整体性协商何以可能：实践路径及其基本逻辑<br/>——以W市“有事好商量”平台为例

整体性协商何以可能：实践路径及其基本逻辑
——以W市“有事好商量”平台为例

2022-02-16黄林俊王松磊

社会科学动态 2022年12期

黄林俊王松磊

一、问题提出与文献综述

党的十八大首次提出，社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，并指出要“健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”之后，党的十八届三中全会作出相应部署，即“推进协商民主广泛多层制度化发展需要构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道，同时发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。”2015年，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》进一步明确了社会主义协商民主的七大渠道，这七大渠道分别是政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商，同时指出要“发挥各协商渠道自身优势，做好衔接配合。”从党的十八大以来有关协商民主提法的整体脉络看，一方面，党和国家精准界定了七大协商渠道，协商渠道逐步拓宽，从单一走向多元；另一方面，开始强调通过促进协商渠道之间的衔接配合来构建完整的协商民主体系。

党和国家关于协商民主的顶层设计激发了地方层面的创新动力和潜能，党的十八大之后，各地涌现出大量的协商民主创新实践，这有力推动了地方层面协商民主的发展。不过，也可以发现，这些协商民主创新实践大多发生于地方政协和基层社会内部，基本上以政协协商和基层协商为主，协商渠道之间的区隔仍然存在，协商平台分散、协商资源整合度低以及各协商渠道功能难以有效互补等因素，成为构建程序合理、环节完整的协商民主体系的限制性因素，也是协商民主建设过程中的薄弱环节。因此，研究如何建构协商民主体系、推动协商民主整体发力是一个兼具理论意义和现实意义的重要议题。

从对既有文献的梳理看，学界主要从理论和实践两大维度出发，围绕构建协商民主体系的必要性、层次、内容和路径等展开研究，呈现研究视角和研究进路多元的特征。在理论研究方面，西方协商民主的系统转向促使协商系统理论得以兴起，协商系统理论试图超越协商民主的“微观倾向”，从而以整体的、系统的方法推动大规模协商。①一些学者受新近的协商系统理论启发，认为应当从系统化的视角推动分散的协商形式走向整合的协商民主体系②，进而解决协商渠道之间联结机制不完善的问题。③此外，以场域理论为视角的学者关心协商民主的层次和内容问题，根据协商民主发生场域的不同可将其划分为政治系统领域、政治与社会场域和社会公共领域的协商民主④；依据协商民主发生的逻辑、场域和议题又将其划分为政治协商、政策协商和社会协商三个层次，并指出这些不同层次的协商民主按照各自逻辑开展与发展，它们之间的互动与融合是中国协商民主发展的题中应有之义。⑤与理论研究相比，学界在实践层面的研究则显得较为碎片化，大多集中在研究推动政协协商与政党协商、基层协商等协商渠道衔接的具体做法与路径上，鲜有以系统化、体系化为视角对协商民主实践进行剖析和阐释。

本文立足于既有研究基础，对W 市“有事好商量”平台进行了深入考察，发现其通过协商平台下沉、协商资源整合、协商主体联动等路径，促进了不同协商场域的链接，凝聚了协商共识，提升了协商效能。在“有事好商量”平台创新实践启发的基础上，本文认为地方层面的协商民主建设应实现整体性协商的目标。唯有如此，才能切实将协商民主的制度优势转化为治理效能，进而服务于良政善治目标的实现。那么，如何构建整体性协商的协商体系？其又蕴涵着怎样的基本逻辑？这些问题将是本文关注的重点所在。

二、整体性协商体系建构的实践路径

在社会主义协商民主七大渠道中，党内协商、人大协商、政府协商、政协协商等协商形式都依托具有一定权力属性的政治主体展开，属于赋权领域的协商；社会组织协商和基层协商则因与社会主体联系紧密，可以笼统概括为公共领域的协商。赋权领域的协商生成于国家权力层面，它往往通过诉诸严格的程序和制度，产生具有法定强制力的决定和决策。公共领域的协商是一种以公共事务为导向的公共讨论和民主协商，因其与社会产生直接接触和联系，所以能更加敏锐地发现社会问题，并形成公共议题，但它缺乏制度化渠道将公共舆论和共识转化为公共决策。

赋权领域协商与公共领域协商之间的衔接能够促进非正式舆论与建制化意见之间的相互作用，有效实现“上情下达”与“下情上达”目标的有机统一。社会主义协商民主的建设和完善要求赋权领域协商与公共领域协商相互之间展开互动与配合，整体性协商则是这一要求的集中体现。整体性协商的实现应立足于各协商渠道的优势，促进协商渠道间的互动和配合，实现各协商渠道从分散发展走向整合式的协同共进。

