经济区与行政区适度分离视角下武汉都市圈的协同治理

2022-02-16柳青

社会科学动态 2022年12期

柳青

区域经济一体化的发展和产业功能布局的调整，使以超大城市和特大城市为核心的都市圈成为城市发展的主要空间形态。都市圈的蓬勃发展为区域竞争优势的形成和地方经济高质量发展提供了重要支撑。湖北省第十二次党代会报告提出，“大力发展以武鄂黄黄为核心的武汉都市圈”，“将武汉都市圈打造成为引领湖北、支撑中部、辐射全国、融入世界的重要增长极，到2035年建设成为人口规模超3000 万、GDP 超6 万亿元的世界城市和都市圈。”①从本质上讲，都市圈是一种跨行政区的“虚体性治理单元”②，是适应市场经济发展需要和统一大市场要求的复合空间治理形式。从特征上看，武汉都市圈属于省域内不同行政层级间城市的联合体，必须突破“行政区经济”③的壁垒和限制，逐渐向经济区转型，才能实现真正意义上武汉都市圈一体化协同治理。

一、“经济区与行政区适度分离改革”的提出

当前，我国经济已迈入高质量发展的新阶段，资本、技术、劳动力、数据等生产要素加速流动的趋势不断增强，跨行政区的区域性公共问题不断涌现，这对区域协同治理提出了新的要求。2021年10月，中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，明确提出：探索经济区与行政区适度分离改革。由此，经济区与行政区适度分离改革拉开序幕，各地纷纷开始探索其实施进路。

（一）经济区与行政区的界定

经济区与行政区的界定与划分并非全新的话题④，早在20世纪末学者们就对此展开了大量的讨论。虽然学术界对行政区的界定并不完全一致，甚至在称谓上也存在些许差异，但其内涵是基本一致的。大多数学者认为，行政区是国家政权出于行政管理的需要，为实现分级管理而进行的空间区域划分。也有学者认为行政区是“行政区划的空间表现形式”⑤，其边界具有稳定性。经济区是市场经济活动的产物，通常是基于紧密的经济产业联系和地域分工协作而自发形成的地域经济单元。⑥经济区的产生和演变以各级城市为依托，伴随着生产要素的自由流动和市场驱动的空间集聚扩散，其边界具有模糊性。

从理论上看，经济区这种无形的经济产业空间联系是不会受到行政区影响的。⑦要素流动却往往受到行政区的掣肘和制约⑧，造成了经济区的实际割裂，不利于统一大市场的形成和新发展格局的构建。因此，如何协调好经济区与行政区的关系，进而开展有效的协同治理是推动区域合作、促进区域协调发展的关键之举。

（二）经济区与行政区的适度分离

经济区与行政区因其功能差异而呈现出不同的特征，也表现出很多的矛盾与冲突，但二者之间并不是截然对立的。2014年，习近平总书记在部署推进京津冀协同发展战略时就曾指出：行政区划并不必然就是区域合作和协同发展的障碍和壁垒，行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势。⑨此后，更多的学者逐渐认识到，“行政区与经济区的关系并非一种非此即彼的关系，它更多的是表现为一种相互作用和相互磨合的过程。”⑩

范恒山认为，行政区是组织开展经济活动的基本载体与支撑，而经济区则是行政区高水平、快进度和可持续发展的重要条件。行政区的发展有赖于经济区的发展，而经济区的发展又取决于行政区的合理作为；经济区的发展需要倚重行政区这个基础，但又必须突破行政区的限制。⑪因而，经济区与行政区之间只有形成一体化的互动关系，才能更好地促进区域协调发展。

经济区与行政区的适度分离是新时代协调发展必须解决好的重要问题。尽管我国改革开放初期曾经做过一些初步的探索，如成立跨行政区的横向经济协作区等，但经济区的协作范围始终难以突破行政区固化的利益格局。因此，在区域经济一体化的趋势下，如何实现经济区与行政区的适度分离是破解协同发展难题的一把“钥匙”。所谓经济区与行政区适度分离，是指经济区与行政区依据自身功能特点，既相互关联又不完全重合的“一种不同于一般行政区域的具有特色的管理体制”⑫。适度分离既要体现“分”，行政区要让渡部分经济管理权限，赋予经济区更多的市场自主权；又要体现“合”，经济区要在保持行政区相对稳定的前提下，实现中心城市及其辐射腹地的经济联动和有机融合。

