地方人大立法协商的概念辩正与发展方向——基于实现全过程人民民主的视角

周天泓

一、背景的展开与问题的提出

随着我国经济社会的发展，社会利益主体日渐多元，各种利益关系大小群体之间的矛盾也日趋多样，如何有效保障社会各方充分表达诉求和观点，规范有序吸纳其立法需求，就成为了民主立法的应然选项。①立法协商就是保障社会各方有效参与立法活动应运而生的制度创新。

从本质上讲，立法协商是协商民主在立法工作中的体现和应用。②我们党高度重视这一民主立法创新形式对推动中国特色社会主义民主政治发展的理论价值和实践价值，自党的十八届三中全会首次提出要“深入开展立法协商”以来，层层部署、稳步推进其发展。党的十八届四中全会进一步明确了“立法协商”的具体要求。2015年《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》首次提出“人大协商”概念，并将“深入开展立法工作中的协商”纳入“人大协商”范畴进行专门论述。2016年《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》再次强调，“按照科学立法、民主立法的要求，加强立法协商，健全立法起草、论证、协调、审议机制”。党的十九届四中全会更是明确指出，“完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制”。2021年10月13日，习近平总书记在中央人大工作会议上指出，“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”，“要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中”。③这一重要论述更是赋予了立法协商实现全过程人民民主的重要使命。

党中央有部署，地方见行动。其实，各地在党的十八大之前就早已有立法协商的相关探索。比如，从1995年开始，大连市政协每年围绕2—3 部地方性法规和规章草案，在人大或政府进行协商论证④；福建省在2000年就制定了《关于加强地方立法协商工作的意见》⑤；2013年，北京市委决定在北京市政协就《北京市大气污染防治条例（草案）》进行立法协商，北京市政协组织各界别及专家组座谈30 次，直接参与座谈会发表建议的委员有265人，提出372 条意见建议，为法规草案的修改完善提供重要支持。⑥此外，还有不少地方出台了立法协商的规范性文件，这些文件的制定主体既有人大常委会，也有政府，还有政协。⑦由此可见，尽管《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》将“深入开展立法工作中的协商”作为“人大协商”的内容，但是实践中开展地方立法协商的主体却绝非只有人大及其常委会一家。这就不免带来疑问：是该根据地方的实践对中央政策进行完善，还是该对地方的实践进行矫正纠偏？立法协商的概念究竟该如何把握？其在地方立法中的主体、方式、程序如何规范，未来该怎么发展？从理论层面来看，学界围绕这些问题进行了持续的研究探讨，但是至今尚未形成共识。有学者一针见血地指出，现行研究存在碎片化、零散化状况。⑧而这也在一定程度上加剧了理论分歧。本文以为，亟需一种更高层次、更宽领域的理论格局对立法协商的相关问题进行统摄，开展体系化的制度建构，进而指引立法协商实践更进一步发展。基于此，本文将尝试把立法协商置于全过程人民民主这一中国特色社会主义民主政治发展的前进方向下进行考察，明确立法协商发展完善的理论指引，廓清立法协商的概念，在此基础上揭示当下地方人大在开展立法协商实践中的问题，进而提出今后的发展建议。

二、理论预设：把握全过程人民民主重大理念的三个维度

人民民主是社会主义的生命，是中国共产党始终高举的光辉旗帜。一百年来，我们党不断深化对人民民主建设规律的认识，团结带领人民群众走出了一条符合中国国情、具有独特优势、充满生机活力的中国式人民民主发展道路。在厚重的民主发展历史逻辑基础上，习近平总书记创造性地提出了全过程人民民主的重大理念并大力推进。全过程人民民主重大理念的提出，既是对我们党领导人民治国理政基本经验的历史总结，集中反映了我们党对社会主义民主政治建设的规律性思考与实践成就，也为推进中国特色社会主义民主政治建设指明了方向，更为立法协商深入发展提供了更高层次、更大格局、更宽领域的理论指引和遵循。“新的核心概念与概念体系的出现背后，往往就预示着在新的研究中，要采用新的研究方法，或对新的研究对象进行研究，预示着一种新的本体论和方法论。”⑨全过程人民民主具有极其深远的政治意蕴、无比丰富的理论内涵和鲜明具体的实践要求。我们可以从以下三个维度来把握这一重大理念。

（一）把握“全过程人民民主”的“人民性”

民主是全人类的共同价值，是人类美好意愿的充分表达。人民在国家制度和国家政治生活中处于何种位置，是居于中心地位还是被边缘化，是判断民主的性质与质量的重要标准。与习近平总书记在上海考察时最初提出的“全过程民主”相比，“全过程人民民主”重大理念加入了“人民”二字。“人民”揭示了全过程人民民主的本体属性，这是中国特色社会主义民主区别于西方式民主最显著的特征。全过程人民民主始终遵循以人民为中心的价值取向，建立符合人民意志的制度安排，从根本上避免了西方资本主义国家无法克服的“民主赤字”问题，最大程度地确保人民当家作主的权利和地位。坚持以人民为中心发展全过程人民民主，是新时代新征程民主政治建设的最根本要求，也是发展立法协商制度必须遵循的根本价值。人民需要是实现全过程人民民主的根本前提，要始终把人民作为民主政治建设的根本出发点，开展立法协商要以人民权益和真实诉求为基点，聚焦实现群众诉求，统筹安排社会利益；人民参与是实现全过程人民民主的主要方式，要始终把人民作为民主政治建设的根本依靠力量，全心全意依靠人民的主体力量推进立法协商建设，不断创新公众参与立法协商的方式和举措，注重公众参与的平等性，持续提升立法协商参与主体的广泛性，凝聚社会各方力量，形成最大公约数；人民满意是实现全过程人民民主的最终目标，要始终把人民作为民主政治建设的根本目的，持续推进立法协商等制度创新，保障人民权力，增进人民福祉，不断实现人民对美好法治生活的需要。⑩

