从行政机构到科研机构：钱塘江河口潮患灾害防治的制度建设

李海静

(浙江水利水电学院，杭州 310018)

1 引言

钱塘江素以壮美涌潮奇观闻名古今中外，同时也威胁着两岸平原安全。其南北两岸的萧绍平原、杭嘉湖平原因地势低于钱塘江涌潮高潮位2—4米，一直依赖海塘保护。一旦海塘坍损特别是北岸海塘，咸潮倒灌，随内河直达太湖平原，造成大片良田盐碱化，极大影响赋税重地苏、松、常、杭、嘉、湖地区粮食安全。明丘濬在《大学衍义补》中曾谈道：“韩愈谓赋出天下而江南居十、九。以今观之，浙东、西又居江南十、九；而苏(州)、松(江)、常(州)、嘉(兴)、湖(州)五府，又居两浙十、九。”[1]为保障国家赋税收入，钱塘江海塘工程受到历代朝廷的重视，至清代发展成为国家工程，以国库帑金修筑鱼鳞海塘，以抗御潮患灾害，保护两岸平原安全。

钱塘江河口段潮患灾害频发。据史料记载统计，自618年至1949年的1331年间，有史可稽的洪潮漫溢灾祸227次，平均6年一次；其中，明、清及民国时期(1388—1949)更为频繁，平均3年一次。特大潮灾发生时，范围遍及杭、嘉、湖、绍、宁各府[2]。明万历十五年(1587)七月二十一日寅时(凌晨3—5点)，钱塘江风潮大起，暴雨如注。此次潮灾冲毁海盐县县城城楼、民房庐舍无数，海塘尽被冲圯，咸潮入侵内陆，田禾尽毁[3]。“崇祯元年七月壬午，杭、嘉、绍三府海啸，坏民居数万间，溺数万人，海宁、萧山尤甚”([4]，页1597)。

为防御潮患灾害，自唐代起便建立起由地方政府负责的海塘管理机制。近现代以来，受西方三权分立思想影响，展开塘制改革。1949年后，在沿革以往组织架构的基础上，根据钱塘江防治工程的现实需求，逐步建立起行政管理与科学研究相分离的制度体系。

本文以钱塘江管理体制变革为考察对象，以不同历史时期管理体制与管理机构的沿革、变迁为研究内容，梳理涉水流域管理机制与管理体制的构建、转变与发展的历史脉络，以史为镜，探究行业性、专业性特征极为明显的流域水利管理、科研工作应遵循的原则和理念。

2 近现代首次塘制改革

自唐开元年间，史料中出现了有关防潮患的最早记载。由唐代地方县令主持海塘建设，至宋代改由两浙转运史、知州(府)主持，其中宋景祐年间(1034—1038)张夏以工部郎中出任两浙转运使，全面负责海塘修筑工程，并特设捍江指挥，2000士兵专门负责采石维护江塘。至南宋，设置修江指挥，后又增设修江司、修江所。至明代，明政府敕命巡抚侍郎、通政司通政、布政使等大员主理海塘事宜，地方由按察使司的副使专管水利([4]，页2077)。至清代，清政府在杭州、嘉兴、绍兴三府各设立海防同知(副知府)一名，负责海塘维护及防御倭寇。

清康、雍、乾三朝，钱塘江海塘建设成为国家工程，以国库帑金修筑鱼鳞石塘，并派官兵驻守。至清末，随着国力的衰退，加之水利建设糜费且滋生腐败，出现了中国近代史上首次塘制改革，即清末塘制改革。

1908年11月，浙江巡抚增韫(1)增韫，字子固，蒙古族镶黄旗人，附生出身，1908年升任满清最后一任浙江巡抚。提出改革塘制，仿照西方三权分立制度，展开塘制改革，以抑制日益严重的机构臃肿和贪腐问题，具体措施如下：设立海塘工程总局作为专门海塘管理机构，设立海塘巡警局和塘工议事会作为监督制衡机构；同时制定颁布《浙江海塘工程总局章程》《浙江海塘巡警局章程》及《浙江塘工议事会章程》[5，6]。