（一）上下衔接：纵向协商体系的建构

赋权领域协商与公共领域协商之间的互动指向纵向协商体系的建构。从目前地方层面协商民主建设看，政协协商与基层协商的衔接配合是贯穿纵向协商体系的一条主线。政协协商的发生场域为国家—政治场域，基层协商的发生场域为基层社会场域，它们之间的互动与融合是一种“上下衔接”的关系。

政协协商主要依据专业的和理性的力量，以建言献策的方式影响公共决策；基层协商往往是社会矛盾和冲突倒逼的结果，以解决问题、化解冲突为目标导向。⑥因此，政协协商与基层协商有着不同的协商逻辑、协商机制以及优势与不足，同时又有着较为清晰的互补性。⑦

政协协商经过70 多年的发展，具备丰富的协商经验、成熟的议事规则，制度化程度不断提高，是当代中国协商民主体系的缩影。从政协构成看，来自各界的委员都是社会精英，掌握着众多社会资源，具有良好的协商素养。然而，从政协组织架构看，市、县政协处于政协组织体系的末梢，乡镇及以下并没有设置相应的政协组织，因而政协工作往往“悬浮”于基层，这可能会导致政协脱钩于基层社会，缺乏民意基础。与政协协商相比，基层协商与群众联系紧密，形式也相对灵活，具有基础性的功能和地位。⑧其劣势则在于协商专业性不强，规范化、制度化程度低，协商运作机制不成熟，容易陷入利益博弈、难以达成共识的尴尬境地。同时，基层协商缺乏制度化的诉求表达渠道，一些问题仅靠基层协商是难以得到有效解决的。因此，政协协商与基层协商的衔接与互动能够促进二者优势互补、劣势抵消，发挥整体合力。一方面，政协协商嵌入基层协商能够克服自身工作“悬浮”于基层的问题，充分发挥专门协商机构的作用；另一方面，政协协商能够凭借其丰富、专业的协商经验为基层协商提供指导，规范和促进基层协商的正常运转，同时为基层社情民意提供制度化的表达渠道。

在促进政协协商与基层协商衔接的行动路径选择上，地方政协应在二者衔接过程中发挥主动牵引和介入的作用，通过有效嵌入达致互动、互补的目标。而且，整体性协商中纵向协商体系的建构要求政协协商克服对基层协商的传统碎片化介入方式，从以往的分散化走向整合的形式。从“有事好商量”平台做法看，“委员工作室”“好商量工作室”的设立以及与镇街村社对接机制的建立，促进了政协协商平台向基层下沉，政协协商与基层协商从两个相对独立的协商平台走向合作与整合，将专委会、委员持有的优势资源转化为基层协商运行的政治势能。在此基础上，政协协商的“专业性”与基层协商的“草根性”得以有效融合，二者在互动中形成互补格局。

（二）左右联动：横向协商体系的建构

横向协商体系的建构同样是整体性协商运作的重要基础。政协协商与党委政府协商、人大协商的互动合作是贯穿横向协商体系的一条主线。政协协商、党委政府协商以及人大协商同属于政治系统内部的协商，发生场域皆为国家—政治场域，因此它们之间的衔接配合具有“左右联动”的特点。

如果将政协协商与党委政府协商、人大协商进行比较可以发现，政协协商是一种咨询型协商，而党委政府协商和人大协商则是决策型协商，其协商过程本身就是决策过程⑨，具备很强的决策效力；政协协商的优势则在于专业性程度高、协商代表性强和覆盖面广。因而，它们之间衔接的动力在于一方面通过互动配合实现党委政府决策的民主化和科学化，另一方面提升政协的协商效力，助推协商成果的有效转化。

横向协商体系建构的行动路径应从主体、机制和平台三个维度展开。横向协商体系主要包括党委、政府、人大和政协四大协商主体，这些主体构成中国政治体系的“四大班子”，它们之间具有高度联动性，同时也存在权力分享上的差异性。政协作为“专门协商机构”的制度安排表明其是专注于协商的治理主体，具有唯一性，有着独特的职能和优势。⑩因而，党委、政府和人大协商在一些协商事项上应向政协协商“赋权”，实现主体间的“互信”与“共赢”。