（二）把握“全过程人民民主”的“全过程性”

民主在古希腊诞生之时，从民主决策到民主监督，公民都是参与其中的。但是，战后西方式民主将民主单纯理解为“竞争性选举”。以美国为首的西方国家在全世界推销民主时就是按照“竞争性选举”的标配来设计民主制度。这一定义将民主只限于投票选举，窄化了民主的过程，其结果就是不仅造就了大量的空壳民主，而且在很多地方激化了固有的社会矛盾，甚至引发严重冲突，包括族群冲突和宗教冲突等。⑪民主的真谛不仅是投票权力的一时实现，而且应是围绕满足人民不断增长的需要以及体现这一需要的政策展开的一个有始有终具有“闭环”特色的全流程参与。⑫全过程人民民主不仅强调民主的过程性，更强调“全”过程性，有效防止了选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象。有学者指出，全过程人民民主包括民主的宏观过程和具体的微观过程。从宏观过程来看，全过程人民民主是持续的、不间断的民主活动。只要存在公共事务的决策，就必然需要人民的民主政治参与活动，因此，全过程人民民主呈现为非间断的政治参与行为。从具体的微观过程来看，根据民主活动的实践逻辑，全过程人民民主主要由民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等行为所构成。其中民主选举、民主决策和民主管理均可构成具体民主的完整活动，而贯穿三个具体民主活动的是民主协商和民主监督。⑬

立法是一项重要的公共决策，从全过程人民民主的“全过程性”特征来说，民主协商和民主监督就要贯穿立法决策的全过程。立足民主协商贯穿立法决策全过程，一方面“不仅要使协商在决策之前，而且要让协商贯穿于从决策到实施、反馈的全过程，充分体现了人民持续参与政治生活的权利”⑭，换言之，发展立法协商要尽可能延伸协商时间线，不仅在立法决策中发挥作用，也要在立法决策前、立法决策后发力；另一方面，“立法协商的成功并非取决于有集体行动能力的全体公民，而是取决于交往程序和交往预设的建制化，以及建制化商议过程与非正式地形成公共舆论之间的共同作用”⑮，“交往程序和交往预设的建制化”意味着必须建构起持续稳定的运行机制与程序，为强化立法协商功能、实现立法协商贯穿立法全过程提供有力支撑。

（三）把握“全过程人民民主”的“真实有效性”

习近平总书记指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”⑯先进的民主理念与科学的民主制度必须在现实民主治理过程中得到效能检验。全过程人民民主具有卓越的民主治理效能，具有真实性、有效性特点。⑰真实性主要指整个民主过程由人民亲身参与，有真实的体验感，体现在民主制度的执行。有效性即结果的管用性。全过程人民民主“有效管用”，就是指其具有巩固国家政权、夯实政权的民意基础、群众基础，增强党的全面领导和长期执政的合法性、正当性的作用，也具有吸纳民智、体现民意、代表民利、开发民力的良好作用。归结为一点，人民参与民主的期望能够在参与实践中得以实现，人民在民主问题上有获得感。⑱开展立法协商必须有力展现全过程人民民主的“真实有效性”。要注重提升群众真实参与民主活动的“体验感”，通过周延的程序设计，进一步健全立法协商中的交流、互动机制，确保人民群众能够真实地参与民主立法；要注重提升协商结果的“有效性”，立法机关要认真对待立法协商结果，强化结果运用，切实提高立法决策质量。

三、立法协商概念辩正

“概念是构造理论的砖石，它是研究范围内同一类现象的概括性表述。”⑲“概念赋予经验以形式，并使明确表述成为可能。”⑳如果一个概念的外延漫无边际，或者每个人完全可以从不同意义上使用这个概念，那么说明这个概念的表述还不清楚明确，需要进行再界定。正如前文所述，制定立法协商规范性文件的地方主体既有人大常委会，也有政府，还有政协，这反映到理论层面就是立法协商的概念内涵不清、外延不明。“一个理论的概念明晰性通过对意义的深入说明和澄清而获得不断提高，是科学进步最重要的方式之一。”㉑据此，本文将以前文勾勒出的全过程人民民主重大理念的理论预设，对立法协商概念进行辨正，为更进一步探讨立法协商的实践发展提供前提和基础。

（一）从描述性概念到规范性概念的流变：立法协商概念研究梳理

“‘词语’并不具有历史，而‘概念’则具有历史。”㉒对概念的研究自然也有历史。通过梳理我国学界对立法协商概念的研究脉络，可以发现其历程大致沿着实践在前、理论在后的路径。