海塘工程总局是办理一切海塘工程的总机关，由浙江巡抚直接管辖，具体内容为[7]：(1)海塘工程总局负责具体工程建设，但不参与工程决策；(2)总局内设测绘所和工程队；(3)管辖范围自仁和县(2)仁和县，今杭州市。乌龙庙至海宁州谈仙岭，共51堡(图1)，合计975个字号(3)钱塘江海塘字号是以《千字文》为蓝本，去除其中不吉利的字，编制海塘字号。参见参考文献[5]。(每号二十丈)，加之大、小山圩海塘共一千一百五十六丈。

图1 钱塘江边的堡[8]

海塘巡警局在裁撤三防同知(4)1733年设立三防同知，分别指东、中、西三防，其管辖范围如下：东防同知管辖自仁和十七堡至南门外三十三堡(今海宁尖山镇海庙)，中防同知管辖戚井村十二堡向东至翁家埠十七堡，西防同知管辖自钱塘乌龙庙一堡至戚井村十二堡。参见参考文献[9]。、守备及以下弁兵的基础上组建而成。《浙江海塘巡警局章程》规定[10]，海塘巡警局负责执行巡警事务，稽查防护海塘的机关，隶属于浙江全省警务处，受海宁州监督；要向海塘工程总局报告其所稽查防护事务；巡警局下设六个巡所，分驻在李家埠、翁家埠、戴家石桥、镇海塔、念里亭、尖山等六汛(5)自清代雍正时期起，钱塘江海塘实行分县管理，并形成了自上而下的专职专人负责制；划分海塘塘段为汛、堡、防三个等级管理网络，划段分区由政府派官兵负责管理。“汛”为最低一级，根据清代兵制而来。清代凡千总、把总、外委所统率的绿营兵均称“汛”，其驻防巡逻的地区称“汛地”。六汛为海塘工程总局所设。见参考文献[11]第490页。。

1911年6月24日，朝廷批准浙江巡抚增韫奏请将海塘巡警局改编为海塘警察公所，以减少臃肿的人员编制，改设立警察官(1人)，警察长(6名)，书记(2名)，教练员(3员)，另从海塘工程总局工程队六汛中挑选正兵30名充任警察；仍下设6个警察分所分驻六汛，每汛挑选排长1名充任海塘警长，其中，李家埠、戴家石桥、镇海塔各配备警察4名，翁家埠、念里亭、尖山各配备警察6名。盐平汛改为隶属乍浦海防同知，南岸山阴、会稽、萧山3县塘工，由当地推选的塘工董事负责。

塘工议事会设立于海宁州内，负责监督海塘工程总局和海塘巡警局的工作。《浙江塘工议事会章程》规定[12]：塘工议事会属于地方特设的议事机构，旨在对海塘工程总局指陈塘工利弊，修筑海塘及变，审查工程总局之预算、决算及购置材料款目；对海塘巡警局有旷弃职务或扰害地方之情形，可以随时质问巡警局，以资纠正，情节严重者，具报海宁州或警务处查办。

塘工议事会设议长、副议长各1员，议绅10员，书记2员。其中，议绅由海塘工程总局所管六区中距离海塘20里以内区域范围选举公证明达的士绅2人充任；议长、副议长由议绅互选充任；书记由议长在议绅中推荐，需经多数议绅认可。值得注意的是，议事会除书记外，皆为名誉职位，且无薪水。也就是说，塘工议事会成员为热衷服务地方事业、德高望重的士绅义务充任，这样可以避免利益勾连，有助于更好发挥监督职责。

综上所述，1908年浙江巡抚增韫开展的塘制改革，为钱塘江海塘工程管理着力构建了一个权力制衡、权责分明的地方管理体系，希望实现裁员及海塘管护的清廉、高效运行，其设立的海塘工程总局、海塘巡警局、塘工议事会符合西方三权分立的组织架构，在相互制衡中实现海塘的高效管护，杜绝或减少腐败。但我们也要看到，以上三个权利机构分属于不同层级的主管部门，海塘工程总局隶属于浙江巡抚，海塘巡警局隶属于全省警务处，海塘议事会隶属于地方特设议事机构，三者的政治地位处于不同层级。在等级森严的清末，作为民间组织的塘工议事会恐很难指摘前两者。当然，文件中明确规定海塘工程总局不参与海塘修筑决策，是杜绝腐败的明智之策。同时，该项管理制度形成于清朝末年，可视为地方公共事务管理民主化改革的典范，反映了清末官方政治体制在机构管理方面所做的尝试和调整。

