我国危化品安全治理体系与监管能力现代化战略研究*

施红勋， 魏志强， 张树才， 牟善军， 曹湘洪

(1. 中石化安全工程研究院有限公司，山东青岛 266104 2. 中国石油化工集团有限公司，北京 100020)

0 前言

化工行业是国民经济基础产业和支柱产业，随着经济社会快速发展，化学品生产总量不断增长，2019年化工产值约占世界化工总产值的36%，预计2030年将达50%。蓬勃发展的背后也隐藏着随之增长的安全风险。危险化学品生产过程具有高温、高压、易燃、易爆、易中毒、易腐蚀、生产连续性较强的特点，一旦发生事故往往造成巨大的人群伤害、经济损失和环境破坏，甚至激发不稳定因素，造成社会恐慌。当前我国危险化学品领域安全生产总体形势趋好，但重特大安全事故仍有发生，如天津港“8·12”瑞海公司危险化学品仓库特别重大火灾爆炸事故[1]、江苏响水天嘉宜公司“3·21”特别重大爆炸事故[2]、河南义马气化厂“7·19”重大爆炸事故[3]等。这些事故暴露了我国危化品安全治理体系的缺陷和监管能力的不足。

我国危险化学品企业数量多、涉及行业范围广、地域分布分散而重大危险源增多等特点给安全监管带来极大挑战[4]，龙头企业少、中小企业多，中小化工企业大多存在装置设备陈旧、技术落后、自动化设施不完善等问题，企业安全生产风险高，监管难度大。随着我国化学品生产总量不断增长，危险化学品生产朝着多样化、复杂化、精细化的方向发展，装置大型化趋势明显、民营企业异军突起、能源战略储备激增、新能源的普及利用、自主创新工艺缺乏配套安全技术等都为危险化学品安全监管提出了更高的要求。

明确危险化学品安全治理体系和监管能力现代化的战略与方向，是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。本文对我国危险化学品治理体系和监管能力内涵进行了分解剖析，对比分析了国内外危化品安全治理体系与监管能力的现状和特点，探讨了我国安全治理体系和监管能力现代化的战略与方向，并提出相应的对策建议。

1 危险化学品安全治理体系与监管能力的内涵

危化品的治理与监管是一项庞大的系统工程，推进我国危化品治理体系与监管能力现代化，必须首先明确“治理体系”和“监管能力”的内涵。在大量资料调研和反复研讨的基础上，本研究认为，危化品安全治理体系是指为确保危险化学品在研发、生产、储运、经营使用及废弃等全生命周期中不危及人民生命和财产安全而建立的国家政策法规体系、法规执行和监管体系及运行机制、组织和资源的总和。危化品安全治理体系可分解为政策法规体系、政府监管体系、企业执行体系、社会服务体系、应急救援体系和资源保障体系共6个子体系，如图1所示。其中政策法规体系是治理体系的顶层设计，政府监管体系是保障法规体系执行的政府监督执法体系，企业执行体系是危险化学品全生命周期中执行法规、控制安全风险的核心部分，资源保障体系、社会服务体系、应急救援体系则是保障上述3个体系有效落实的辅助力量。现代化的治理体系应具备如下特点：政策法规体系应做到政策完善、法规健全、机制合理，政府监管体系应保证依法履职、协调有力、相互配合，企业执行体系应体现本质安全、系统管理、文化卓越，社会服务体系应规范资质合格、服务可信、质量可靠，应急救援体系应实现企业为主、市场服务、社会支持，资源保障体系应深化市场主导、保险调解、平台共享。

图1 危化品治理体系结构

危化品安全监管能力是指政府相关部门依据危险化学品相关法律法规赋予的职责，利用标准规范和技术手段行使监管危险化学品安全生产各方面事务的能力。危化品安全监管能力可分解为统筹协调能力、技术支撑能力、现代信息技术应用能力、监管人员专业技术能力共4个子能力。其中，统筹协调能力是顶层设计，通过统筹规划、机制体制优化等方法手段，着力解决监管重叠和监管空白，加强监管协调，确保我国危险化学品监管效能持续提高、科技支撑不断完善、安全水平稳步提升；技术支撑能力是基础，本质安全、物联感知、过程风险评估、应急救援技术和装备制造等均是危险化学品安全监管的重要技术支撑；现代信息技术应用能力是提升，应顺应时代趋势，把握最新动向，利用信息化方法和手段赋能危险化学品安全监管；监管人员专业技术能力是保障，通过人员成长机制、体系的深化改革和培训手段、方法的创新应用，推动监管人员培训措施落到实处，为危险化学品安全监管能力现代化提供坚强的人才保障。通过4个方面能力的结合，保障危险化学品生产正常状态下的有力监管、异常状态下的有效管控以及事故过程中的及时妥当处置。