在早期的理论研究中，研究者们从各地政协开展立法协商的实践探索中来提炼立法协商概念。早在2002年，林庆民总结分析大连市政协参与地方性法规和政府规章草案在人大或政府审议通过之前的协商经验，提出要坚持把搞好立法协商放在重要位置，作为政协工作不可偏废的重要组成部分。㉓此后，林忠武在考察当时我国各级政协积极开展立法协商工作、形成颇具特色的立法协商制度的基础上，提出“立法协商是指政协有关专门委员会和政协委员，在立法机关初审之前，对有关法律法规草案进行论证、协商，发表意见和建议的活动。立法协商工作是人民政协履行政治协商、参政议政职能的重要形式”。㉔沿着这一经验萃取获得概念的路径，赵吟、王丛伟、胡照洲、王复生、彭凤莲、朱志昊等学者相继将研究视野聚焦于政协这一主体，围绕人民政协在立法协商中的工作职能、具体行动、独特优势等，对立法协商进行定义，并将政协设为立法协商的唯一渠道。㉕从概念的生成路径上看，这一研究范式下生成的立法协商概念可以说是描述性概念。㉖

在稍晚期的研究中，有不少学者开始采取不同于事实提炼的定义路径，而是立足立法权行使的主体、立法运行的逻辑，对立法协商进行定义。张献生认为，立法协商是指具有立法职能的机构或部门在立法过程中，按照一定的程序与有关方面、部门或人士，或面向社会公众，就有关事项和内容通过咨询、沟通、对话、讨论、听证、评估、征求意见、提出建议和反馈等方式进行的协商活动。㉗郭杰认为，立法协商是指具有立法权的人大及其常委会或其行使相关立法权限的法定主体，在立法活动中与特定或者不特定主体之间的协商民主活动。㉘其认为，立法协商应取这一广义上的定义，不宜立足政协立法协商这一狭义定义。苏绍龙从“立法”和“协商”这两个概念出发来推导立法协商的定义，认为立法协商是人大或其常委会主持下的协商，是立法前的协商，并将行政立法排除在了立法协商之外。㉙此外，还有学者从立法协商活动的发起部门与主导部门的双重角度进行考察，认为立法协商就是立法过程中，相关行为主体围绕立法内容、立法规划、立法工作计划等事项进行的协商互动。㉚这无疑是更广义的定义。上述研究范式下生成的立法协商概念可以说是规范性概念。㉛

长期以来，描述性概念定义与规范性概念定义两种理论范式并存，导致立法协商的认识一直不统一，这给实践探索带来了极大的困扰。随着立法协商实践的日渐丰富以及学界对协商民主理论的深入研究，晚近以来，有学者尝试调和这两种定义，对立法协商作出更精当的界定。其一方面认为，立法协商是协商民主机制嵌于立法过程中的民主活动，应当由具有立法职能的机构或部门来主导；另一方面，还应利用现有的政协制度和实践经验，突出政协委员、民主党派、工商联等特定主体在协商中的社会整合功能以及专业建议功能，有必要在定义中予以特别强调。因此，其认为立法协商是指享有立法权的地方人大及其常委会，根据立法事项的重要程度、涉及的利益关系与范围，与政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织以及普通公民等特定或不特定主体，就相关立法议题进行沟通、交流并予以反馈的程式化民主活动。㉜从研究范式上看，这也是规范性概念。㉝

（二）概念的辩正：基于实现全过程人民民主的分析

在理论层面，关于立法协商的描述性概念定义和规范性概念定义的分歧主要集中在“谁与谁协商”“怎么协商”这两个方面。“谁与谁协商”涉及的是立法协商参与主体的问题，“怎么协商”涉及的是立法协商的适用情形和形式的问题。

关于立法协商的参与主体。正如前文所述，实现全过程人民民主，必须要确保立法协商参与主体的广泛性。因此，以政协为视角定义立法协商且将政协设为立法协商的唯一渠道的观点不可取。其一，这一观点限缩了参与主体的范围。政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，自然也是立法协商的重要渠道和协商平台，但是这并不意味着其他主体就不能参与立法协商。“认为人民政协必然是立法协商的一方，实质上排除了人大和政协以外的其他社会主体的平等参与机会。”㉞同理，晚近研究中，突出政协平台作用的定义也不可取。从参与的平等性上来说，政协参与立法协商只是立法协商的一种方式，立法机构到政协组织与特定群体进行立法协商、听取意见建议，或者政协把协商意见和建议反馈到立法机关，只是立法机关广泛征集民意的过程和渠道，并不具有应然优于其他方式的地位。其二，这一观点还存在“先入为主”的经验主义偏差。“人类的认识与其他领域一样，都遵循着‘先占原则’，即某些人由于对事物的认识在先，通过概念对事物加以定义，并能够广泛传播，就会形成‘先入为主’的认识，获得话语权。后人在接受这些概念时，自觉不自觉地会进入其相应的思维通道，形成格式化、规范化的思维。”㉟由于政协在我国的特殊地位，人们对协商民主一直有个广泛的印象，认为协商民主就是与政协直接相关。提到协商，人们就会自然而然地想到政协。㊱而且在实践中，由于政协对立法协商的先行先试，且进行了较为广泛地宣传，取得了一定的“先占”优势，这不免使后来的研究者形成“格式化”思维。但是近年来，立法协商的参与主体持续扩大，立法协商的内涵早已经大大超越政协立法协商的范畴。㊲所以，从参与主体来看，立法协商必须从有立法职能的机构或部门的视角来定义，同时必须要体现参与主体的广泛性。