在横向协商体系建构的具体机制方面，2015年由中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》明确了政协协商与党委和政府工作衔接的三大机制，即规范协商议题提出机制、健全知情明政制度和完善协商成果采纳、落实和反馈机制。具体来看，协商议题提出机制包括党委同政府、政协重点协商议题会商机制以及政协内部选题机制，这体现了它们之间在议题提出上的互动与协商；协商成果采纳、落实和反馈机制则是通过协商渠道之间的相互配合来促进协商成果的转化。

协商平台的搭建构成横向协商体系建构的具体路径。W 市政协搭建的“有事好商量”协商平台坚持围绕中心服务大局，一些关乎该市经济社会发展的重大决策都经过政协充分协商，一批平台协商成果进入党委政府决策和部门工作安排；同时，该市交通运输局、文旅局、农业农村局、教育局和发改委等政府职能部门主动列出议题希望通过协商平台进行协商。在这样的协商格局中，政协协商与党委政府协商等渠道的横向互动成为可能。

（三）纵横交错：协商共同体的塑造与形成

纵向协商体系建构促进来自基层社会的社情民意与协商共识向协商平台集中，横向协商体系建构实现平台协商成果的转化，纵向协商体系与横向协商体系的交织形成闭环协商系统，“输入—输出—反馈”的协商系统则塑造了协商共同体的基本形态。

协商共同体是广泛、多层和制度化的协商民主体系的具体呈现与表达，也是协商体系建构的目标所在。协商共同体是一种目标共同体和价值共同体，它既包括消极意义上的问题导向型、矛盾化解型协商，也涵盖积极意义上的主动型协商，这意味着需要从工具理性和价值理性两个层面把握和理解“协商共同体”。

“协商共同体”工具理性的实现需要技术赋能和制度保障双重支持。伴随着互联网和大数据技术的迅猛发展，数字技术对整体性协商的赋能是一种必然走向，W 市政协开发的“智慧政协”“好商量云会议”以及打造的“线上工作法”，将协商场域由传统线下实体空间拓展到线上网络空间，这在某种程度上缩小了协商的规模、成本与协商效果之间的张力。与此同时，数字技术高效的信息整合能力打破了各主体之间的信息壁垒和区隔，实现协商信息的共享，使得整体性协商在技术上成为可能。“协商共同体”的制度保障问题则关系到其能否长久存续下去，因此，需加大制度供给力度，推动协商平台、协商渠道衔接路径的制度化与规范化，避免协商流于形式。

此外，“协商共同体”价值理性的实现需要协商文化的支撑，无论是国家—政治场域还是社会场域都应形成积极协商的氛围。党委、人大、政府、政协以及基层政府、自治组织等主体应培育主动协商的意识，避免过于重视问题型、矛盾化解型协商而轻视民主决策、政策论证等方面协商的倾向，同时避免仅将协商视为一种任务或者权宜之计。作为协商活动重要参与主体的基层群众，则需提升参与意识、培育公共理性和提高协商素质。总之，技术、制度和协商文化的支持和互构能够塑造具有公意基础和公共价值的“协商共同体”。

三、整体性协商蕴涵的三重基本逻辑

整体性协商是对中国协商民主实践的理论回应，它内生于我国政治发展进程，与西方协商民主实践有着根本的不同。整体性协商蕴涵三重基本逻辑：第一，中国共产党对协商民主形式的不断探索以及中国共产党“作为整体的政党”的属性，决定了整体性协商必须在党的领导的框架内运行，党的领导构成整体性协商的前提逻辑。第二，国家—政治场域和社会场域协商的协调、整合与信任则体现了整体性协商中政党、国家与社会互动合作的行动逻辑。第三，在强调国家治理能力和治理体系现代化的背景下，整体性协商作为一种民主治理形式必然有着追求推动协商与治理耦合以实现良政善治的目标和使命。

（一）前提逻辑：党对协商系统的领导

整体性协商意味着协商主体在国家—政治场域、政治与社会场域以及社会场域的互动。协商主体的自身性质决定了其协商场域的归属性，如果以国家与社会关系为视角对协商渠道进行类型学意义上的划分，党内协商、政党协商、人大协商、政府协商以及政协协商应当归属于政治系统场域即国家—政治场域的协商，基层协商、社会协商归属于社会场域的协商，政治场域协商与社会场域协商互动则构成政治与社会场域的协商，也即国家与社会之间的协商。⑪然而，从中国协商民主发展的本土经验出发，就会发现，仅仅以国家或社会视角对协商民主体系建构进行分析不足以揭示整体性协商的内在本质，因而引入政党视角显得尤为重要，这其中最突出的表现是中国共产党对整体性协商的领导。

