现代化视域中的政府数据开放：文献述评与研究展望

2022-02-16李涛

社会科学动态 2022年12期

李涛

一、前言

大数据时代，数据成为当今世界各国发展和竞争的核心资源，在国家治理现代化中得到广泛应用。政府部门作为海量数据的最大保有者，对政府数据进行开放共享成为数据之所以被称为生产要素的应有之义，也是建设数字政府的必由之路。2009年，为了开放政府数据，释放数据的价值，美国政府推出《开放政府指令》（Open Government Directive）并建立了开放政府数据平台Data．gov，此后各国政府也纷纷把注意力转向政府数据开放，并通过颁布政府数据开放政策和建立政府数据开放平台以促进政府数据的开放、获取、共享和利用。2020年3月，中共中央、国务院公布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，“推进政府数据开放共享，优化经济治理基础数据库，加快各地区各部门间数据共享交换，制定出台新一批数据共享责任清单”，将数据开放作为推动经济社会快速发展的重要要素。党的十九届五中全会指出，“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。扩大基础公共信息数据有序开放，建设国家数据统一共享开放平台”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“加强公共数据开放共享”，公共数据开放共享被确定为“十四五”时期的重点任务之一。近年来，我国学者不仅对于政府数据开放有了新的研究进展，而且对于政府数据开放治理的相关研究也开始兴起，来自不同学科的研究者围绕政府数据开放及治理展开了理论和实践的研究，不仅掀起了研究的热潮，也取得了丰富的研究成果。①例如，有学者基于高频关键词的共词聚类分析发现，关于政府数据开放领域的研究主题主要有：政府数据开放的基础理论、面向数据治理的政府数据开放、政府数据开放政策、政府数据开放共享的保障机制、政府数据开放门户平台及其隐私保护等研究。其中，政府数据开放的基础理论研究，特别是针对大数据环境下政府数据开放与政府信息公开、电子政务、开放政府之间相互关系的研究，以及面向数据治理的政府数据开放研究是政府数据开放的研究热点。②尽管当前学界对于政府数据开放已广为关注，但分析发现，现有研究多集中在政府数据的“开放”上，对于政府数据开放的最终目的——“应用”、“利用”上则稍显不足，尤其是在挖掘政府数据价值过程中的数据治理问题的研究还不够深入。因此，对近年来我国政府数据开放相关研究进行述评并展望有利于更好完善政府数据开放研究的方法、路径，也更有利于政府数据开放效能的发挥。

二、关于政府数据开放的概念、内涵及属性研究

2015年国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》从国家层面对我国今后大数据发展规划进行了顶层设计，提出加快公共数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力等发展任务，将数据作为国家治理能力现代化的基础和保障。大数据的主要特点在于展示数据之间的相关性，通过利用数据的相关性，政府部门可以把相关数据关联起来，并对其进行开放共享和利用，以提升公共服务水平，进而优化社会治理方式和能力。那么，究竟该如何界定和定义政府数据开放？政府数据开放的内涵及属性又有哪些呢？

（一）政府数据开放的概念

“没有概念我们便无法将对法律的思考转化为语言也无法以一种可理解的方式把这些思考传达给他人。”③跟随世界各国政府数据开放运动的潮流，我国政府数据开放实践也已经进行了数十年，由于开放进程较短，政府数据开放的成效仍需现实需求和时间检验，但是首先厘清政府数据开放的概念、内涵以及属性是当下政府数据开放研究的重要任务。

国际组织一般将政府数据开放定义为，政府及其部门所收集、存储的公共领域数据，并将其进行开放共享和利用的过程。例如，联合国在2016年发布了《联合国电子政务调查报告》（2016 UNEGovernment Survey），报告把开放政府数据定义为“主动公开政务信息，人人可以通过网络不受限制地获得、再利用和再分配这些信息”。世界银行对政府数据开放的定义则是，“政府开放数据是开放数据的一部分，是指政府产生的、收集和拥有的数据，在知识共享许可下发布，允许共享、分发、修改，甚至对其进行商业使用的具有正当归属的数据。”④政府数据开放先行国家对于政府数据开放的定义则倾向于政府数据开放的使用和利用，强调挖掘数据的经济社会价值内涵。例如，“开放政府联盟”的八个国家签署的《开放数据宪章》（Open Government Data）把数据开放定义为免费、无差别地向社会公众开放原始数据，任何个人、企业和社会组织都可以无需授权地对数据进行自由查询和使用。⑤2012年，德国内政部发布《德国数据开放》的报告，将政府数据开放界定为公共行政机构所有的能被第三方重新利用的数据。⑥英国政府公布的《开放数据白皮书》（UK.Open data White Paper-Unpleasing the Potential）将开放政府数据定义为，公共领域的信息中已经作为开放数据提供给公众使用的数据。

我国学者结合政府数据开放的特点、开放目的和相关影响因素，也提出了不同的政府数据开放定义及内涵，具有一定的中国特色。有学者提出，政府数据是指所有产生于政府内部或产生于政府外部，但对政府活动、公共事务和公众生活有影响、有意义的数据资源的统称。⑦有学者强调，“政府数据，也称政务数据、公共数据，是指政府在履行职责过程中制作或获取的数据，也称为政务数据、公共数据或公共信息资源。政府数据开放自身的价值不言而喻，可以增加数据要素市场的数据资源供给，盘活数据资源，提高政府治理能力与服务水平。”⑧结合政府数据的概念，有学者对“开放数据”的概念作出描述，即“按照用户特定的需求和一定的互联网协议、规则、框架，对Web 数据进行存储和组织，所利用的数据或来自不同的数据源，或是不同的数据类型，最终目标是实现信息在网络空间的开放、共享与重用，以寻求信息数据最大可能的无限获取与重用。”⑨为此，有学者提出，政府数据的开放首先是原始数据的开放。政府数据开放并不是单个或者某个数据的开放，而是政府原始数据集的开放。政府数据深度开放更是政府数据流的开放。⑩有学者则提出，可以根据对政府数据开放这一概念的拆解式辨析，将其定义为国家机关及经法律授权行使公共管理职能的各类社会组织依照法律规定向社会公众公开其所掌握的、用于记录与公共利益密切相关的各类事实的物理符号，公民可凭借制度化的合法途径，以便利顺畅的方式获知、取得和使用其中所需的数据，通过对这些数据进行比照分析，从中发现行政管理和决策活动中的问题或发现各种改善方案，并基于对数据分析结果的理解展开公共辩论或直接传达给各政府部门，要求其对此作出明确回应和改进。⑪