关于立法协商的适用情形和形式。在全过程人民民主中，民主协商贯穿立法决策全过程。对照这一要求，一方面，立法协商就不能只停留于“立法前”，应该是涉及法律法规草案的立项、起草、审议、实施等全过程，协商的内容也不应局限于规范性法律文件草案，还应该包括立法规划编制、年度立法计划拟订、立法建议项目征集，以及在法规案交付表决前、法规实施后需要评估等。因此，研究者们提出的关于立法协商的规范性概念定义，无不存在着没有揭示协商覆盖立法全流程特征的缺陷，不符合全过程人民民主的要求。另一方面，立法协商的形式要尽可能多样，以便实践中能根据立法事项、立法阶段的不同而选择最合适的一种方式与群众进行协商，既能保证协商能持续稳定进行，也能保证协商的效果。目前，较为普遍的协商方式有座谈会、听证会、辩论会、论证会、立法咨询、网议互动（主要包括网上征求意见、网上讨论等方式）等，这些方式有的面向特定主体，有的面向不特定主体。

综上所述，本文对于立法协商的概念作如下定义：立法协商是指有立法职能的机构或部门就编制立法规划计划、起草修改法律法规草案、推进法律法规实施及开展其他立法事项，通过座谈、咨询、论证、辩论、听证、网络或书面征询意见等多种方式，广泛听取特定主体或不特定主体的意见建议并与之进行沟通互动的民主活动。需要说明的是，本文将立法协商的发起主体界定为有立法职能的机构或部门，这实际上不仅限于有立法权的人大及其常委会，也包含了行政机关。从中央层面来说，国务院具有制定行政法规的权力，国务院的组成部门事实上也承担着一些法律草案的起草工作；从地方层面来说，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的政府具有制定行政规章的权力，且这些地方政府实际上也承担着很多地方性法规的具体起草工作。㊳按照实现全过程人民民主的要求，政府的上述两项行为也必须加强民主协商即立法协商。所以，从外延上讲，立法协商的定义中必须包含行政机关。但是，这并不意味着《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》将“立法协商”纳入“人大协商”的做法需要调整，这一规定实际上是对人大在立法中发挥主导作用的充分肯定、明确宣示和有力推动。

四、地方人大立法协商的发展方向

尽管地方对立法协商已有不同程度的探索，但是面对实现全过程人民民主的时代课题，这些探索显然还不够，很多机制都还需要完善，有些环节甚至需要重塑。鉴于本文已将立法协商界定为是有立法职能的机构或部门的活动，同时考虑到人大作为立法机关的权威性、地方性法规和地方政府规章制定程序的类似性，因此，下文将对照全过程人民民主的理论预设，对地方人大立法协商实践中存在的问题进行体系性归纳，并对制度的完善及今后实践的开展作出指引。

（一）地方人大立法协商的实践困境

1.影响参与主体广泛性的问题

第一，公众参与立法协商渠道不完善。从实践情况来看，立法协商的制度性通道还不够完善。在具体操作中，立法部门或机构较多地采用座谈会、调研访谈会等传统模式，较少地利用互联网、即时通讯、移动客户端等新媒体方式。这使得立法协商的社会覆盖面较小、社会知晓率有限，产生不了溢出效应，吸引不来更多的群体参与。即使近年来网络征求意见形式受到立法部门或机构的高度重视，但是也因为有关环节设计有缺陷、运用方式不合理，导致网络群体参与度不高。有学者指出，各地立法机关的官网很少提供与设置和公众及时互动的动态参与方式，例如时下民间流行使用的网上调查、网上公共论坛等，也未见有立法机关的微信群、QQ 群等与社会大众及时、高效的对话互动空间，从而极大限缩了公众参与的热情与途径。㊴

第二，参与群体遴选机制还不成熟稳定。参与群体如果“没有一定的代表性与广泛性，意见的多元化得不到保证，但如果参与者太多，又会影响协商的效果”。㊵这就需要对协商对象进行科学的遴选。但是，目前各地关于协商对象的遴选机制还不稳定，针对特定主体如立法专家等的遴选机制较为成熟㊶，针对不特定的社会群体遴选机制普遍不成熟，实践中人大在立法协商时多委托法规起草部门推荐。而部门推荐参与人员的首要标准一般是“有时间”，其次才是“敢说、能说、会说”。这种基于参与易得性所进行遴选产生的参与人群，不仅其代表性得不到保障，更别说具有广泛性和均衡性。同时，公众遴选机制不畅也给了一些利益集团更多参与立法协商、增加“曝光率”的可乘之机，利益集团出于保障自身利益的目的往往也愿意更主动地参与立法协商。㊷兼听则明，偏信则暗，如果立法协商过程中只有利益集团发声而没有社会公众的真知灼见，这显然与全过程人民民主的要求不符。