从历史维度看，社会主义协商民主源自中国共产党领导中国人民进行革命、建设、改革的长期实践。无论是新民主主义革命时期的“三三制”实践，还是中华人民共和国成立以后多党合作和政治协商制度的确立，改革开放后协商民主领域向社会协商的拓展，以及党的十八大以后协商民主的全面展开⑫，中国共产党的探索与实践构成其发展的重要推动力量，这也决定了中国协商民主内生于中国政治的演进与发展历程而绝非“舶来品”。从中西比较维度看，西方政党是市民社会的组成部分⑬，是利益分化逻辑和权力竞争逻辑下产生的“作为部分的政党”，在国家—社会之间是单向度的水平性嵌入；中国共产党是“作为整体的政党”，在国家—社会之间是双向度的结构性嵌入。⑭政党属性的不同决定了西方政党并不能在赋权领域和公共领域协商之间充当桥梁和纽带，也无法弥合两者之间的脱钩与断裂。而中国共产党对协商民主的领导则能有效发挥自身的政治和社会整合作用，调动体制内和体制外资源服务于整体性协商。因此，无论从历史和经验维度还是从中西比较维度进行考察，党的领导始终是整体性协商的基本前提和根本原则。

党对整体性协商的领导主要包括制度、组织和过程上的领导，党领导协商民主建设的工作制度构成制度保障，党的严密组织体系的嵌入是实现整体性协商的根本保证，党介入到协商活动的各个环节则是过程领导的具体体现。整体性协商要求党的领导从过去的“组织嵌入”扩展到“业务嵌入”，形成纵向“请示—授权”与横向“嵌入—吸纳”相复合的模式。⑮以党对政协协商的领导为例，在设置协商议题方面，政协年度协商计划的制定应由党委常委会会议专题讨论并列入党委年度工作要点，同时政协应围绕党政工作要事组织开展专题协商、对口协商、界别协商以及提案办理协商；在参加协商活动方面，党政领导在出席政协全体会议外，也应出席专题座谈会或专题通报会，参与到协商过程之中；在监督和落实协商成果方面，党组织的强大动员能力促成协商成果转化，避免协商成果陷入“止于政协协商会议”的尴尬局面。总之，中国共产党通过制度、组织和过程的领导确保政协协商、政府协商、基层协商等协商渠道的有效运转，同时发挥其政治与社会整合能力将七大协商渠道衔接起来，提升了整体性协商的效能。

（二）行动逻辑：政党、国家与社会的互动合作

协调机制、整合机制和信任机制是内嵌于整体性协商的三大机制，纵向协商体系和横向协商体系的建构都依赖这三大机制的有效运转，各协商主体间若缺乏必要的协调、整合和信任，整体性协商便无从谈起。因而，推动协商渠道衔接配合、建构完整的协商体系实际上体现了政党、国家与社会互动合作的行动逻辑。

首先，“协商”一词的语义表明其主张通过对话达成共识，明确责任，进而做出得到普遍认同的决策⑯，“协商”本身就带有互动和合作的韵味。整体性协商是以整体主义的思维方式对中国协商民主实践进行解释，它预设了各主体之间有着理性互动和合作的动力。其次，从不同协商场域看，尽管社会场域的协商具有利益多元性、复杂性的特征，但中国协商民主以社会主义公共价值的前置为基础，以公意政党的领导为内生动力⑰，这决定国家—政治场域的协商必然会通过相应机制的设计来寻求与社会场域协商的接洽、调和与统一。换言之，国家—政治、社会场域协商根本利益的一致性决定了互动与合作的内在行动逻辑。再次，协商渠道的优势互补性构成互动与合作的外在行动逻辑。如前文所言，党委政府协商、政协协商、基层协商等协商形式的协商逻辑存在差异，有着各自的优势和劣势，协商渠道的链接与联动则能实现优势的互补、劣势的抵消。同时，分散式的协商并不能实现协商资源的整合，因此必须寻求通过整体性协商来形成协商合力。

通过政党、国家与社会在整体性协商中的互动合作，一方面可以提升政治系统内部从决策制定到决策执行与监督等一系列过程的理性化程度和效率，同时避免资源的重复和浪费，通过协商闭环系统提升政治体系的治理能力；另一方面，政治系统和社会场域的协商互动为社会利益诉求表达提供制度化渠道，提高政治系统的回应性和民主参与性，增强基层社会对政治系统的信任和认同。