3 专门行政管理机构的设立

民国时期，在西方思潮的影响下，探求政治体制改革已渗透到中国社会的多个领域。钱塘江南北两岸海塘管理体制也受此影响而持续变革。民国初期，依据重新调整的浙江地区行政区划(6)自1912年起，浙江省对所辖县进行多次区划调整，将仁和、钱塘两县并称杭县；山阴、会稽两县并称绍兴县；嘉兴、秀水并称嘉禾县；吴程、归安并称吴兴县。参见参考文献[13][14]。，结合海塘工程建设和管理需要，海塘管理逐步由原来的官员治水走向了专家治水。

1912年，浙江在原海塘工程总局的基础上重组海塘工程局，全面改革北岸海塘管理体制。新改组成立的海塘工程局，隶属于浙江省行政公署，实行局长负责制；工程局管理区域范围不变，共51堡；将六汛裁撤，改为甲、乙、丙、丁四区(区亦如下设的分局)，每区设置区官一名，并设有监工、收料等职位；每区下设四叚，每叚有管理工一人，工目二人，工夫4—8人，统一由区官负责管理；原有海塘警察裁撤[15]。1913年成立浙江海塘测量处，实测沿塘形势、水位和流量等。次年，设立盐平塘工分局，负责海盐、平湖两县塘工，同年改分局为专局，隶属于浙江省行政公署。1916年，海宁塘工总局改为海宁海塘工程局和盐平海塘工程局。可见，钱塘江沿线海塘管理机构的级别被提升，形成区域性平行主管单位。

与其相对的南岸海塘一直分属于绍兴、萧山两县负责维护管理。1912年，南岸设置塘闸局，统一两县境内塘闸的岁修及管护职责。同时，设立临时机构机制，凡遇大修，由省里派专人组建临时机构开展建设，工程结束即撤走[16]。历经多次机构调整后，1926年设立绍萧塘闸工程局，将原两县塘闸局改为东、西管理处，下设了13个工段，负责日常维护和管理事务；局长由浙江总司令和省长委派。可见，该局行政级别很高，且受到省府重视。

民国以来，军阀混战，无暇顾及海塘，加之江道变迁所引发的南岸坍江不断，南沙大堤内已形成的市镇受到严重威胁。1927年南京国民政府成立后，钱塘江防治即成为浙江首要政务。同年，第21次浙江省省务会议上通过：将海宁海塘工程局、盐平海塘工程局、绍萧绍闸工程局、海塘测量处四机构裁撤，改组为钱塘江工程局，统一南北两岸海塘管辖权，作为浙江省政府直属单位，负责钱塘江江岸及浚治事务[17]。此次机构重组后，钱塘江工程局的工作职责不再限于海塘管护，而是要探求钱塘江治本之策[18]。该局实行局长负责制，局长由省政府直接任命，局内设立参事会，下设总工程处和总务科[17]。曾留学日本专修土木工程的林大同(7)林大同(1880—1936)，原名祖同，字同庄，浙江瑞安人。1909年毕业于日本东京帝国大学土木工程科。被任命为首任局长。与此同时，各工务处均选聘专业技术人员担任负责人[19]。

1928年，国民政府要求全国各地统一设置水利局。浙江省建设厅向省务委员会提出“扩充钱塘江工程局，组建浙江省水利局”的提议，设立浙江省水利局，同时成立杭海段和盐平段海塘工程处、绍萧段塘闸工程处，负责办理塘岸工程[19]。自此，钱塘江工程局改组为浙江省水利局，隶属于浙江省建设厅。

为加强对海塘工程的监督管理，浙江省政府于1928年3月组建成立浙西水利议事会，该机构代浙江省政府行使监督、指挥、保管浙西水利经费及兴办水利建设事宜。议事会设成员16名，由浙西及与兴办水利相关的杭州市及其周边15个县推举产生，要求具有水利专业学习或从业经验的专业人员担任[20](8)浙西水利经费由议事会常驻委员保管，并存入省政府指定银行进行保管。经费来源于浙西民众的额外负担，又地丁附捐、百货附捐、丝苗附捐等由各县局上报财政厅，再按月拨发到议事会。参见参考文献[21]。。作为政府监督机构，其组织架构深受三权分立思想的影响。