2.影响协商机制持续稳定运行的问题

第一，制度规范供给不足。立法协商规范稳定运作离不开制度的有效保障。目前，地方开展立法协商的政策依据主要来源于前述中央出台的文件，法律依据则散见于《立法法》的个别条款。尽管各地也探索出台了一些规范性文件，但是这些文件不仅制定的主体不统一、名称各异、效力大小不一、层次不够清晰，而且内容覆盖也不全面、不平衡，相对而言，关于立法咨询、立法论证、立法听证的制度规定较多，而关于立法辩论的制度规定较少。此外，立法协商在一些关键性环节规定上也过于笼统，不利于指导地方立法协商的实际操作。总的来看，其还没有形成较为统一的制度规范体系。

第二，协商方式运用缺乏统一标准和刚性。目前，立法协商中运用较多的方式是座谈会、论证会、听证会等，各地立法机关对这几种方式的运用出台了相关办法和规定。但在具体运行这些制度时，由于没有统一的标准，领导意志等人为因素在协商形式的选择方面影响较大，因人而异、因事而异、因时而异的现象在具体运行中广泛存在。㊸比如有的立法机关出台的立法条例规定，地方性法规案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，“应当”召开听证会。但是，其关于立法听证的规范性文件却规定，地方性法规案涉及本省经济社会发展的重大问题的，对公民、法人或者其他组织的权益有较大影响的，不同利益群体之间有明显利益冲突的，对制定、修改或者废止地方性法规的必要性有较大争议，或者对地方性法规案的内容有较大争议的等情形，“可以”举行听证会。显然前后标准不一致。此外，即使立法条例规定了“应当”情节，但是由于缺乏相应的立法者应当承担的法律责任，规定的刚性明显不足，这也容易导致立法机关召集公众参与听证会流程流于随意。

第三，工作保障机制有待完善。立法协商顺利运行离不开人力和物力保障。但是，当前这两方面的保障都还有所欠缺。从人力保障上看，与越来越繁重的立法工作新形势相比，各地立法工作人手紧张、立法能力和水平不足的矛盾逐步凸显，特别是对于大部分设区的市而言，其行使地方立法权的时间还不长，立法工作人员的理论水平、实践经验都还需要积累，尤其是快速处理各类社会信息、有效协调复杂社会利益的能力还要持续锻炼。从物力保障上看，当前最突出的问题在于有关经费保障得不到落实。以基层立法联系点为例，有的地方虽然在文件中明确为基层立法联系点提供必要的工作经费，但是此规定并没有落到实处。此外，参加立法协商的人大代表或专家的差旅费、住宿费和误工费等，也常常没有办法得到解决。在缺乏必要的人员和经费保障机制时，立法协商组织者和参与者的积极性都很难长期持续。㊹

3.影响立法协商制度“真实有效性”的问题

第一，协商过程沟通互动不足。当前立法协商实践中，较为常见的情形是立法机构或部门先把各方参与群体组织起来，然后各参与群体及主办方各自阐述自己的意见或建议，很少对争议焦点或分歧较大的议题展开深入讨论及必要的辩论。当前立法协商对如何组织公众参与进来关注较多，而对协商主体间的互动关注不够，多停留在“参与”阶段，离真正的“协商”差距较大。协商过程沟通互动的缺乏，不仅容易影响参与主体的“民主”体验感，也容易导致协商结果即立法“共识”的真实性不足，进而影响立法决策的有效性。

第二，协商参与主体地位不平等。协商民主中，各参与主体只有在地位、机会、资源获得以及对协商结果的影响力等方面完全平等的情况下，才能有效参与协商，否则弱势一方往往采取一些附和、回避或迂回等策略性行为，以寻求互动协商中的均势，如此协商出的结果有效性必然不足。然而现实中，立法机构或部门在协商资源、话语权、影响力、主动权等方面显然处于绝对强势地位，这就使得协商相对方虽拥有协商权力，事实上却不能真正有效地参与到立法协商实践，立法协商容易流于形式，难以对立法决策形成有效影响。㊺

第三，立法信息公开不充分。公众只有在充分地了解与掌握立法信息的基础上，才能较为全面、客观地对立法活动施加影响，从而达到较为理性有效的实质参与。但是实践中，如学者所观察到的，目前各地立法机关官网上所刊载的立法信息并不充分，一般只公布草案文本，对拟定草案的依据、起草修改的说明等相关重要内容较少公布。㊻甚至连立法咨询专家也提出立法机关对于立法信息和前期背景资料提供不足，常常陷入信息孤岛。㊼而对普通群众而言，对于动辄数十条、上百条的法律法规，极少有人能迅速抓住问题的关键并提出有质量的意见建议。

第四，协商结果反馈机制不成熟。实践中，各地对如何开展协商活动关注较多，相关的制度规定也多集中于此，而对协商后回应反馈机制却投入不够，有的协商活动结束后甚至没有反馈。“对于积极为公共决策建言献策的主体而言，得到决策部门的反馈会让参与主体感受到所提意见被认真对待。”㊽换言之，如果缺乏结果反馈，协商对象参与协商的体验感、效能感就会不足，这不仅影响其持续参与协商的积极性，还使得协商的民主“真实性”大打折扣。

