过程中，委托方和代理方及多元代理主体间的资源差异，带来控制权博弈和乡村委托——代理关系异化，导致新“乡村利益共同体”的形成及项目制基层实践意外㊸。

四是村民缺乏参与意识。村民作为乡村社会治理的主体，缺乏对乡村建设的参与感和融入感，难免形成“政府搭台村民看戏”的尴尬局面。秦中春认为，乡村治理的关键是要解决人的精神思想问题、人的社会管理问题和人的公共服务问题等三大问题。做好乡村治理工作责任重大，它的紧迫任务是为乡村振兴提供重要保障，最终目标是要在乡村建立良好稳定的社会秩序㊹。向玉琼等指出，基层政府向上向外获取资源，村级组织也进入行政体系中，村民主体性进一步缺失，乡村治理形成“他治”模式㊺。侯煜等发现，在媒介行为方面，欠发达乡村村民则呈现出显著的娱乐化倾向和实用主义动机，同时也表现出对媒体的无明显知觉、媒介参与意向比例较低和群体失语等现象。㊻

六、总结与研究展望

当前我国学者对乡村治理的研究颇为丰富，可以看出未来乡村治理发展趋势将是体系化的，这一体系化不仅体现在乡村治理与乡村振兴战略紧密相连，还在于两个层面的融合，分别是基于乡村内部的“自治、德治、法治”的融合以及基于治理体系现代化格局下“乡村、社会、国家”治理层面的融合。

未来可以深化以下方面研究：一是将“共同缔造”运用到乡村治理研究中。“共同缔造”目前主要应用于城市社区规划的实践中，今后应结合各地乡村实际，将“共同缔造”的理念推广到乡村治理的理论和实践中去。二是对乡村治理进行定量分析。当下的研究成果更多偏向对具体区域的典型案例分析，而对乡村治理的定量分析较少，今后可加强这方面的定量研究。三是加大对乡村治理的田野跟踪调查。乡村治理是一个缓慢而又动态发展的过程，因此要通过长期跟踪来研究分析乡村治理的内在逻辑和实践路径。

注释：

①宁凌、张静：《中国乡村治理模式研究知识图谱——基于CNKI（2005—2018年）的文献计量》， 《学习论坛》2020年第3 期。

②蒲实：《加快构建中国特色乡村治理体系》，《光明日报》2019年10月14日。

③㊹秦中春：《乡村振兴背景下乡村治理的目标与实现途径》，《管理世界》2020年第2 期。

④王绍光：《治理研究：正本清源》，《开放时代》2018年第2 期。

⑤李连江、张静、刘守英、应星：《中国基层社会治理的变迁与脉络——李连江、张静、刘守英、应星对话录》，《中国社会科学评价》2018年第3 期。

⑥张润泽、杨华：《转型期乡村治理的社会情绪基础：概念、类型及困境》，《湖南师范大学社会科学学报》2006年第4 期。

⑦周文、刘少阳：《乡村治理与乡村振兴：历史变迁、问题与改革深化》，《福建论坛》（人文社会科学版）2021年第7 期。

⑧徐勇：《城乡一体化进程中的乡村治理创新》，《中国农村经济》2016年第10 期。

⑨王浦劬：《新时代乡村治理现代化的根本取向、核心议题和基本路径》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2022年第1 期。

⑩雷琼：《乡村实现共同富裕的现实内涵、困境与制度创新：基于乡村治理视角》，《广东财经大学学报》2022年第4 期。

⑪穆松林：《以咬定青山不放松的执着奋力推进乡村治理》，《光明日报》2022年1月24日。

⑫刘金海：《乡村治理模式的发展与创新》，《中国农村观察》2016年第6 期。

⑬范红福：《全过程人民民主的实践形态与运行机制——以天长市“1+N+X”协商委员会治理模式为例》，《天津行政学院学报》2022年第5 期。

⑭尹利民：《中国乡村治理的结构性转换与治理体系塑造》，《甘肃社会科学》2022年第1 期。

⑮张新文、张龙：《村支两委“一肩挑”与乡村治理——基于复合科层式治理的阐释》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2022年第5 期。