为应对险情，省府会设立临时机构，开展抢险工程。如：1930年7月，钱塘江海塘四、五工区出现险情。省建设厅厅长石瑛(9)石瑛(1879—1943)，字蘅青，祖籍湖北。1904年被选派留学比利时学习铁路专业，随后又赴法国、英国留学。1905年，加入中国同盟会。曾任国立武昌大学校长、国民党一大中央委员、南京市市长等，被誉为“民国第一清官”。1928年，任湖北省建设厅厅长，与民政厅厅长严重、财政厅厅长张难先意气相投，被称为“湖北三怪”。提请设立钱塘江塘岸工程处，任命林大同为处长。同月，机构在海宁正式成立，并将杭海、盐平、绍兴3段险塘划入其下辖修防所。

分析本次机构调整，除海塘出险的自然因素外，上层政派斗争也是动因之一。1930年石瑛被任命为浙江省建设厅厅长，上任伊始便辞退“报酬甚巨而无所事事外籍水利专家”，即水利局总工程师的奥籍人白郎都(Ludwig Brandl)。1931年1月，浙江省政府委员会第452次会议通过决议，再次将塘岸工程处并回浙江省水利局，修复所恢复旧制[22]，任命曾留学美国专修水利的张自立担任局长兼总工程师，图2为1935年水利局职员合影。作为政府毛细血管的下一级执行机构人事变动映射出政府高层派系斗争，20世纪30年代亲英美派开始走上中国历史舞台。

图2 1935年浙江省水利局职员合影

机构的变革与调整不仅受到领导层变动的影响，也受江岸现实状况及政府财政情况的影响。1935年曾将杭海、盐平两个工程段合并为杭平段海塘工程处。1936年因国库支出困难，省水利局被改组为建设厅水利工程处[23]。1937年2月再次恢复水利局，下设水文测量队、测候所、杭平段海塘工务所和绍萧段塘闸工务所。抗战爆发，所有机构精简，海塘修筑维护工作改由属地各县负责。

日伪政权曾于1938—1946年间设立“浙江省塘工水利局”。受战争影响，钱塘江南北两岸海塘成为敌我双方作战的掩体，无暇修缮，加之1938年的大潮汛，海塘溃决，海水内灌，两岸百姓深受咸水之苦。抗战结束后的1946年1月，恢复省水利局，并先行成立紧急抢修临时工程处，由冯旦(10)冯旦(1896—1967)，江苏人，毕业于河海工程专门学校。1940—1949年，任国民政府经济部水利委员会委员、水利部驻赣闽浙区视察工程师；1946年兼任浙江省海塘紧急抢修临时工程处总工程师。因抢修海塘工程功绩卓著，获金质水利勋章。见参考文献[11]第535页。任主任，主持抢修工程。同年7月，抢修工程结束，成立浙江省塘工委员会。此时，钱塘江海塘工程引起蒋介石的关注，美援物资、技术专家汇聚于此，成为当时首屈一指的国家工程。

1947年，国民政府行政院核准设立钱塘江海塘工程局，受水利部及浙江省塘工委员会指导，负责海塘修复和护岸工程。同年8月，其下属单位钱塘江勘测队被划归到资源委员会全国水力发电工程总处，设立钱塘江勘测处，并制定《资源委员会全国水利发电工程处钱塘江勘测处组织规程》[24]，该机构的设立是为全流域综合治理开发，尤其是钱塘江上游实地勘查，为下一步水电开发项目做准备，这也是新安江水电站建设的肇始，由徐恰时任项目负责人。

1949年3月，撤销浙江省钱塘江海塘工程局，业务并入浙江省水利局，下设杭东区、海宁区、盐平段、绍萧段等负责海塘施工和管理的机构。至此，钱塘江海塘工程局作为独立机构再次消失，也结束了与浙江省水利局作为平行单位(有段时间，钱塘江海塘工程局为省管单位，其地位高于浙江省水利局)的历史，成为了省水利局的下属单位。