2 国内外危险化学品治理体系与监管能力对比分析

基于对危化品安全治理体系和监管能力内涵的解析，在调查研究的基础上，对美国、英国、欧盟、日本等发达国家的特色做法和优秀实践进行梳理和总结[5,6]，并与国内做法进行对比分析，深度剖析国内治理体系和监管能力仍需完善的问题，为现代化战略对策的分析研究奠定基础。

2.1 发达国家危化品安全治理体系与监管能力特点分析

2.1.1 发达国家危化品安全治理体系特点

a) 发达国家高度重视危化品安全法律法规体系建设，不断从重大事故中总结经验教训，修改完善法律法规，用法律法规约束涉危单位和人员的行为。

b) 政府相关机构和人员严格执行危化品安全法律法规，危化品生产基地规划一旦确定，城镇、经济、社会发展中绝不随意改变调整，通过依法监管解决发展中的矛盾。

c) 发达国家十分强调压实企业主体的安全责任，违法处罚力度大，企业普遍具有提升安全管理的紧迫性。

d) 欧美危险化学品企业尤其是在1984年印度博帕尔事故灾难之后，为改善化工企业在社会中的形象，普遍在企业管理体系中增加了“社会责任”管理要素。

e) 依据国际公约，西方各国政府建立了化学品全生命周期管理的登记注册、鉴别分类、危害告知等法规。

f) 西方国家化工企业间普遍早期自主组建了各种行业协会，尤其是20世纪80年代后在化工过程安全方面的技术机构得到重视与发展，促进了行业安全管理与技术的进步。

g) 政府和企业协调建立了科学的应急救援体系，保险业普遍对化工企业进行风险评估，依据企业风险等级确定保险费率，督促企业采取降低风险的措施，保险范围涵盖事故救援费用。

h) 建立了专业能力强的监察员队伍，在相关法规中明确了监察人员的专业素质要求。

2.1.2 发达国家危化品安全监管能力特点

a) 政府监管方面，发达国家的危险化学品基础信息数据库建立较为完善，通过协会和企业的配合，建立了涵盖危险化学品登记数据、鉴别分类数据、危害性试验数据以及全供应链企业与标识数据的综合数据库，具有很高的权威性和影响力；重视事故调查分析，通过建立专门的、独立的事故调查机构开展长周期的事故调查研究，提出化学品安全管理法规、惯例做法等的完善意见。

b) 企业自身安全管理方面，积极尝试引入现代化程度较高的技术支撑安全管理能力提升，例如先进传感技术用于企业安全生产的感知监测，数据分析技术与人工智能算法用于智能识别、智能预测，工业互联网平台用于数据实时采集、分析应用和远程技术支持等。

c) 监管人员能力提升方面，发达国家通过建立完善的选拔与培养机制，配套完备的课程体系和培训实施指南，保障安全监管队伍能力起点高且持续提升。

2.2 我国危化品安全治理体系与安全监管能力问题分析

2.2.1 我国危化品安全治理体系存在问题

a) 政策法规体系顶层设计方面，危险化学品安全法还在征求意见中，危险化学品登记、生产、运输等全生命周期各环节配套法规标准体系缺少统筹，存在矛盾和不一致问题。

b) 政府监管执法方面，各部门分散执法，缺少完善的政府监管部门的履职审查机制。

c) 企业安全主体责任意识较低，在设计和建设各阶段缺乏科学的风险评估方法的应用。

d) 社会服务机构力量较为薄弱，行业协会的自建自治和技术交流服务企业的功能未得到充分发挥。

e) 国家应急救援力量、地方消防队伍和企业危险化学品救援队伍协同共建的应急救援机制尚未形成。

f) 我国危险化学品安全保险机制调节安全资源分配的深度不足，企业安全绩效和保费的评价机制有待完善。

2.2.2 我国危化品安全监管能力存在问题

a) 统筹协调能力方面，危险化学品全生命周期环节多，涉及的安全监管部门多，各部门之间的分工合作和组织协调机制有待完善。

b) 技术支撑能力方面，智能传感与风险感知装备、本质安全工艺风险评估、电子标签、区块链、人工智能等全生命周期监管支撑技术落地应用亟需加强。

c) 现代信息技术的应用能力方面，缺少全生命周期数据动态实时采集的技术手段和监测预警分析平台，不同层级、不同部门之间信息资源难以共享，无法实现全链条风险的实时预警和分级管控。