（二）全过程人民民主指引下的发展进路

1.拓宽参与渠道，扩大协商参与主体范围

第一，突出开展网络立法协商。随着移动互联网时代的到来，移动互联网平台为立法信息传播带来了更具开放性、交互性、平等性与快捷性的途径，“互联网+”公众参与所释放出的强大链接资源能力和及时的意见反映功效，为立法协商的深度拓展提供了重大机遇。㊾为此，地方人大必须善于使用网上信息公开平台，提供各种更为便捷的有效渠道来调动公众参与立法活动的积极性。可利用当下流行的新型及时社交通讯工具，如微博、微信、QQ 等，不仅向公众积极宣传立法协商工作制度和特色，而且向其广开立法门路，持续开放式听取意见建议、了解立法需求，与公众保持实时互动，实现全民全时段的协商。此外，还应进一步完善现有网络立法协商方式。比如，针对网络公开征求意见存在的群众参与积极性不高、意见分散、参考价值低等问题，未来可以在公开征求意见页面上附一个“本草案您最关注的条款及意见”栏目。后续来访者可以选择“点赞”附议先前的意见，也可以选择自己创建新的意见。这样的设置一方面降低了留言者的时间成本，扩大了参与广度，另一方面能够通过网民的附议程序实现议题聚焦。㊿

第二，健全社会公众参与协商遴选机制。这是就“线下”协商而言，“线上”协商不存在这一问题。遴选前应该先通过公开途径公布协商参与人的要求与条件。在具体立法工作启动后，地方人大可以成立协商小组，由其负责对申请参与、部门推荐的社会公众、团体进行评估，特别是要从身份的代表性、对议题的认知程度、各方的主体数量和比例等因素进行综合考量确定初步人选，经公示后确定最终参与人选。当然，遴选的前提是公众要能积极申请参与，否则就会面临“无米下锅”的难题。这也就突出了广泛宣传立法协商制度、人大制度的重要性。

第三，充分发挥基层人大代表作用。基层人大代表由选民直接选举产生，来自群众中间，对基层情况最熟悉，对老百姓的要求和愿望最了解，不仅数量大，而且代表的利益广泛，他们参与立法协商能够提供更多的诉求信息，有助于表达更广泛的公民愿望，更大拓宽立法协商的主体参与度，同时也有利于缓解公众参与立法协商主动性不足的困境。地方人大应当高度重视基层人大代表作用，为其设置丰富的参与渠道，积极邀请其参与立法协商。在此过程中，基层人大代表要保持与群众密切的联系，加强调研走访，充分了解群众的意见和要求，真正代表人民、替人民发声；要广泛宣传立法协商制度的作用和意义，吸引更多群众参与立法，并引导群众以合理合法的方式表达诉求、反映问题、维护权益。

2.加强制度建构与工作保障，推进立法协商机制稳定持续运行

第一，强化制度规范支撑体系。“制度规定的位阶越高、刚性越强，制度空间的硬度也就越高。越是位阶高的规定，越不容易被改变，规定得越清晰、越肯定，就越不容易被‘选择性执行’。”[51]就中央层面而言，长远来看，可以修改《立法法》，在总则及有关立法程序章节中增加立法协商的相关表述和内容。全国人大常委会还可以就立法协商出台专门的实施意见，对立法协商的原则和做法作出系统全面的规定，为立法协商实践提供顶层设计和有力保障。就地方层面而言，在《立法法》没修改及相关中央文件没出台之前，各地可以继续加强探索、先行先试。鉴于不少地方已经就立法咨询、立法听证、立法论证等单独作了规范性文件，可以考虑以制定地方性法规这一具有更高法律效力的立法形式为立法协商提供制度支撑。法规可以就立法协商的原则、要求、适用范围、适用阶段、组织主体、协商对象、议题选择等协商的共性内容进行规定，特别要增加相关监督执行和责任条款，提高制度刚性；要注重与立法听证等单项规范性文件的衔接，法规可以明确立法协商采取的方式，但不作具体的程序性规定，由各单项规范性文件对照法规的原则、要求等规定，对程序性内容进行修改完善。此外，政协等其他组织可以根据人大的法规内容，根据实际需要制定配套工作细则，为自身参与立法协商提供操作指引。

第二，根据立法事项的差异合理选用协商方式。在设计立法协商制度时，必须警惕“协商泛化”现象，杜绝不切实际、不做区分、盲目协商的倾向。要充分考虑协商成本与工作效率，以最经济和最有效的方式去获取立法共识。比如，涉及民生领域或与民众切身利益密切的立法事项，可通过座谈会、听证会、咨询论证会、网络等多种渠道，广泛听取利益相关人的意见建议，充分沟通互动，以民主促民生。而对于专业性较强的立法事项，只有业内人士才了解一些专业的术语和问题，其中涉及的法律定性和定量分析，普通民众可能根本不了解，因此可采用专家论证咨询、与特定领域和行业人士座谈等形式进行协商。

第三，加强工作保障。其一，强化人员保障。持续加强对常委会组成人员、人大代表及立法工作人员的立法理论培训和业务培训，特别要注重提升其快速统合研判吸收信息的能力、协调处理复杂利益诉求的能力，打造一支高素质立法工作队伍。其二，加强经费保障。人大要加强与财政部门的沟通协调，在政策允许的范围内，解决相关专项经费落地问题。