（二）政府数据及其开放的属性

一般来说，政府数据开放是指政府部门或机构在保障国家秘密、商业秘密和个人隐私的前提下通过数据开放平台向社会提供可以开放、共享、利用的公共数据的活动。国务院印发的《关于加强数字政府建设的指导意见》提出，“编制公共数据开放目录及相关责任清单，构建统一规范、互联互通、安全可控的国家公共数据开放平台，分类分级开放公共数据，有序推动公共数据资源开发利用，提升各行业各领域运用公共数据推动经济社会发展的能力。”政府数据是社会的公共资源，将其最大限度地进行开放共享，让社会对其进行开发利用，有利于释放政府数据蕴含的社会经济价值，为推进国家现代化提供有力支撑。

关于政府数据的属性，有学者从法律的角度提出，政府数据是指政府使用纳税人资金，在履行公共服务过程中收集和产生的数据，这些数据不包括国家秘密、个人信息、商业秘密以及其他不能公开的企业信息。政府在履行公共服务过程中收集和产生这些数据，是由纳税人负担成本的，纳税人已经支付了代价，有权免费使用它。政府收集的这些数据，在大数据时代，具有了附加值。该附加值类似于孳息，其收益也应为全体纳税人所有。但数据的“孳息”，不是物权法意义上的“孳息”，其不会自然产生，而是需要加工利用才能实现。在现阶段，为了鼓励人们加工利用，使政府数据产生更多“孳息”，根据数据在消费上的非竞争性特点，国家不宜使数据具有排他性。尽管如此，政府数据也不是“无主物”，不能划归私有，而应归属于全体人民共同所有，即全民所有制。我国社会主义全民所有制采取国家所有制的形式，这也决定了政府数据属于国家所有。⑫有学者指出，“公共数据是一种信息资源，在权属上应当为全民所有，但在价值实现机制上由作为数据控制者的政府进行收集、归集、共享和开放，将公共数据按照不同类型区别使用，并在实践过程中不断优化使用方式，扩展可供使用的公共资源的范围和程度。”⑬因此，“作为公共财产的政府数据，本质上属于人民，应在保障国家安全、个人隐私和企业商业秘密的前提下，让这些数据回到人民群众中去”。⑭有学者则提出，数据作为人类认识活动的产物和工具，天然具有生产价值性、技术可控性和客观独立性等特征，符合法律上评价的“有用之物”“为我之物”和“自在之物”的特征，而得以成为法律关系的客体，受到特定权利义务关系的调整。从国有财产理论来看，政府数据是由地方政府拥有的一项重要财产，其因使用目的、方式和范围不同而对应不同的法律属性、适用不同的制度规则：供内部公务使用时属于“公用物”、公共开放时属于“公共用物”、商业化经营时属于“国有私产”，由于数据易复制的特性，这些不同使用状态可同时并存。⑮有学者还结合政府数据的公共属性特征进一步指出了政府数据开放的特征，即“政府开放数据对于用户来说不具有私有性、免费并可再次使用，具有数据公开合法性、数据格式多样性、数据机器可读性的特征。”⑯

还有学者提出，由于政府数据属于公共产品，这决定了其特点主要有：一是非排他性，任何人使用政府数据不会影响他人；二是非竞争性，同一数据集科被多次重复下载；三是效用不可被分割，数据源不会被随意修改；四是政府数据的公共性源于政府本身的公共属性。⑰因此，有学者通过比较研究发现，与传统争取知情权的诉求相比，开放政府数据运动虽然也致力于提高政府透明度，但其更为聚焦于数据本身，其目标重心不仅在于推动公共行政部门对民众获取信息的请求作出回应，而且还主张在允许数据重复使用的情况下，政府采用某种标准化格式主动发布大量信息，将自身持有的数据以标准化的格式向社会公开。⑱

（三）政府数据开放与政府信息公开的区别

政府数据开放与政府信息公开存在一定内容上的交叉重合，但是又具有很多方面的不同之处。有学者从政府数据开放的主要任务出发，提出政府数据的开放不是无条件的，也不是由某个部门单独决定的，而是由整个部门共同协作，突破部门利益的格局，共同协作完成，这决定了政府数据开放的主要任务有：一是界定政府哪些数据属于公益性的开放数据，可以免费地在公共数据平台上共享和使用；二是界定政府哪些数据属于商业性的数据并计算商业性数据的维护成本、收费等问题；三是界定和分析非商业性用户群体和商业性用户群体在获取政府数据的目的、内容、规模、种类和格式上的差异，为有效地评估不同种类的数据获取收益的方法及效果提供依据。⑲从这一研究结果来看，政府信息公开仅在于公开信息，而政府数据开放除了公开信息外，还必须消除地区和部门间的信息孤岛、打破数据壁垒，强调对数据的共享和利用，“政府数据开放的双向度‘用’决定了政府数据开放具有区别于政府信息公开的两大特点。第一，政府数据开放并未止步于开放行为，还需要进一步追踪用户的数据利用情况。政府数据开放后，开放主体要求使用者具有回应性，应定期反馈数据利用情况。开放主体还会向社会公布用户反馈结果”。⑳因为政府数据开放的最终目的在于对政府数据的充分共享和有效利用，也就是对开放的政府数据进行加工、利用，使其发挥数据的生产要素价值，这才是关键的一步。