专门机构的设立和专家治江管理体制的确立，使钱塘江防治工程在领导层频繁更迭的形势下仍能正常开展工作，并取得治江实效(11)民国时期钱塘江防治情况及取得的实效可参阅李海静、石云里《从“防”到“治”——国民政府时期钱塘江防治理念的发展》，刊载于《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2017年第25卷第5期，第81—89页。。

4 专门科研机构的创设

新中国成立后，为从根本上解决钱塘江江道变迁及海塘坍损问题而组建专门研究队伍，展开科学研究。伴随治江工程的深入，逐步形成行政管理与科学研究并行的管理体制。

回顾科研机构创建过程，1957年4月水利部副部长钱正英在杭州主持召开钱塘江下游(河口)防治座谈会。此次会议以苏联水利专家为组长，汇集河口、泥沙、水文、水工等方面知名中外水利专家对钱塘江进行现场勘查后召开座谈会，会上一致认为：“钱塘江河口情况十分复杂，在未进行基础科研前难以确定防治方案。目前，应先建立专业测验队伍和科研机构，建议成立钱塘江河口研究站，由浙江省水利厅和南京水利科学研究院共同领导。”同年5月，组建成立钱塘江海潮测验队，开展河道测量；7月，成立钱塘江河口研究站，开展钱塘江河口水文、泥沙运行规律和河床演变规律研究[25]。1958年2月，国务院同意成立钱塘江河口研究委员会，明确钱塘江河口研究工作交由水利部南京水利科学研究所负责，该所所长严恺任主任委员[11]。该机构的成立正式开启了钱塘江全面科学治江的新时代。

1958年3月，浙江省组建水利科学研究所，代管钱塘江河口研究站，河口站成为该所下设的研究室。同时，将成立于1956年的浙江省水利厅勘测设计院土工实验室及农田水利处，1957年成立的钱塘江海潮测验队一同并入水科所，组建了一支从事钱塘江河口勘测、设计及研究的专业队伍，为治江工程的开展搭建平台。同年，位于钱塘江上游的新安江水电站即将完工，大批设备、人员如何安置成为水利厅必须考虑的问题。为此，1959年浙江省水利厅制定了《钱塘江下游综合防治工程初步规划方案》，方案中提出修建七堡水利枢纽工程[26]。1960年3月，重新组建钱塘江海塘工程局，全面负责海塘修筑及江道防治工程，代管水利电力厅水利电力科学研究所(12)因浙江省水利厅与电力厅合并，1959年12月浙江省水利厅水利科学研究所更名为浙江省水利电力厅水利电力科学研究所。。后续因尚有技术难题(闸下淤积)无法解决，七堡枢纽工程暂停上马。与此同时，基础科研和南岸赭山湾治理工程工作一直在开展中。

20世纪60年代末，国家困难，百姓生活困苦，加之政治运动，大部分科研人员受到冲击。此时，担任浙江省水利厅革命委员会主任的钟世杰提出开展萧山围垦工程，得到部分当地干部和百姓的支持，由此开启了南岸大规模的围垦建设。在此过程中，科研人员逐步认识到围垦治江有助于稳定江道，这与历史上开展的防治工程有类似初衷，但围垦范围尚不明确，需要科研支撑。正因工程的开展，部分科研人员得以脱离政治隔离回到科研岗位。其间亦有机构调整：1971年，钱塘江海塘工程处(13)1965年8月，钱塘江治理工程局再次并入浙江省水利电力工程局；1971年1月，重新组建浙江省钱塘江治理工程处。与浙江省水利电力局水利科学研究所合署办公，实行“一套班子，一套人马”；1973年，钱塘江防治工程处更名为钱塘江工程管理局，将负责河口治理的规划研究室、测验工作队从浙江省水利科学研究所划入该局；1978年4月，组建浙江省河口海岸研究所，主要负责钱塘江河口治理，兼顾其他河口与海岸带的研究工作。由此，负责钱塘江河口治理的专门科研机构正式成立，与作为行政管理机构的钱塘江工程管理局合署办公[27]。1992年7月1日，钱塘江工程管理局改名为“钱塘江管理局”，将杭州、海宁、盐平和萧绍虞四个管理处的管辖权收回，南北海塘管理再次统一。本次单位名称由“工程”改为“管理”，与单位功能的转变有着莫大关系。据浙江省水利厅老厅长陈绍沂回忆，之所以不提“工程”只讲“管理”，就是为了说明该机构的工作不能仅仅局限于“海塘工程”，未来工作的重点是管理好整条流域，加快河口资源开发、利用与保护，强化钱塘江河口综合管理，让这条河流继续为浙江经济社会的发展做出新的贡献[28]。21世纪以来，机构名称历经多次调整，职责范围也有变化。2020年，科研单位管理机制由早期的院长负责制改为书记负责制。