3.强化协商互动、信息公开与结果反馈，确保立法协商真实有效

第一，完善专题审议机制。针对立法协商过程中互动性不强、协商双方平等性不足、“民主”体验感弱的问题，可以从完善专题审议机制入手。具体来说，在协商前要制定审议议事规则（包括会议时限、参会人发言顺序、每次发言时限、辩论礼节等），同时列好所讨论的议题，明确协商内容，避免商议时主题分散。协商时须指定一位主持人，主持人在会议中只对参会者的发言和辩论行为是否符合规则进行裁定，不参与讨论，即主持人依据议事规则协助参会人员平等、高效、有针对性地开展互动讨论，引导各参与主体就议题中存在的争议点进行观点和思想的交锋。[52]

第二，加强立法信息公开。对于立法资料，立法机关应做到能公开就尽量公开，及时主动通过官方网站、报纸、自媒体等公布，这有利于实现协商对象与立法机构或部门在立法信息掌握上的平等。在为协商参与者提供有关立法背景资料时，不仅要完整准确、通俗易懂地说明立法目的、重点条款、相关争议点等内容，以便于参与者迅速掌握立法内容，明确意见建议征询的方向，还要注重提前发放资料，为参与者留足充分的阅读时间。

第三，健全结果反馈机制。一方面，加强结果反馈的时效性。反馈时间可以根据立法的复杂程度、各方争议的程度、立法建议影响范围等方面来确定，最迟也应当是在法律法规通过后就立即反馈。另一方面，突出反馈的正式性。考虑到当前各地立法工作力量普遍紧张的现实情况，立法部门应当加强对意见建议的整理分类，区分好共性意见、特殊意见、个别意见等，充分做好相关归纳统计。对于共性意见，立法机关可以撰写一份反馈报告，载明群众的意见建议、法案对这些意见建议的采纳情况，其中必须写明采纳与否的原因、依据，按照反馈时效及时在人大官网发布。对于特殊意见、个别意见，尤其是涉及敏感或个人隐私的，可以单独反馈。这样集中反馈和个别反馈相结合，能够集中高效地把协商结果反馈给所有参与人，避免逐一反馈的超大工作量。[53]此外，常委会审议法规案期间，人大立法工作负责部门先后所作的关于法规案的审议结果和修改情况的报告，集中反映了对常委会组成人员、列席人员和社会公众的重要意见吸收，也是对该法规案主要问题的进一步阐释，应及时向社会公布。

五、结语

立法协商作为社会主义协商民主在立法领域的制度创新，不仅是实现科学立法、民主立法的有力保障，更是全过程人民民主实践的重要内容。全国各地要深入贯彻全过程人民民主重大理念，持续发展完善立法协商制度，使之更好适应社会主义法治国家建设新形势新要求，进一步发挥制度优势、释放制度效能，不断增强人民群众民主法治获得感、幸福感、安全感，推动全过程人民民主在全面建设社会主义现代化国家新征程上展现出更加旺盛的生命力。

注释：

①参见柳建启：《建立健全地方立法协商成果反馈机制》，《人民论坛》2018年第14 期。

②㉞孙照红：《立法协商的角色定位——兼论立法协商主导权问题》，《中国延安干部学院学报》2019年第5 期。

③⑯习近平：《在中央人大工作会议上的讲话》，《求是》2022年第5 期。

④㉓参见林庆民：《立法协商的探索》， 《协商论坛》2002年第3 期。

⑤参见王铮：《地方立法协商的现状与完善路径——以福建省立法协商实践为视角》， 《福建人大网》2021年6月1日。

⑥《“大小循环”有机衔接：北京探路立法协商践行全过程民主》，《新华社新媒体》2021年8月8日。

⑦以人大常委会名义制定的规范性文件如《江苏省人大常委会立法协商办法》 《安徽省人大常委会关于加强立法协商协调工作的意见》 《临沂市人民代表大会常务委员会立法协商办法》等，以政府名义制定的规范性文件如《苏州市人民政府立法协商办法》 《中山市政府立法协商工作规则》 《襄阳市人民政府立法协商工作办法》等，以政协名义制定的规范性文件如《江苏省政协立法协商工作办法（试行）》 《政协新疆维吾尔自治区委员会立法协商实施办法》 《政协长沙市第十届委员会地方性立法先行协商管理办法》等。

⑧㉜㊽参见巢永乐、林彦：《地方人大立法协商：概念厘定、实践难题与发展进路》，《经济社会体制比较》2022年第3 期。

⑨欧阳景根：《核心概念与概念体系的建构理论》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2006年第3期。

⑩⑰参见包心鉴：《论全过程人民民主的内在逻辑和时代价值》，《当代世界与社会主义》2022年第2 期；亓光：《积极发展全过程人民民主的深邃思考》，《中国教育报》2022年7月21日。

⑪参见谈火生：《“全过程人民民主”的深刻内涵》，《人民政协报》2021年9月29日。

⑫[54]程竹汝等：《全过程人民民主——基于人大履职实践的研究》，上海人民出版社2021年版，第130、126 页。

⑬参见张明军：《全过程人民民主的鲜明特色》，《人大论坛》2022年第6 期。

⑭赵连稳语。转引自廉维亮：《全过程人民民主是与时俱进不断发展完善的高质量民主——“协商民主与全过程人民民主”学术研讨会综述》，《人民政协报》2022年8月1日。

⑮［德］ 哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活·读书·新知三联书店2014年版，第369-370 页。