因此，有学者指出，政府数据开放与政府信息公开在形成基础和制度目标上的根本区隔，反映出政府数据开放是与政府信息公开有着本质差异的独立制度。二者在制度形成基础和制度目标上存在本质区别。政府信息公开建立在知情权的法律基础之上，以提高政府透明度和推进依法行政为主要目标；政府数据开放则立足于挖掘数据潜能的事实基础，以促进经济增长、提升服务水平、推进良好行政为主要目标。㉑也有学者提出，与政府信息公开相比，政府数据开放最直接最核心的特点是精细化和互动性，这是因为：一方面，公民对知情权的理解不断加深，笼统的信息公开已经不能满足公民的需求，政府公开信息的范围、精细程度以及准确度受到了越来越多的关注。另一方面，“大数据”时代意味着信息时代迈进了一个更高的发展阶段，出现了前所未有的海量数据和功能更加强大而操作更为便捷的分析工具与平台技术，收集和分析数据已经不再是特定专业人员的独占领域，公众也可以在日益普及的软硬件技术帮助下完成数据分析工作，并据此形成自己的理解。㉒

三、政府数据开放的实践意义与时代价值研究

党的十九届四中全会指出，“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”。将数据作为生产要素有重大的理论和制度价值，这是我国首次将数据作为生产要素提出。政府数据开放有利于释放政府数据的社会经济价值，政府数据开放最主要的目的还是在于挖掘数据的经济社会价值，有学者指出，“开放政府数据运动在西方国家的兴起，从表面上看是信息技术发展的结果，是对民众日益增长的要求政务信息公开的诉求的回应。但根源还是在于政府治理能力要与大数据时代的经济社会发展水平相匹配，具体表现在三个方面：提高市场效率；维护个人权利；改善政府治理”。㉓

在西方国家，政府数据开放的主要动因在于复苏疲软的经济。自2008年全球经济危机爆发以来，西方国家长久以来占据的绝对经济优势不复存在。欧美国家经济复苏疲软，一直没有找到扭转态势的有效途径，经济发展处于困境。而大数据在商业领域创新应用所取得的成就让西方国家看到了复苏经济的新机遇。㉔例如，欧盟开放数据战略（Open Data Strategy）于2010年11月由欧盟委员会首次提出，并于2011年11月底被欧盟数字议程采纳。开放数据战略旨在将公共部门搜集和产生的原始数据通过再利用成为数以万计信息和通信技术产业用户依赖的数据材料。欧盟公共机构产生、收集或承担的地理信息、统计数据、气象数据、公共资金资助研究项目、数字图书馆等数据资源全面开放的总经济效益，预计每年将会给欧盟经济带来400 亿欧元的增长，使欧盟成为公共部门信息再利用的全球领先者。㉕在我国，根据中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展白皮书（2020年）》，2019年我国数字经济占GDP 的36.2%。㉖同时，政府数据开放为国家治理现代化提供了新工具、新范式，“当前，以绿色、智能、泛在为特征的新科技革命方兴未艾，现代科技正在为‘中国之治’引入新范式、创造新工具、构建新模式。我们要把握大势、抢占先机，把智能化建设上升为重要的现代治理方式——‘智治’，推进国家治理体系架构、运行机制、工作流程的智能化再造，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化”。㉗中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出，坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平。关于政府开放数据所能带来的价值，经济合作与发展组织（OECD）报告指出：一是经济价值，为大数据产业的发展创造良好的环境，推动经济发展；二是社会价值，政府开放数据所产生的社会价值主要体现在改善公民生活质量，提高政府公共服务水平；三是政治价值，政府开放数据可以提高政府透明度和公民参与度。㉘

有学者提出，数据开放的价值可以被定义为公众关于数据开放的期望集合，包括期望获取怎样的价值及怎样获取价值两个维度，前者关注的是价值类型和大小，后者聚焦的是其实现机制。然而，公共价值的内涵极为丰富，要明确其指向性并开展实证测量，划分类别是第一步。从政府数据开放参与主体出发，对其价值期望进行分类和归集，政府数据开放的最终目的是创造公共价值。但是由于“公共价值”本身是个复合概念，如果不进行分类，其指向性很难被确定。宏观价值取向下，政治、经济、文化及生态的分类线条太粗，下设二级指标的确有助于明确其指向性。这些二级指标包括：对于数据开放者来说有增强公众信任、促进科学决策、提升治理效能、推动数据共享、整合外部力量、刺激经济发展、改善公共服务；对于商业机构来说有节约生产成本、促进产业升级、培育新兴业态；对于学术团体来说有监督问责政府、参与决策过程、指导社会实践、提升科研效率；对于数据消费者来说有提升生活质量、参与决策过程，等等。㉙也有学者提出，政府数据的开放是政府信息公开在数字时代的延伸和跃进，是推动透明政府建设的更优选择。首先，数据开放有利于满足多样化的信息需求，有利于吸引社会各方对数据资源的潜在价值进行不同用途的挖掘，实现数据增值。其次，数据开放有利于提升政府行为的透明度，有利于破除简单政务公开和信息开放造成的公众碎片化认知，使基于数据的相关科学决策得以更好地实现。再次，数据开放有利于政府民众交流合作，有利于避免政府由于信息壁垒和信息不对称造成的政府民众交流困境，能够进行广泛、深入的政府民众合作，进而保障政府动态的透明与公开。第四，数据开放能够提高透明政府的公信力，提升社会公众对政府的满意程度，增强政府公信力。㉚