⑯王轶、赖德胜：《乡村振兴背景下返乡创业者参与乡村治理研究》，《中国特色社会主义研究》2020年第4 期。

⑰张春华：《农村民间组织参与乡村治理的解释路径与工具选择——社会资本理论分析视角》，《理论与改革》2016年第4 期。

⑱仇童伟、罗必良：《乡村治理现代化过程中宗族与地权稳定性》，《经济学动态》2021年第9 期。

⑲孔令刚、孙自铎：《乡村精英在村庄治理中的作用——“五老会”参与乡村建设案例研究》，《江淮论坛》2013年第1 期。

⑳杜姣：《乡村振兴背景下乡村治理主体的去精英化与村干部职业化》，《经济社会体制比较》2022年第2期。

㉑宁华宗：《新时代乡村治理结构现代化：方向与路径》，《贵州社会科学》2021年第6 期。

㉒魏萍、蔺宝钢、张晓瑞：《基于社会治理结构演变的乡村公共空间响应特征研究——以西安白鹿原地区乡村为例》，《中国园林》2021年第10 期。

㉓郭晓勇、张静、杨鹏：《党建引领乡村治理：生成逻辑、价值旨归与优化向度》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2022年第5 期。

㉔徐建宇：《村庄党建嵌入村民自治的功能实现机制：一种实践的主张——基于上海J 村“巷邻坊”党建服务点的分析》， 《南京农业大学学报》（社会科学版）2018年第5 期。

㉕徐明强、许汉泽：《村落复权、政党拓展与耦合调整》，《华南农业大学学报》（社会科学版）2018年第5 期。

㉖林星、吴春梅、黄祖辉：《新时代“三治结合”乡村治理体系的目标、原则与路径》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2021年第2 期。

㉗黄爱军：《新公共管理与我国的乡村治理》，《中国农村经济》2005年第2 期。

㉘㊵詹国辉、唐文浩、汪佑子：《数字赋能乡村治理质量提升：演化历程、现实困境与策略选择》，《宏观质量研究》2022年第5 期。

㉙苏海新、吴家庆：《论中国乡村治理模式的历史演进》，《湖南师范大学社会科学学报》2014年第6 期。

㉚徐勇：《建构“以农民为主体，让农民得实惠”的乡村治理机制》，《理论学刊》2007年第4 期。

㉛张厚安：《乡政村治——中国特色的农村政治模式》，《政策》1996年第8 期。

㉜贺雪峰：《乡村治理40年》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2018年第6 期。

㉝张厚安：《村民自治：中国农村基层民主建设的必由之路》，《河北学刊》2008年第1 期。

㉞蔺雪春：《当代中国村民自治以来的乡村治理模式研究述评》，《中国农村观察》2006年第1 期。

㉟张晓山：《简析中国乡村治理结构的改革》，《管理世界》2005年第5 期。

㊱徐秦法、赖远妮：《新时代乡村治理的实践逻辑与价值逻辑》，《行政论坛》2021年第3 期。

㊲陈军亚、肖静：《从“乡政村治”到“乡村治理”：政权建设视角下的农村基层政治变迁——对“乡政村治”框架的再认识》，《理论月刊》2022年第6 期。

㊳郑风田、王旭：《新型乡村治理：挑战及破解之道》，《人民论坛·学术前沿》2015年第3 期。

㊴王君柏：《直面乡村的失落：理性派抑或乡愁派》，《武汉大学学报》（人文科学版）2016年第2 期。

㊶黄博琛：《乡村治理的困境及出路》， 《农业经济》2022年第1 期。

㊷伍春杰、郭学德：《乡村治理现代化的现实问题与化解路径》，《领导科学》2019年第8 期。

㊸金江峰：《分散控制权：理解项目下乡实践困境的一个视角》，《西南大学学报》（社会科学版）2022年第1 期。

㊺向玉琼、孟业丰：《融合国家设计与村民主体性：乡村治理有效的路径》，《天津行政学院学报》2022年第4 期。

㊻侯煜、杜仕勇、刘迅：《乡村治理视角下欠发达乡村村民媒介素养研究》，《四川理工学院学报》（社会科学版）2019年第6 期。