二、武汉都市圈协同治理的现状分析

武汉作为我国中部地区唯一的超大城市和长江经济带核心城市，具备了引领武汉都市圈发展的核心动力。武汉都市圈的协同发展对于发挥武汉作为核心城市的枢纽和辐射作用，带动湖北全域的高质量发展有十分重要的作用。

（一）武汉都市圈的发展历程

在区域经济一体化的推动下，我国中部以武汉为核心的都市圈建设从“十一五”开始布局到“十四五”成效初显，历经了十多年的发展历程。2007年12月，武汉城市圈（又称武汉“1+8 城市圈”）获批全国“资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”（简称“两型社会”试验区），以武汉为核心、涵盖半径约100 公里范围内的黄石、鄂洲、黄冈、咸宁、孝感、潜江、天门、仙桃等8 个周边城市的区域经济联合体正式形成。武汉“1+8 城市圈”以不到全省三分之一的地域面积，集中了全省约二分之一的人口，创造了全省三分之二的经济总量，是湖北经济社会发展的核心和枢纽，更是中部崛起的重要战略支点。

2010年3月，武汉城市圈被列为国家“十二五”重点发展区域，武汉更被明确为全国区域性中心城市，武汉城市圈成为中部城市群的“领头羊”。2014年，《武汉城市圈区域发展规划（2013—2020）》获批，成为武汉城市圈一体化建设的行动指南。“十三五”时期，在长江经济带和长江中游城市群等国家战略的推动下，武汉在2017年提出了建设武汉大都市区的构想，这是区域一体化功能扩展和近汉空间统筹的必然要求。2021年，武汉城市圈同城化发展迈开新步伐，通过“规划同编、交通同网、科技同兴、产业同链、民生同保”打造省域核心城市圈。2022年湖北省第十二次党代会提出要大力发展以武鄂黄黄为核心的武汉都市圈，这是贯彻国家培育发展现代化都市圈发展战略的重要举措，也是建设全国构建新发展格局先行区的坚实支撑。

从“1+8 武汉城市圈”到范围更小功能更聚集的“武汉都市圈”，体现了区域产业发展、功能整合、治理融通的拓展与深化，是从宏观到微观的“战略承继”⑬。经过十几年的发展，武汉城市圈协同治理取得了初步成效，从基础设施、产业规划到合作平台、协同机制等方面都有较大突破。尤其是2021年武汉城市圈同城化发展办公室的成立，标志着同城化发展取得实质性进展。

（二）武汉都市圈协同治理的现实困境

作为省域内跨不同行政层级行政区的空间治理单元，武汉都市圈协同发展存在要素市场分割、发展不均衡、行政壁垒难打破、治理碎片化等问题，直接制约了统一大市场的形成和协同治理的有效性。

1.都市圈圈层断裂导致协同动力机制匮乏

以“武鄂黄黄”为核心的武汉都市圈，其成立的动力表面上源于省域内三大都市圈的战略布局，但其根本原因却在于武汉东向轴线上的空间产业布局契合了长江经济带和长江中游城市群等国家战略的发展趋势。核心区武汉、鄂州、黄冈、黄石四地在资源禀赋、产业结构等方面既存在天然的联系又存在较大差异，这为区域发展和跨域协同既带来了很大的机遇，又带来了很大的挑战。

从现实来看，武汉都市圈内“一城独大”的空间结构布局与“一强众弱”的区域经济格局较为明显。武汉市区尤其是中心城区的人口、GPD 规模已经达到相当高的水平，中心城区平均人口密度超过10000 人/平方公里，人均GDP 超过20000 美元。而核心区的其他三市在城市能级和经济体量上都远低于武汉，人口、资本、产业基础存在一个明显的断层，未形成一个梯度有序的经济结构，圈层断裂的特征十分明显。与此同时，处于武汉都市圈功能辐射区的周边城市发展不均衡现象也十分明显，实力普遍不强，县域经济偏弱。这就导致武汉作为都市圈核心城市的资源和要素虹吸效应明显，短期内各行政区发展不平衡的现象十分突出。