四、政府数据开放存在的主要问题与挑战研究

“大数据的发展需要以数据的‘流动性’和‘可获取性’为基础。各国政府是最大的数据控制者，促进数据尤其是政府掌握的数据信息的开放和共享，一直是国际社会努力的目标。”㉛我国努力探索和推进政府数据开放，取得了积极的成效，但是由于我国政府数据开放还处于积极探索阶段，政府数据开放不可避免地还存在一些需要解决的困难和问题，例如，在政府数据开放治理方面，还存在政策法规效力不高，配套政策尚未健全，导致公共数据开放共享产生无序性等问题。

从政府数据开放平台角度看，有学者提出，欧美国家大力建设发展政府数据开放平台，我国各省市也紧随其后，先后建立了各自的政府数据开放平台，并在短短数年间掀起一股席卷全国的数据开放平台建设风潮。然而，这些数据平台的建立除了存在发展差异的问题外还存在一个更为明显的缺陷，那就是缺乏一个统一的、能够协调管控全国各省市政府数据的全国性平台，进而使得政府数据的开放管理效率低下，同时也导致了公民数据隐私保护出现漏洞和不足。㉜有学者提出，随着数据体量的指数级增长，政府数据开放共享也不可避免陷入弱治理境地，单单从数据和开放共享平台层面考量，仍存在数据质量参差不齐、开放时效性低、共享意识弱、互动反馈性少和技术标准不统一五大症结。具体说就是，数据质量参差不齐，范围界定行政化严重；数据开放时效性低，开放行为盲从心理多；数据间共享意识弱，府际互联主动性缺位；数据互动反馈性少，未能切实对焦公民需求；数据技术标准不一，凸显安全与监管两大难题。㉝也有学者经过实证研究后发现，我国大量地方政府数据开放项目尚处于信息平台及相关配套设施的开发、利用阶段，如政府部门官网、定制版政务平台、微信公众号等均属传统政府资金采购技术服务或建设工程范畴，企业、社会组织及公众并没有实质性地分享政务数据开放红利，至多可理解为政府数据开放的前期铺垫。当然，也有一些地方政府在政府数据开放领域取得突出进展，如北京、上海、杭州、深圳、贵阳等均推出数据开放平台、颁布政务数据开放规范性文件，先行先试、积极创新，然而从全国层面来看其数据开放的力度及影响十分有限，距离真正的政府数据“市场化运营”还有较大差距。㉞

从政策法规角度看，有学者提出，为了支持政府数据开放，国家积极打造政策工具，以推进政府数据开放的广度和深度，尤其是自2015年国家《促进大数据发展行动纲要》发布以来，政府数据开放实践已逐渐下沉至地方层面。但从政策落实情况看，存在“欠充分、欠平衡、欠活跃”现象。究其根本原因是，我国地方政府数据开放的政策执行，具有鲜明的现行行政体制下“自上而下”推进的特点，地方政府作为中央政策落实的基础单元，肩负着执行上级行政任务和发展当地经济社会事业的双重任务。在此背景下，地方政府往往将数据开放融入大数据、政务服务、信息资源开发利用等建设任务中，以政策内容交叉的形式出现在信息化规划、产业发展、公共服务等综合性政策文件中，仅贵州、贵阳、北京、上海、浙江、天津、哈尔滨、青岛、重庆、深圳等少数地方政府探索出台了专门性的政策法规。㉟有学者通过对比近些年来我国与发达国家关于政府数据开放法律制度方面的差异后发现，我国政府数据开放在立法方面还存在不少问题：一是立法进程迟缓，只是制订了政府信息公开、政府数据开放的相关条例、规定、政策等，迄今为止仍没有出台国家层面的政府数据开放统一正式法律；二是我国已有的政府数据开放条例、政策不完善，缺少政府数据开放标准、开放环境保障、成效评估等方面的规定，公开的范围较狭窄，有较大的提升空间；三是对政府数据开放监管工作的法律规范不够。我国目前对政府数据开放监管工作的标准和要求散见于不同政府部门的政策文件中，缺少权威的、国家层面的政府数据开放监管法律规制。另外，也没有针对政府数据开放监管主体协同合作机制作出法律规定；政府数据开放监管工作仍然是以政府监管占主导，缺乏与社会民众与组织、自媒体部门、第三方机构等不同主体之间的监管协同及有效合作。㊱

从政府数据开放实践看，政府开放数据活动是一个复杂系统，从横向来看，涵盖了数据管理中的客体对象、数据主体、管理活动等核心要素；从纵向来看，有助于从数据生命周期下游阶段的发布应用现状出发诊断其前期管理的薄弱环节。㊲有学者提出，我国地方政府的数据管理还面临着数据产权的“模糊性”问题。根据现代产权理论，清晰的产权能够有效地解决外部不经济问题，但是在大数据时代，数据产权具有“模糊性”。这种“模糊产权”表现为数据所有权与数据使用权之间的矛盾。不同于一般性产权，数据产权的所有权与使用权是高度统一的。换言之，数据一旦被使用，实际上分享了数据的所有权。一方面，“模糊产权”削弱了地方政府职能部门开放数据的动力。开放数据就意味着逐步失去数据所有权，那么，在大数据治理改革的压力下，地方政府的职能部门需要在保护数据所有权与数据共享压力之间取得平衡，这就限制了大数据治理改革的效果；另一方面，“模糊产权”削弱了地方政府的职能部门进行数据再生产的动力。由于数据共享假设了数据使用的交易成本为零，因此，数据使用者也就不需要向数据所有者支付相应费用。作为数据所有者的职能部门也将逐渐失去数据再生产的动力，从而难以为地方政府的大数据治理改革提供必要的数据支持。㊳也有学者提出，目前我国政务服务数据开放和共享主要面临四个方面的问题：一是统一规范及技术标准的缺乏导致改革整体进展缓慢；二是各职能部门信息化水平差异大，数据共享准备度不高；三是已有政务服务数据形态差异大，导致共享不足，改革无法深入；四是当前政务服务机制下，部分职能部门缺乏数据共享需求，改革动力不足。有学者则认为，数据开放的最终意义在于通过挖掘和利用，使其产生一定的价值，这决定了政府数据开放的对象应该是原始数据或者基础数据，只有这样才能充分激发数据的社会和经济价值。但目前来看，可以说政府数据开放基本上沦为了政府信息公开的工具，变成了政府信息公开的“扩大版”。㊴还有学者提出，我国政府数据的深度开放尤其需要破解“反公地悲剧”的困境和难题。政府数据资源这块“公地”内，存在着众多权利所有者，为了达到某种目的，政府部门有权阻止其他政府部门或者个人使用该资源或相互设置使用障碍，因为没有人拥有所有的使用权，导致政府信息孤岛的现状，不仅造成政府数据资源的闲置，更导致了政府数据资源的浪费。㊵