⑱参见王小鸿：《全过程人民民主的科学内涵和重大意义》，《团结报》2021年12月7日。

⑲袁方主编：《社会研究方法教程》，北京大学出版社2013年版，第55 页。

⑳［美］ 罗伯特·所罗门、［美］ 凯思林·希金斯：《大问题：简明哲学导论》，张卜天译，广西师范大学出版社2014年版，第16 页。

㉑［美］拉瑞·劳丹：《进步及其问题》，刘新民译，华夏出版社1999年版，第52 页。

㉒［英］伊安·汉普歇尔—蒙克：《比较视野中的概念史》，周保巍译，华东师范大学出版社2010年版，第125 页。

㉔林忠武：《关于立法协商与依法治理的思考》，《政协天地》2005年第12 期。

㉕参见赵吟：《立法协商的风险评估及其防范》，《中共浙江省委党校学报》2013年第2 期；王丛伟：《社会主义协商民主视阈下立法协商问题研究》，《山西社会主义学院学报》2014年第1 期；胡照洲：《论立法协商的必要性和可行性》，《湖北省社会主义学院学报》2014年第1 期；王复光：《人民政协立法协商工作机制探析》，《广西社会主义学院学报》2015年第1 期；彭凤莲、陈旭玲：《论人民政协立法协商》，《法学杂志》2015年第7期；朱志昊：《论立法协商的概念、理论与类型》，《法制与社会发展》2015年第4 期。

㉖㉛㉟参见郑永年、杨丽君、徐勇、姚洋、麻国庆：《“如何构建中国特色哲学社会科学体系”（笔谈之一）》，《文史哲》2019年第1 期。发现新的事实，从事实中提炼出新的概念，这类概念可以说是描述性概念；人类活动是一种有目的的活动，是一种需要价值导向的活动，基于某种价值观念形成新的概念，这类概念可以说是规范性概念。

㉗张献生：《关于立法协商的几个基本问题》，《中央社会主义学院学报》2014年第5 期。类似观点还可参见陈建华：《立法协商主体探析》，《河北法学》2016年第3 期。

㉘郭杰：《立法协商初探——以协商民主理论为视角》，《特区实践与理论》2014年第5 期。

㉙参见苏绍龙：《地方立法协商制度机制刍议》，《暨南大学学报》（哲学社会科学版）2015年第5 期。类似观点还可参见戴激涛：《立法协商：理论、实践及未来展望》，《天津行政学院学报》2015年第4 期。

㉚参见隋斌斌：《当前中国立法协商基本问题探讨》，《党政干部学刊》2017年第8 期。

㉝持类似观点的还有蒋都都，其认为立法协商是指在立法过程中，负责立法起草的部门组织相关公民、团体就立法问题以人民政协为平台，进行平等理性的协商、对话、辩论和说服，并达成共识，最终交由立法机关审议和表决的活动。蒋都都：《立法协商概念界探》，《邵阳学院学报》（社会科学版）2018年第1 期。

㊱[51]参见陈家刚：《人大协商的理论定位：实践场域与制度空间研究》，《中央社会主义学院学报》2022年第3 期。

㊲其中最典型的就是基层立法联系点形式。2019年11月2日，习近平总书记到上海虹桥街道考察，充分肯定了全国人大常委会基层立法联系点在接地气、聚民智方面所做的有益探索。也正是在这次考察中，习近平总书记首次提出“人民民主是一种全过程的民主”的重要论述，并在此后正式提出全过程人民民主重大理念。参见全国人大常委会法制工作委员会：《基层立法联系点是新时代中国发展全过程人民民主的生动实践》，《求是》2022年第5 期。

㊳《立法法》第二十六条第二款规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。第七十七条规定，地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。实践中，政府等相关机构承担着大量法律案、法规案的起草工作。为了防止部门利益，发挥人大在立法中主导作用才如此重要。

㊴㊻㊾黄信瑜：《公众参与地方立法制度创新：实践反思与完善制度》，《学术论坛》2016年第12 期。

㊵参见陈刚、赵家坤：《发达国家在立法协商方面的有益经验和启示》，《汉江师范学院学报》2017年第2期。

㊶参与立法协商的特定主体也应该进行遴选，比如对于参与立法咨询论证的专家，不少地方已经制定了相关选聘办法并建立了立法专家库。

㊷参见吴雨欣：《地方人大立法协商制度执行中的偏差与矫正机制——以浙江为例的研究》，《人大理论与实践》2021年第3 期。

㊸㊺参见李蕊：《人大协商的实践成就与挑战应对》，《学习论坛》2019年第7 期。

㊹㊼[52]参见吴雨欣：《地方人大立法协商制度化运行机制研究》，《行政论坛》2020年第4 期。

㊿参见严行健、贾艺琳：《后发优势与制度嵌入：“全过程民主”探索中的基层立法联系点》，《人大研究》2021年第3 期。

[53]参见肖志恒、柳建启、陈上琦：《立法协商机制及其改革：基于广东经验的实证调研》，《地方立法研究》2017年第1 期。