5 机构频繁变更下的钱塘江防治

近现代以来，受政治、社会环境、自然条件改变等多重因素的影响，钱塘江主管机构一直处于频繁的变动中，每5年左右机构进行一次调整，领导层更是变更频繁，直至1973年成立浙江省钱塘江工程管理局之后才基本稳定。但如此频繁的机构调整并未影响到持续推进的钱塘江防治工程的开展，且每个阶段都取得了不同程度的防治成效。这是值得我们深思和探索的问题。笔者认为，自民国时期起确立的“专家治江”的防治理念发挥了至关重要的作用，保障了在政派斗争、机构频繁调整的各时期钱塘江防治工程能够有序开展。

早在1928年组建浙江省水利局之时，在组织规程中明确规定：由专业工程技术人员担任工程处处长，其下辖的杭海段海塘工程处、盐平段海塘工程处、绍萧段塘闸工程处负责人也必须为专业出身的工程技术人员，另配备有助理工程师[29]。如：杭海段工程师须恺(14)须恺(1900—1970)，无锡人，我国现代水利科技事业的先驱。1915年考入河海专门学校首届特科班。1920年赴美国学习。回国后，先后供职于西北大学、钱塘江工程局杭海段工务处、导淮委员会、国民政府水利委员会、中央大学、联合国远东经济委员会防洪局等。新中国成立后，历任水利部技术委员会主任、规划司司长、水利部设计局局长、水利部北京勘测设计院院长等。参见参考文献[30]。、海塘紧急抢修工程处处长冯旦、钱塘江海塘工程局副总工程师兼设计处处长唐振绪(15)唐振绪(1911—不详)，江苏无锡人。1935年，毕业于唐山交通大学。毕业后，任黄河董庄堵口工程委员会工程师，后去陕西泾惠渠、渭惠渠、洛惠渠参观实习灌溉工程。1936年，考入美国康奈尔大学攻读水利工程、铁路工程硕士学位。1945年回国后，历任行政院工程计划团主任工程师兼总干事、钱塘江海塘工程局副总工程师兼设计处处长。1947年前往台湾。1948年出任国立唐山工学院院长。1949年任新唐院院务委员会主任委员。1950年任铁道技术研究所所长。参见参考文献[31]。等，亦有国外专家在此任职参与海塘修筑及江道整治的研究工作。

“专家治江”制度的确立为钱塘江治理和海塘修筑工程科学、有效、持续开展提供了制度保障。钱塘江海塘工程局、浙江省水利局及其下辖单位主要负责人均由上一级政府机关选取任命，如：钱塘江工程局直属于省政府期间，其局长和总工程师由省政府任命；浙江省水利局隶属于建设厅期间，局长、总工程师由建设厅任命报省政府备案。为更好理解机构背后的人事变动及微妙关系，现对浙江省各层级政府机构主要领导人进行列表统计(表1)。

注：本表由李海静制作，参考《浙江钱塘江管理局百年华诞——世纪辉煌》一书(由浙江省钱塘江管理局于2008年编著)。

通过对表中内容进行分析，我们可以发现以下特点：

20世纪30年代是国民政府政治派系交替的分界点，此前中国政局由亲德派主导，此后由亲英美派主导。这一特点从各级机构领导层变更可一窥究竟。

南京国民政府成立之前，周象贤任钱塘江工程局局长。他曾留学美国，与宋子文、胡适、赵元任等人同期，回国后追随宋子文。周离任局长一职后便升任杭州市市长，1936—1946年间位列浙江省委委员。南京国民政府成立后，首任局长为戴恩基，任职3年。笔者对戴恩基的履历追踪发现，他一生追随朱家骅，两人曾一起留学欧洲；其搭档奥地利籍总工程师Ludwig Brandl(白朗都)，曾任职多瑙河水利委员会，在戴恩基在德国留学期间认识。朱家骅与省主席张静江关系密切，受张资助留学德国。南京国民政府成立初期，国内政局尚不稳定，此时领导层多为亲欧、亲德派。