五、政府数据开放治理研究

《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，加快培育数据要素市场，推进政府数据开放共享，提升社会数据资源价值，加强数据资源整合和安全保护。有学者提出，政府数据开放成为大数据时代政府治理改革的制度工具。政府数据开放的作用并不限于提升公共服务质量，它还有助于实现促进公私合作、创造公共价值的政府改革目标。为把握大数据时代机遇，充分释放数据资源价值，各国政府纷纷推动数据开放实践，将政府数据开放制度确立为实现新一轮政府治理转型的重要治理工具。㊶但是，有学者也客观地指出，尽管如今“数据即资产”的概念已为业界广泛认可，但是数据本身是社会关系互动下的产物，数据资产的处理可能会侵犯个人隐私、泄露商业秘密甚至是威胁国家安全。㊷因此，政府数据开放治理的问题也日益重要。

（一）政府数据开放应遵循的基本原则

政府数据开放必须遵循基本的原则，基本原则的确立有利于政府数据开放、共享、利用的高效率展开。政府数据开放原则应以政府数据、数据开放、数据利用三个核心内容展开，为发挥数据的作用提供根本保障。有学者经过比较研究发现，国际组织对于开放政府数据的原则有异同点。相同之处在于，这些原则大都从用户角度出发，关注技术和法律等对政府数据使用具有限制的方面；都认为政府开放数据应当发布原始且未得到处理的数据，以便于数据获取和利用；非盈利组织美国阳光基金会（Sunlight Foundation）所确立的开放政府数据原则是在开放政府工作组所确立的八项原则内容的基础上，再增加永久性与使用成本这两项原则。不同之处在于，不同国际组织所制定的开放政府数据原则内容不尽相同，如开放政府工作组（Open Government Working Group）所确立的原则没有包含永久性、无额外限制、使用成本等；阳光基金会所确立的原则没有包含无额外限制性、再发布、可利用、需要姓名标识、不限目的等。㊸萨顿认为，“不论科学变得多么抽象，它的起源和发展过程本质上都是同人道有关的。每一项科学成果都是博爱的成果，都是人类德性的证据，人类通过自身努力所揭示出来的宇宙的几乎无法想象的宏大性，除了在纯粹物质的意义之外，并没有使人类变得渺小，反而使人类的生活和思想具有更深刻的意义。”㊹因此，具体到政府数据开放确立的基本原则上时，政府数据开放首先需要考虑的也是社会公众，即用户对于数据开放的重要意义。有学者指出，明确政府数据开放应遵循的基本原则有益于地方政府数据开放实践开展与相关法律制度构建。确立政府数据开放基本原则应当依据三个主要标准：一是促进公众对政府数据资源的再利用，符合政府数据开放制度的目标定位，满足数据安全保障的要求；二是数据安全保护原则、需求导向原则、数据质量原则、自由使用原则、公众参与原则应被确定为政府数据开放的基本原则；三是数据安全保护原则旨在管控数据安全风险，保障数据开放与利用在安全可控前提下进行。㊺也有学者提出，政府数据开放的发展是一个复杂、渐进的过程。各地政府在进行数据开放建设时一方面要结合本地区实际情况，在对优劣势要素进行合理评估的基础上，把握关键因素对于提升政府数据开放水平的引领性作用，另一方面要结合数据开放的具体发展阶段，认识各因素在政府数据开放发展不同阶段的作用，注重各因素与发展阶段的适配性。㊻

（二）加强政府数据开放的法治保障

目前我国的政府数据开放处于起步阶段，在政府数据开放和共享方面已具备一定基础，但是也存在政府数据开放缺乏顶层设计、法律法规建设不完善、开放共享不足、数据安全保护不到位、创新应用领域不广等问题，亟待解决。大数据时代的政府数据开放、共享、开发确实可以提高经济社会效益，但是数据安全治理已经成为政府数据开放中亟需重视和解决的重大问题。从某种程度上来说，在政府数据开放的时代，如何做到数据开放与利用、开放与保护之间的平衡，已然成为国家治理现代化中的亟待解决的一个核心和关键问题。”㊼因此，尽管政府数据开放意义重大，但是为了更好实现其价值与意义，政府数据开放治理也是数据开放的应有之义。有学者指出，透过数据治理实践可以看出，数据治理是指政府充分利用物联网、移动互联网、云计算、Web3.0 等信息技术，收集、存储与统计分析和民生相关的海量数据，搭建政府数据资源开放与共享平台，为政府决策的精准化提供重要的技术支撑与丰富的数据资源，实现政府治理的“智能化”，使政府由数据的“收集者”向“分析者”转变、由数据的“被索取者”向服务的“推送者”转变、决策由“预报”向“实报”与“精报”转变，提高政府数据治理的能力与水平。㊽有学者提出，数据治理必定是一个复杂的规范集的治理过程。联系其需要解决的问题，若没有有效的规范体系，就无法实现数据的高质量、安全、可靠、协调，也无法实现数据管理和应用的合法、合规与效率。㊾也有学者指出，政府数据治理的实施本质上是数据法规制度的有序组织和具体执行，是数据立法过程与执法方式的统一。站在制度逻辑的视角，数据质量不高、获取受阻、开放不足、平台割据、多头管理、安全与隐私保护失衡等问题，折射出既有数据制度体系需要更新完善和整体化推进的制度性问题。㊿