d) 监管人员的专业技术能力方面，安全监管队伍现场经验和专业知识不足，缺少监管实务现场练习与考核，缺少相应指南和培训保障机制[7,8]。

3 对策建议

基于以上分析，结合我国实际国情，提出了我国危化品安全治理体系和监管能力现代化的对策建议。

3.1 危险化学品安全治理体系现代化发展建议

3.1.1 政策法规体系

加强顶层设计，建立完善系统化的法律法规体系。尽快颁布实施《危险化学品安全法》，同时针对化学品登记与注册、高危化学品安全生产法、危险货物运输法、危险废物等制定专门的法规或规章。具体需修订完善的内容包括：要求所有新出现的化学品必须进行危险特性鉴定；扩展危险化学品登记的范围和内容，登记企业范围不仅限于生产企业，增加化学品风险、企业风险、储量等登记内容，并建立登记企业年报制度；研究出台危险化学品安全监管的豁免量，在豁免量以下的危险化学品将不纳入政府的安全许可监管范围，由企业履行相关责任，政府进行宏观监控；使用科学量化方法进行化学品企业规划，设计规范中提高仪表自动化要求,研究制定化工装置、危险化学品设施安全设计规定的国家强制性标准，统一各化工行业和危化品设施的安全设计标准和要求。

3.1.2 政府监管体系

建立政府部门监管履职审计制度，提高执法效率和专业水平。根据我国目前政府机构设置和职能分配情况，突破当前以职能部门为条线的监管模式，建立跨职能部门的协作团队进行监管执法，根据危险化学品生命周期，划分多个执法模块，应急管理部门设立生产储存经营统一执法监管部门，在交通部或公安部下设危险化学品运输执法部门，生态环境部门统一负责废弃物监管执法；建立政府部门危险化学品监管履职审计制度，并纳入国家审计署的重点工作，促进各级危险化学品监管部门依法履职尽责。

3.1.3 企业执行体系

推动企业将科学的风险管理方法融入企业规划、设计和运行，助推企业安全文化提升。通过修订法规，提高企业违法、事故处罚力度及其他措施，压实企业安全主体责任意识；编制安全文化建设的指导性标准和优秀实践，推动企业安全文化提升；编制科学风险评估方法标准，引导企业在设计、建设、生产等各方面应用科学的方法进行风险管控，加大本质安全投入。

3.1.4 社会服务体系

推行政府购买技术安全审计服务的方式，提高安全治理专业水平。积极培育和充分利用社会危险化学品安全专业队伍，以社会信用和法律责任为杠杆推动行业协会和安全服务机构健康、自律发展，提升社会力量参与危险化学品安全管理深度与广度，实现化学品安全管理组织机构的多方参与。

3.1.5 应急救援体系

逐步形成以国家综合性消防救援力量为基础、企业应急救援队伍为主体、社会应急力量通过市场调节提供服务的应急救援机制。

a) 规模大、有能力的大型企业应建立自己的专业消防应急队伍，配备应急救援物资装备，承担企业内部的应急救援任务，并为化工园区及辐射周边地区的危险化学品安全事故提供应急救援。

b) 政府应协调企业建立应急救援企业联盟，构建高效的协作机制与信息共享系统，统筹协调区域内的应急救援力量，统一调配和管理应急救援设备与物资，做到应急资源的充分保障与充分利用。

c) 对于不具备建设应急队伍条件的中小型企业，可采取购买服务等多种灵活方式，实现应急救援资源的最大化利用。

3.1.6 资源保障体系

加快强制推行安全生产保险机制，以市场经济手段调节企业主动保证安全投入。

a) 整合工伤保险和责任保险，保费按照一定比例提供给人社和应急部门管理使用，充分发挥安全生产保险在促进企业安全生产工作中的作用。

b) 建立依据企业安全状况评价结果确定安全生产保险费用的机制，明确安全生产评价标准和保险费用收取方法。

c) 完善我国安全事故报告指标和分析机制，强制上报损失工时事故及以上的事故，国家应急管理部每年编制分析报告，为精准衡量企业安全绩效提供量化数据。

d) 明确要求保险公司拿出一定比例的安全生产保险费用投入到社会应急救援力量中，形成企业、保险公司两方合力增加安全投入、降低事故费用的正向循环。

e) 修订《生产安全事故应急条例》第十九条，生产安全事故应急救援所耗费用应由事故责任单位承担，缴纳安全生产保险的由保险公司分担。

3.2 危险化学品安全监管能力现代化发展建议

3.2.1 统筹协调能力

建议在国务院安委会下设危险化学品安全专业委员会，由安全专业委员会设置独立的化学品事故调查机构。危险化学品安全专委会负责组织开展危险化学品法律法规和标准规范的顶层设计，统筹解决法规标准相互矛盾等问题，确保各环节安全监管有机衔接；统筹协调国务院各部委、各直属机构的危险化学品安全监管职责，督查指导各级政府部门的危险化学品安全生产监督管理工作，确保危险化学品安全治理体系有效运行；分析全国的危险化学品安全生产形势，解决危险化学品安全生产工作中的重大问题，组织研究有关部门在产业政策、资金投入、科技发展等工作中涉及危险化学品安全生产的相关工作；组织开展重特大事故的独立深入调查分析，该事故调查不涉及监管职能与事故处罚，要根据调查分析结果提出有针对性安全建议及完善或修订相关法律法规的建议。