（三）目标逻辑：协商与治理的耦合

在政策话语上，党的十八届三中全会首次提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。由此可以看出，推进社会主义协商民主建设和国家治理体系和治理能力现代化基本上步伐一致、同频共振。在中国语境下，协商民主与国家治理都以社会利益和思想文化多元化为存在前提，强调多元主体的有序参与，并要求推进制度建设。⑱协商与治理在理念、结构、价值和目标等方面具有契合性。首先，协商作为一种民主实践蕴含着丰富的民主资源，它具有强调理性、参与和包容等品质，能够推动国家治理向民主化治理、参与式治理转型；其次，“推进国家治理体系和治理能力现代化”内在地将协商民主视为一种有效的民主治理方式⑲，作为治理的重要手段和工具，协商以承接治理任务、改善治理结构、激活治理优势和促进善治目标的实现为旨归。整体性协商通过打通不同协商主体的区隔、整合分散的协商资源等路径，提升协商效能，进而服务于政府治理和社会治理。因而，协商与治理的耦合促成良政善治构成整体性协商的目标逻辑。

W 市“有事好商量”平台作为整体性协商的一种实践形态，推动了协商与治理的互嵌，有效激发了城市治理活力，提升了社会治理效能。它一方面通过搭建协商平台，在载体、渠道和方式等方面为政协、政府、基层群众等协商主体参与社会治理提供了支持；另一方面整合协商资源，充分发挥协商平台的利益表达协调功能、决策咨询功能、社会疏导稳定功能与凝聚共识整合功能。在协商理念上，“有事好商量”平台坚持以人民为中心，注重基层利益诉求的表达；在协商主体上，注重多元主体共同参与，提升包容性和代表性；在协商内容上，协商平台聚焦党政工作要事、社会民生难事展开，切实发挥了作用。协商理念的人民至上性、协商主体的多元代表性和协商内容的广泛延展性保证了协商平台发挥真正作用，助力推进治理体系和治理能力现代化。

四、结论与展望

整体性协商是基于中国协商民主实践的话语表达，也预示着未来我国协商民主的发展方向。当下一些地方的协商民主创新实践，诸如本文选取的案例——W 市政协的“有事好商量”平台以及其他地区的一些探索，如浙江省“请你来协商”平台和济南市“商量”平台等，它们展现出的仍是整体性协商的基本雏形。未来在构建地方层面协商民主体系过程中，需要进一步推动协商渠道间的整体衔接配合。具体来看，就各协商渠道自身运作而言，与政协协商、基层协商创新实践不断涌现的局面相比，政府协商、人大协商等协商渠道的创新性等程度相对显得不足，社会组织协商尚处于初级、零星和点状分布的状态，制度化程度有待提高。就协商渠道的互动与协作而言，已有的创新实践一般以政协协商与基层协商、党委政府协商的衔接为主，其他协商渠道间的互动配合需要进一步强化。总之，整体性协商的实现要求在党的领导下，在实现各协商渠道自身运转有效目标的同时，发挥人民政协作为专门协商机构和社会主义协商民主重要渠道的作用，通过搭建协商平台、数字技术赋能等方式将各协商渠道串联起来，促进协商资源整合和协商效能提升，推动协商与治理耦合，进而实现良政善治的目标。

注释：

①佟德志、程香丽：《当代西方协商系统理论的兴起与主题》，《国外社会科学》2019年第1 期。

②马奔、程海漫、李珍珍：《从分散到整合：协商民主体系的构建》，《中共中央党校学报》 2017年第2期。

③张继亮：《发展和完善协商民主——基于协商系统理论的启示》，《南京社会科学》2018年第8 期。

④张继兰、虞崇胜：《新时代中国社会主义协商民主的创新路径——基于协商民主发生场域的研究》，《党政研究》2019年第6 期。

⑤李修科、燕继荣：《中国协商民主的层次性——基于逻辑、场域和议题分析》，《国家行政学院学报》2018年第5 期。

⑥韩志明：《理性对话与权利博弈：政协协商与基层协商的比较分析》，《探索》2018年第5 期。

⑦董明：《新时代赋能基层治理的地方政协探索——基于浙江“请你来协商”实践的分析》，《治理研究》2021年第4 期。

⑧陈家刚：《基层协商民主的实践路径与前景》，《河南社会科学》2017年第8 期。

⑨谈火生、于晓虹：《中国协商民主的制度化：议题与挑战》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2017年第6 期。

⑩钱牧：《政协协商在协商民主体系中的独特地位和作用：专门性、示范性和引领性》，《社会主义研究》2022年第3 期。

⑪霍伟岸、谈火生、吴志红：《试论治理技术意义上的协商民主——三种类型的实践及其启示》，《中国政协理论研究》2014年第1 期。