为此，为了加强政府数据开放治理，有学者提出，关键在于提升开放政府数据政策的强度：一是加强开放政府数据政策的顶层设计，提升法律政策的战略性、系统性和协同性，形成目标明确、规则清晰、操作性强的制度规范，通过法律政策、体制机制、组织结构、建设架构四位一体的顶层设计实现服务型政府目标；二是构建开放政府数据法律政策体系框架，加快推动和制定完善政府数据开放法、数据安全法等与开放政府数据相关的法律法规，对政府数据开放共享、开发利用的目标、原则、范围、程序、标准等方面作出明确规定；三是建立健全政务数据共享协调机制，坚持依法依规、统筹协调、应用牵引、安全可控，以业务协同为重点，加强模式创新、技术创新、应用创新，全面构建政务数据共享和安全的制度体系、管理体系、技术体系，制定数据开放共享、业务流程再造、数字政府服务等方面的配套制度，修改和完善与开放政府数据要求不匹配的行政规范性文件。[51]

（三）我国政府数据开放可以采取的立法模式

社会发展向数据时代转型已经是一个基本趋势，围绕数据尤其是公共数据开放共享而展开的公共政策和法律制度实践已经成为当今国家治理现代化的重要内容，因此，公共数据的开放共享离不开法治的保障，需要法治夯实开放共享的基础。政府数据开放的发展历程和实践经验表明，只有把政府数据开放纳入法律治理的范围之内，发挥法律法规的约束和规制作用，才能更好地推动政府数据开放的进程。中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》强调，加强信息技术领域立法，及时跟进研究数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等相关法律制度，抓紧补齐短板。那么，在政府数据开放有需要，社会对政府数据开放共享也有需求的情况和背景下，有学者提出，“首先，面对新科技革命的兴起，国家制定法律时，是以促进创新、有利于社会生产力水平提高为目的，还是要以保护社会成员不受到新的技术影响过大为宗旨？其次，法律法规总是要滞后于新生事物，何时出台新的法律法规合适呢？再次，新科技革命无论是技术本身，还是其产生的社会影响，过去我们都没有经历过，国家该怎样制定相关的制度规范呢？”[52]目前，我国学者关于加强政府数据开放的法治保障达成共识是没有问题的，但学者们的分歧在于政府数据开放采取何种立法模式，如何进行数据开放治理法律创制工作。有学者提出，大数据时代的信息社会，提出了政府数据开放的新要求。而政府数据开放立法，必将极大促进信息的开放共享、政府的治理革新与资源的高效利用。目前我国政府数据开放立法仍处在探索阶段，对政府数据开放范围和数据共享流程等基本问题，尚缺乏理论共识。因此，启动政府数据开放立法，首要的问题即合理选择符合我国实际的立法模式。目前，国际上存在修改信息公开法、制定政府数据开放专门法、修改信息公开法与制定专门法相结合的三种立法模式。比较而言，我国在修改信息公开法的同时，探索制定政府数据开放专门法应当是可行选项。当前，应当充分利用《政府信息公开条例》修改的有利契机，为政府数据开放预留或者提供涉及政府数据定义、开放方式和开放例外等方面的基本制度接口和制度支撑。[53]有学者认为，建议站在大数据国家战略实施的高度来认识政府数据开放立法、明确政府数据开放立法的组织机构，充分吸收国内外数据资源开放的实践经验和立法成果，结合个人信息保护法与数据安全法的立法、加快制定和完善相关基础性法律制度，注重培育政府数据开放的社会氛围。[54]也有学者主张，我国目前政府数据开放尚无统一完备立法，建议可先由国务院颁布《政府数据开放条例》，界定政府数据开放法制之要务。应进一步拓宽政府数据开放的范围，以开放为原则，以不开放为例外。应制定和实施政府数据开放标准的规范体系，要求数据满足可用性、准确性、完整性、一致性、时效性和可机读等最低标准。可通过建构统一的开放数据平台，改进数据的可机读性，确保数据的定期更新，建构简化、用户友好型的政府数据开放系统，提高数据治理水平。[55]

但是，鉴于我国有些法律制定存在分散式立法的缺点，即法律规定比较零散，而且主要由部门规章或规范性文件构成，特别规则多，普遍规则少，这容易导致规则缺乏必要的弹性，规则之间相互重叠或缺漏；规范层级偏低，立法权威和管理的有效性受到减损。[56]因此有学者认为，政府数据开放应当单独立法，不宜纳入现行政府信息公开制度。一是政府数据开放立法不宜采用修改《政府信息公开条例》的进路。因为将政府数据开放纳入政府信息公开立法，给政府数据开放增加了监督问责的政治目标，不利于政府开放数据制度推进实施，还易造成其与政府信息公开制度的关系紊乱；而且政府信息公开制度框架无法承载政府数据开放的内容要求。二是应当出台政府数据开放专门立法。制定政府数据开放统一立法，是贯彻落实国家大数据发展战略的必然要求，有利于纠正目前地方对政府数据开放的混乱认识与差异做法，回应数据开放实践发展的迫切需要。[57]有学者还针对目前我国很多地方政府纷纷制定数据开放的规定，有力地推动了政府数据开放进程的实际情况，具体分析了我国有必要对政府数据开放进行中央立法的必要性和原因。首先，政府数据开放统一立法，是加快政府数据开放进程的需要。在国家层面对政府数据开放进行专门立法，有利于全国统一依法行动，加快政府数据开放的法治进程。其次，政府数据开放统一立法，是保障数据开放规范性的需要。在国家层面进行顶层设计，对基本事项作出明确规定，有利于政府数据开放的规范化。再次，政府数据开放统一立法，是减少数据开放地方分散立法弊端的需要。在中央层面制定统一的数据开放立法，有助于消除地方分散立法的弊端。[58]