“区域经济联系的深化，源于产业、市场、要素等联系的深化，在这些联系没有达到一定强度前，由于‘经济利益引力’明显小于‘行政利益阻力’，相关城市对经济区与行政区分离的诉求不强烈。”⑭由于发展不平衡导致的圈层断裂特征，武汉都市圈中心极化效应依然明显，圈内其他行政区的资本、产业、人才等发展要素都未达到与武汉经济结构相匹配的强度和水平，行政区与经济区分离的要求和趋势并不明显，合作的动力机制缺乏。另外，武汉都市圈内各个行政区受政绩考核的压力，横向协同的意愿和动力并不强烈。

2.行政区割裂导致碎片化治理

武汉都市圈是省域内不同层级行政区的联合体，受传统行政区条块分割体制的影响，经济活动和公共事务的行政壁垒依然存在。资源要素的流动往往只限于单一行政区内，碎片化倾向明显，这与都市圈要求的一体化协同的精神是相悖的。

随着经济协作程度的加强，武汉都市圈内各市的经济联系已经突破了原有的行政区范围，跨区域的经济联系日益紧密。但从现实考察，制约产业和市场一体化的隐形行政约束依然存在，地方政府很难突破“一亩三分地”的思维局限，具体表现为地方保护主义和市场分割。“行政区割裂导致的要素流动障碍已成为新时期产业协作的核心困境”⑮，这一方面是由于各行政区政府为实现经济考核指标，用投资、税收等优惠政策增强自身的比较优势，从而导致要素争夺、重复建设、无序竞争等现象。另一方面，地方官员不仅注重本地区的经济发展，更关心与其他地区相比的相对业绩，宁愿保持与竞争对手相似的经济结构，也不愿意承担政治晋升博弈中的相对位次下降的风险。

3.缺乏可持续的协同治理模式和机制

各行政区间碎片化的治理结构，导致与经济区一体化发展相适应的领域，如协同立法、产业布局、财税分成、生态补偿、联合考核等方面机制建设严重滞后，都市圈内各行政区之间竞争有余而合作不足的局面很难扭转。从根本上讲，这是由于武汉都市圈还没有形成系统可持续的协同治理模式和机制，纵向上缺乏规范的合作机制框架，横向上缺乏有力的统筹协调，各层次孤立的合作和各领域单一的协同很难形成治理合力，影响了协同发展的有效性和可持续性。一方面，武汉都市圈没有基于整体经济区的考虑来进行系统布局。既然是经济区，就要求围绕要素流动和产业协作等重点领域来逐步推动，而现有的武汉城市圈发展规划较为宏观，对圈域内的政府间横向合作缺乏切实的指导作用，各地出于地方本位主义的考虑，难免出现产业雷同、无序竞争、公共服务失衡等问题。另一方面，武汉都市圈一体化发展在相关的法律体系和制度的对接上存在障碍，各地在基本公共服务提供、基础设施建设、人员流动、社会保障、就业等方面的政策存在差异，很难整合，这就导致了都市圈内资源配置的扭曲。由于武汉都市圈内跨域合作的软性约束，导致了很多的合作项目都是急于求成心理下的短期行为，限制了协同治理效能的发挥，很难起到实效。

三、武汉都市圈协同治理体系的构建

都市圈已经成为经济发展的重要增长极，未来城市之间的竞争也必将是以核心城市为中心的城市集团的竞争。武汉都市圈要想在新一轮的城市竞争中赢得战略主动，形成区域竞争新优势，必须突破省域内行政区的限制，实现经济区与行政区的适度分离，进而搭建系统化可持续的协同治理框架。