3.2.2 技术支撑能力

建议瞄准危险化学品安全关键技术，提出危险化学品安全监管支撑技术和装备创新研发清单，积极组织和推动危险化学品安全技术开发与装备研制，及时推广应用。清单主要包括：

a) 用于化工装置关键工艺参数监测以及厂区泄漏监测的智能传感器及安全仪表系统研发，包括温度传感器、液位传感器、压力传感器、可燃气体传感器、有毒有害气体传感器、微传感设备等。

b) 自主知识产权的国产化SIS系统研发，降低购置与部署的成本，作为独立的保护层，提高装置仪表联锁的自动化和可靠性，提高工艺的本质安全水平。

c) 本质安全化技术研究攻关，包括工艺技术危险因素及危险反应致灾机理研究、高危过程替代工艺技术、危险化学品危险特性表征技术、反应失控解析与防控技术、安全联锁系统可靠性评估与优化技术、过程控制系统的实时状态与风险识别技术等；过程风险评估技术研发，实施智能化集成型系统风险评估建设，形成重大风险一体化评估技术。

d) 智能化安全装备研发，包括视频监控设备及分析系统，辅助企业监管人员对直接作业环节、厂区火灾、厂区泄漏等风险进行自动化识别，多源数据采集安全网关设备研发，包括基于图像识别的物联网网关与基于通信协议的物联网网关等。

e) 危险化学品全生命周期标识与追踪技术研发，通过电子标识技术和区块链技术的应用实现危险化学品全链条信息的快速采集与可信追踪。

f) 大数据分析与人工智能技术应用，包括危险化学品全生命周期安全信息的分布式动态监测技术、危险化学品多领域数据融合与安全知识图谱构建技术、基于工业机理模型和人工智能模型融合的危险化学品风险评价与预警技术等的大数据分析技术。

g) 加强应急救援技术和装备研发投入，鼓励和引导大流量成套灭火装备、救援人员自身防护装备、运输车辆应急救援装备等国产化大型应急救援装备的自主研发，开展自主知识产权的事故模拟软件研究攻关。

3.2.3 现代信息技术的应用能力

打造“工业互联网+安全生产”协同发展新格局，提高精准监管和综合治理水平。

a) 推进化学品登记鉴别与风险评估系统升级，完善危险化学品基础数据库、动态分布数据库、危害数据库、事故数据库、企业重大隐患数据库等危险化学品安全相关基础数据库建设，形成政府、企业、行业协会和科研院所共建的数据共享和完善机制。

b) 建立危险化学品全生命周期的区域联控机制，并依托风险监测预警系统建设“互联网+监管”系统，实现跨环节、跨区域、跨部门的危险化学品监管的统一指挥与资源共享，从爆炸品、剧毒化学品和特殊危害化学品开始试点，构建重点化学品的全生命周期安全监管平台，为联控决策、相关监管部门履行监督、协调、咨询、应急处置等职能提供决策支持服务。

c) 建议构建以风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制为核心的安全标准化体系，并依托危险化学品安全生产风险监测预警系统，构建风险分级管理、隐患排查治理与风险监测预警相融合的信息化工具，多模式、多路径、多方式实现双重预防体系线上与线下的协作。

d) 融合开发全国风险监测预警与应急救援联动系统，整合应急资源、应急预案、防护目标等信息，提升企业和政府风险管控与应急救援能力。

3.2.4 监管人员的专业技术能力

加强危险化学品安全监管人才队伍建设，逐步完善安全监管队伍培养的相关制度和机制，促进人员能力持续提升。完善校企合作模式，在高校一级学科“安全科学与工程”之下，增设“化工安全”二级学科；同时在相关学科建立“安全+专业”课程体系，如化学工艺专业增加安全技术、安全管理等课程，加强跨学科综合培养化工专业人才。另外，安全监管机构通过定向培养来引进人才，加大从具有化工企业生产实践经验的企业专家中选拔人才的力度，并按专业进行定向培养；从专业背景、学历要求和工作经验等方面严格执行人员选拔标准，可通过公务员聘任制方式选聘专业人才；完善在岗培训、考核奖惩等机制，打通晋升通道。通过建立专业能力标准及能力评估模型、统筹梳理并开发课程体系、策划初训及复训方案、强调与现场实践结合、制定人员素质提升计划、建立并完善危险化学品安全监管人员在线培训系统等措施，形成安全监管人员培训体系，持续提升我国危险化学品安全监管人员能力。