此外，也有学者从比较法的角度提出，“在大数据环境下为了应对数据开放所涉及的用户隐私和安全问题，西方发达国家普遍采取了两种措施和办法：一是制定新的网络数据保护的法律；二是修改原有的与信息相关的法律，为数据的开放和利用提供法律保障。”[59]有学者分析芬兰的做法，认为政府数据开放治理从宏观方面来讲，可以进行如下的基本搭建框架：第一，芬兰政府首先依据原有法律法规，推进数据信息的开放。芬兰的《宪法》《政府活动开放法》《版权法》等原有法律对政府开放信息有义务性规定，对公民取得政府信息有权利性的规定。这方面的法律规定为政府开放数据提供了法律上的法源与依据。第二，在开放数据实施过程中，芬兰政府根据新情况和新问题适时颁发一些法规性的行政文件，例如，芬兰政府为了推进开放数据，先后出台了《JHS189 开放数据许可》《总理JuhaSipilä 的政府战略》《2013—2015 开放数据程序》等法规性的规范文件。第三，芬兰政府将开放数据中成熟的行为规范凝练法律规范，形成长久开放数据的政策法规保障。政府开放数据的法律由国际条约和修订国内法律构成。其中，修订原有国内法律占主体，国际条约为补充，并通过国内法律得以体现。[60]此外，有学者分析了美国的政府数据开放治理法律体系。美国采用了成文立法和政策保障双重工具来推进政府开放数据，以法规形式保障公民的数据权、规制政府开放数据原则及范围，相关法规包括：《信息自由法》《隐私权法》《阳光下的政府法》《电子信息自由法》《数据质量法》《开放政府法》等。[61]这些国外政府数据开放立法值得我们关注和学习借鉴。

六、结论及研究展望

目前我国对政府数据开放以及政府数据开放治理的研究仍处于起步阶段，时间较短，尽管相关研究成果较多，但是无论是在研究内容上，还在研究方法上都还存在一定的局限性，有待研究进一步的深入和深化。

第一，研究方法和形式比较单一，研究理论不成体系。在科学研究中，研究方法具有重要作用，研究方法和形式的科学、新颖、实用、交叉决定着研究活动的成败。追根溯源，一方面，现有政府数据开放研究多集中在定性分析上，而且大多也只是对政府数据开放概念、特征、意义等的描述上，由于实践积累的缺乏导致实证研究明显偏弱；另一方面，研究缺乏科学的理论分析框架作为指导，加之研究方法的陈旧，导致研究观点和思路的碎片化。例如，有学者就很有针对性地提出，随着实践不断完善发展，理论落后于实践的弊端也逐步凸显，若仅仅用定性分析方法进行研究已经不能满足数据治理发展的理论构建和实践应用之需要。因此，有学者提出，数据驱动下的政府数据开放受到了来自管理学、政治学、计算机科学等多个学科领域的辐射，这也必将衍生出众多学科领域在应用转型上的新课题。因此，围绕新的价值捕获和创造，以共性为导向，将各分散的研究内容串联融通，并利用政府开放数据反哺多学科交叉发展，不失为一种较好的方案。[62]

第二，研究方向与内容趋同，研究重点不突出。我国政府数据开放经过十多年的发展，虽然有一些奠定政府数据开放基础的研究成果，但是通过梳理相关研究成果发现，仍然存在研究内容趋同、研究方向相似等问题，这就会导致政府数据开放的重点问题被忽视。有学者通过对比国外政府数据开放现行国家的做法后提出，一方面，国外政府开放的数据内容多关注民生问题，围绕公众的主要需求；另一方面，国外政府数据开放研究理论发展较为成熟，多以具体项目为对象，侧重技术研究和指标评价相结合，利用相关理论重点挖掘政府数据开放的潜在效益和功能价值，力求达到解决现实问题的目的。[63]

第三，研究方向落后于发展潮流，研究主题不聚焦。现有研究成果大部分还主要针对政府数据开放的一些基础性问题，例如，如何界定政府数据开放的概念。尽管概念的科学界定很重要，但是随着数据开放运动的深入和推进，对政府数据开放概念的外延等方面的研究也同样重要和迫切。再例如，政府数据开放不仅需要研究如何建立数据开放平台，对数据开放平台的治理研究也同样重要。有学者就指出，虽然我国政府开放数据生态已受到关注，但现有研究多关注数据的“开放”而不是“应用”，且对数据价值共创的研究还不够深入，价值共创机制尚未形成；当下我国平台经济持续散发活力，但将平台结合进政府开放数据生态的研究尚不多见，没有突出平台、平台群在生态中的作用。[64]还有学者提出，从全面认识政府数据开放的价值到分析政府数据开放水平的影响因素，既有研究经历了对于政府数据开放的认识的逐步深化，这对于从多层次理解政府数据开放的影响因素有重要参考意义，但当前研究仍在以下方面存在局限性：影响数据开放水平的因素被证明涵盖多方面，但对这些复杂因素如何通过相互关系提升政府数据开放水平的研究仍然不充分。[65]

因此，结合我国政府数据开放的实际情况和发展现状以及全球政府数据开放运动的趋势，今后应主要加强政府数据开放研究的系统化、整体化、动态化。加强系统化研究主要是为了解决当前研究的单一化和碎片化的问题；加强整体化研究主要是为了解决当前研究的理论与实践脱节的问题；加强动态化研究主要是为了解决当前研究的方向与内容不协调的问题。