（一）宏观层面：培育同呼吸共命运的武汉都市圈共同体意识

其一，实现行政区与经济区的适度分离，必须打破传统行政区的思维定势，培育都市圈共同体意识，这对打破地方保护主义和区域市场分割具有基础性作用。都市圈本质上是功能区和经济区，不是简单的“中心市+外围市”的结构，要强调同城化发展和一体化思维，培育都市圈共同体。

其二，可以考虑设立省级层面的行政协调机构——都市圈协调委员会，来协调省内三大都市圈内部及之间的跨区域合作问题，对总体规划、重大决策、重大项目及监督考核等事项进行统筹协调。武汉都市圈各市的行政层级各不相同，既有副省级城市，又有一般的地级市。由于行政层级不对等、法律法规衔接不畅，武汉都市圈现有的合作和协调机制主要是依托武汉市发展改革委员会采取联席会议的方式进行，力度较弱且缺乏普遍的约束力，需要在更高的行政层级上来进行统筹。设立高位的协调机构不仅可以推动区域协同机制的组织化和制度化，还可以协商解决区域内一些重大问题。

其三，加快完善区域合作的法律基础。协同立法是都市圈高质量可持续发展的刚性激励和约束条件。如果没有完善的区域合作法律法规体系，各行政主体参与圈内协同更多的只是行政激励下的短期行为，缺乏持续性和有效性。因此，必须明确各协同主体的法律权利和义务，逐步建立都市圈内税收、道路交通、劳动力市场、生态环境保护等方面的法规政策体系，建立执法、司法协作体系来保障区域协同治理的实现。

（二）中观层面：建立多层次多领域的武汉城市圈协同发展机制

在政府协同方面，要在探索经济区与行政区适度分离的前提下，创新武汉都市圈行政管理体制机制。要进一步将制约经济联系深化的行政管理职权从各行政区政府中分离出来，委托给都市圈协调委员会来行使。在发展原则上，各行政区政府应坚持“经济活动一体化、社会事务属地化、共同事务协同化”。努力建设“不破行政隶属、打破行政壁垒”的跨行政区一体化发展机制，通过政务服务同城化来促进各类生产要素自由流动、高效集聚。要探索圈域内官员绩效考核一体化，将推进同城化和解决跨区域性公共事务的工作作为加分项目纳入政府年度绩效考核目标体系，从而推动同城化取得实效。

在市场和产业协同方面，构建与经济区相适应的一体化区域合作和协同发展机制。一是按照“权责对等、成本分担、收益共享”的原则，支持武汉与周边地区共建“飞地园区”和“离岸园区”，共同探索和磋商“飞地园区”“离岸园区”等共建园区的管理模式、成本分担机制和收益共享机制。可以借鉴外地“存量收益由原行政辖区各自分享、增量收益五五分成”的办法，实现共赢共享。二是以“全球、国家、区域”相结合的视野优化区域分工和产业布局，以资源要素空间统筹为主线，发挥中心城市和外围城市的资源禀赋和区位优势，通过分工协作实现协同发展。打破行政壁垒，建立符合产业特色的金融、产权、消费一体化机制，推进圈内人才、资金、技术、信息等生产要素实现自由、高效流动，实现区域市场共享、功能互补和协同发展。三是以打造江南光谷科创大走廊和江北双循环流通大走廊为契机，围绕光电子元器件、智能装备制造等核心技术和重要产业节点，强化武汉都市圈内产业空间的点—轴—带联系，促进产业空间的加速递进，构建网络状的区域产业发展格局。

在社会协同方面，要加强民间组织和社会团体的交流与合作。一是充分利用武汉在科教、人才、产业方面的优势，借助民间团体、社会组织等参与渠道和机制，推进武汉与其他核心城市之间的信息交流与良性互动，为都市圈协同治理夯实基础。二是成立高层次的专家咨询委员会，吸纳高等院校、科研院所的专家学者作为智力支持，形成专家智囊团为都市圈发展建言献策。专家们通过提供重大决策咨询、重要合作项目论证、政策研究等服务，来促进武汉都市圈协同发展。三是发动企业联合会和行业协会搭建沟通与交流的平台，推进武汉都市圈在社会领域的合作交流。

（三）微观层面：出台一系列可操作的武汉都市圈协同治理政策

武汉都市圈协同发展要取得实质性成效，还需要一系列相关配套政策的出台与落实。经济区与行政区适度分离改革已经由理念倡导转化为现实行动，需要一系列的政策创新来“破局”，以点带面地推动武汉都市圈协同治理走实走深。

第一，要积极向上争取，努力推动武汉都市圈进入国家级都市圈行列。目前，全国已有五家国家级都市圈——西安、福州、成都、南京及长株潭都市圈。国家级都市圈的政策和资源倾斜力度较大，有利于区域协同的加速发展。因此，建议湖北集中强化武汉都市圈的极核功能，通过政策叠加、资源要素集聚等手段提升武汉的辐射带动能力，使武汉都市圈成为省域内都市圈的样板，争取早日获批国家级都市圈。

第二，开展经济区与行政区适度分离的改革试点。在局部有条件的地区探索管理体制改革创新，赋予共建园区更多的管理权限和财政自主权，解决因管理人员身份归属不同而造成的发展理念、运营方式的差异和分歧。建议赋予试点地区和园区更高的行政管理权限，在政策范围内可以下放的经济管理权限一律下放。

第三，在省级层面统筹协调机构的领导下，成立都市圈合作发展的市长联席会议制度，作为推动都市圈一体化发展的制度保障。对于武汉都市圈内的一些普遍性问题，如基础设施硬联通、产业协作、政务融通等，可以通过定期的市长联席会议来协商解决；而对于一些争议较大、难以协调的问题，如财税金融制度、利益分成等，可以交由省都市圈协调委员会来调节和仲裁。并且可以在协调委员会下设多个执行委员会来解决区域发展中的具体事务性问题，定期不定期研究区域发展中规划、交通、产业、生态、市场监督、政务服务等领域的合作进展，反映在这些领域遇到的问题，提出解决方案。

第四，各行政区可共同出资成立武汉都市圈合作发展基金。建议湖北省政府每年划拨一定经费，圈内各行政区按照年财政收入1%—3%的比例拨付资金，吸纳企业、行业协会、社会组织等其他社会主体的捐赠，共同构成武汉都市圈合作发展基金。基金主要用于跨行政区的基础设施建设、生态环境保护、产业专项合作等事项，通过基金的有效运作，促进武汉都市圈一体化发展，带动湖北全域的联动协调发展。

注释：

①王蒙徽：《立足新发展阶段贯彻新发展理念努力建设全国构建新发展格局先行区奋进全面建设社会主义现代化新征程——在中国共产党湖北省第十二次代表大会上的报告》，《湖北日报》2022年6月18日。

②杨龙：《作为国家治理基本手段的虚体性治理单元》，《学术研究》2021年第8 期。

③“行政区经济”最早由华东师范大学刘君德教授在20世纪末提出，主要是凸显了行政区划对区域经济的刚性约束。详见刘小康：《“行政区经济”概念再探讨》，《中国行政管理》2010年第3 期。

④周克瑜：《论行政区与经济区的关系及其协调》，《经济地理》1994年第1 期。

⑤李荣娟：《行政区与经济区的冲突与张力整合——区域公共治理的视角》，《国家行政学院学报》2007年第3 期。

⑥刘本盛：《中国经济区划问题研究》，《中国软科学》2009年第2 期。

⑦蔡之兵、张可云：《经济区与行政区适度分离改革：实践逻辑、典型模式与取向选择》，《改革》2021年第11 期。

⑧⑭盛毅、杜雪锋：《基于经济区与行政区适度分离视角的成渝地区双城经济圈建设路径》，《西华大学学报》（哲学社会科学版）2021年第2 期。

⑨中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第280页。

⑩周克瑜：《走向市场经济——中国行政区与经济区的关系及其整合》，复旦大学出版社1999年版，第14页。

⑪范恒山：《深入推进经济区理论研究》，《人民日报》2010年8月20日。