注释：

①参见沈亚平、许博雅：《“大数据”时代政府数据开放制度建设路径研究》，《四川大学学报》（哲学社会科学版）2014年第5 期；于浩：《大数据时代政府数据管理的机遇、挑战与对策》，《中国行政管理》2015年第3 期；陈振明：《政府治理变革的技术基础——大数据与智能化时代的政府改革述评》，《行政论坛》2015年第6期；刘权：《政府数据开放的立法路径》，《暨南学报》（哲学社会科学版）2021年第1 期；邢会强：《政府数据开放的法律责任与救济机制》,《行政法学研究》2021年第4 期；李涛：《政府数据开放与公共数据治理：立法范畴、问题辨识和法治路径》，《法学论坛》 2022年第5期；胡凌：《论地方立法中公共数据开放的法律性质》，《地方立法研究》2019年第3 期；张翔：《“复式转型”：地方政府大数据治理改革的逻辑分析》，《中国行政管理》2018年第12 期；高富平：《数据经济的制度基础——数据全面开放利用模式的构想》，《广东社会科学》2019年第5 期。

②参见吕红：《计量视角下的我国政府数据开放研究动向与热点挖掘》，《现代情报》2017年第9 期。

③［美］博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1998年版，第504页。

④World Bank, How to Notes: Towards Open Government for Enhanced the Social Accountability, 2012.

⑤See Open Government Data．

⑥The Federal Ministry of the Interior in Germany,Open Government Data Germany, 2012.

⑦参见于浩：《大数据时代政府数据管理的机遇、挑战与对策》，《中国行政管理》2015年第3 期。

⑧[58]刘权：《政府数据开放的立法路径》，《暨南学报》（哲学社会科学版）2021年第1 期。

⑨吴旻：《开放数据在英、美政府中的应用及启示》，《图书与情报》2012年第1 期。

⑩⑲㊵参见迪莉娅：《“反公地悲剧”视角下的政府数据开放研究》，《情报理论与实践》2016年第7 期。

⑪参见沈亚平、许博雅：《“大数据”时代政府数据开放制度建设路径研究》，《四川大学学报》（哲学社会科学版）2014年第5 期。

⑫参见邢会强：《政府数据开放的法律责任与救济机制》，《行政法学研究》2021年第4 期。

⑬胡凌：《论地方立法中公共数据开放的法律性质》，《地方立法研究》2019年第3 期。

⑭陈振明：《政府治理变革的技术基础——大数据与智能化时代的政府改革述评》，《行政论坛》2015年第6 期。

⑮参见李海敏：《我国政府数据的法律属性与开放之道》，《行政法学研究》2020年第5 期。

⑯周志峰、黄如花：《国外政府开放数据门户服务功能探析》，《情报杂志》2013年第3 期。

⑰参见朱宝丽：《数据产权界定：多维视角与体系建构》，《法学论坛》2019年第5 期。

⑱转引自赵柯、薛岩：《西方国家开放政府数据运动研究》，《当代世界与社会主义》2020年第3 期。

⑳㉑宋烁：《政府数据开放是升级版的政府信息公开吗？——基于制度框架的比较》，《环球法律评论》2021年第5 期。

㉒转引自沈亚平、许博雅：《“大数据”时代政府数据开放制度建设路径研究》，《四川大学学报》（哲学社会科学版）2014年第5 期。

㉓赵柯、薛岩：《西方国家开放政府数据运动研究》，《当代世界与社会主义》2020年第3 期。

㉔㊶[57]宋烁：《政府数据开放宜采取不同于信息公开的立法进路》，《法学》2021年第1 期。

㉕参见《欧盟开放数据战略促进公共部门数据再利用》，《信息化研究与应用快报》2012年第1 期。

㉖参见《数字经济打开发展空间》，《人民日报》2020年7月24日。

㉗陈一新：《“五治”是推进国家治理现代化的基本方式》，《求是》2020年第3 期。

㉘S.S.Basamh, H.A.Qudaih, M.A． Suhaimi, EGovernment Implementation in the Kingdom of Saudi Arabia: An Exploratory Study on Current Practices, Obstacles and Challenges, International Journal of Humanities and Social Science, 2014, 4(2), pp.296-300.

㉙参见门理想、王丛虎、门钰璐：《公共价值视角下的政府数据开放——文献述评与研究展望》，《情报杂志》2021年第8 期。

㉚参见赵敬丹、王欢：《基于数据开放的透明政府建设创新路径探析》，《理论视野》2021年第9 期。

㉛㊼宋志红：《大数据对传统法治的挑战与立法回应》，《经济研究参考》2016年第10 期。

㉜狄振鹏、姜士伟：《大数据时代政府数据开放与公民隐私保护问题研究》，《情报杂志》2022年第2 期。

㉝参见张翠梅、方宜：《区块链架构下政府数据开放共享治理研究》，《南通大学学报》（社会科学版）2021年第6 期。

㉞参见陈兵：《“双循环”下数据要素市场公平竞争的法治进路》，《江海学刊》2021年第1 期。

㉟参见夏蓓丽：《我国地方政府数据开放的政策工具选择研究》，《图书与情报》2021年第3 期。

㊱参见东方、邓灵斌：《政府数据开放的法律规制：美国立法与中国路径——基于美国〈开放政府数据法〉（OGDA）的思考》，《情报资料工作》2021年第5 期。

㊲参见陆莉：《“数据资产框架”视角下我国政府公共安全数据开放现状、问题与对策》，《情报杂志》2020年第11 期。

㊳参见张翔：《“复式转型”：地方政府大数据治理改革的逻辑分析》，《中国行政管理》2018年第12 期。

㊴高富平：《数据经济的制度基础——数据全面开放利用模式的构想》，《广东社会科学》2019年第5 期。

㊷李顾元：《〈数据安全法（草案）〉视野下的公共数据治理》，《信息安全与通信保密》2020年第8 期。