随着张难先主政浙江，省政府委员及关键部门负责人也随之变动。张难先的老友曾养甫、石瑛相继被任命为浙江省建设厅厅长(16)曾养甫与张难先曾一起在湖北省任职，曾为湖北省建设厅厅长，张为财政厅厅长，两人志趣相投，一起修筑公路，开展基础建设。。上台伊始，便辞退“报酬甚巨而无所事事的外籍水利、警察顾问数人”。其间以抢修工程为由，组建工程处，任命林大同为处长。1931年，毕业于美国伊利诺斯大学铁路土木系的张自立被任命为局长兼总工程师，主政钱塘江工程局。至1936年随着曾养甫、石瑛相继调离，浙江省水利局领导层再次调整。

抗战十年，机构不保。抗战结束后的1937至1949年间，破败不堪的海塘引起蒋介石的关注，钱塘江防治再次成为国家工程，全国的人力、物力、财力汇聚于此，并专门设立浙江省钱塘江海塘工程局。浙江省政府特聘请茅以升任局长，汪胡桢任副局长兼总工程师，聘请两位专家足见国民政府对此项工程的重视。此时，浙江省建设厅厅长为林学家皮作琼，因受到省主席沈鸿烈的赏识而调任浙江。

民国时期，浙江作为蒋介石的家乡也受到格外的关注。南京国民政府成立后，省主席、省政府委员(一般为各厅负责人)均由蒋介石亲自任命。选任标准除蒋的信任外，还要具有才干，大部分省政府委员都曾在国外接受高等教育，具有实干精神。较为特殊的一任建设厅厅长伍廷飚，行伍出身，但对地方建设尤其是任职广西期间为地方社会发展的贡献，成为他调任浙江省建设厅的政治资本。当然，这也与曾经的搭档兼老友黄绍竑担任浙江省主席有着直接关系。

新中国成立后，浙江水利工作负责人主要由专业技术干部和部分南下干部构成，以技术领导为主体，如：沈石如(17)沈石如(1910—1996)，山东文登人，毕业于曲阜师范学校。1938年5月，参加中华民族解放先锋队。1949年后，历任杭州军管会实业处副处长，浙江省水利局长，农业厅副厅长，省人委五办副主任，省水利电力厅副厅长、厅长。1983年5月离休。见参考文献[32]第973页。、吴又新(18)吴又新(1902—1990)，又名式兰，浙江东阳人。1926年，毕业于河海工科大学，长期从事水利工作。1947—1949年任水利部防洪司司长。1949年后，历任浙江省水利局副总工程师、副局长，华东军政委员会水利部钱塘江水利工程局局长，钱塘江治理工程局总工程师、副局长，浙江省农业厅、水利厅、水利电力厅副厅长、顾问等。见参考文献[32]第 967页。、王醒(19)王醒(1917—1994)，山东莱芜人。1937年9月，投身由中共莱芜县委领导的抗日救亡运动，1938年3月加入中国共产党。1949年后，历任渡江南下干部大队大队长、浙江省绍兴专员公署副专员、绍兴地委书记兼专员、浙江省工业厅副厅长、华东水电工程局局长、浙江省电力厅厅长兼新安江工程局局长、浙江省水电厅党组书记兼厅长、浙江省副省长兼绍兴地委书记、温州地委书记等。1977年2月任四川省电力局党委书记、西南电管局党组书记。1984年7月离休。参见参考文献[33]。、徐赤文(20)徐赤文(1887—1963)，浙江温州人。1916年毕业于北洋大学土木工程系，历任天津顺直水利委员会见习技师，华北水利委员会技正、正工程师兼水文课长等。1949年后，历任浙江省农业厅水利局总工程师、温州市副市长、浙江省农业厅副厅长、水利厅厅长、中国科学院浙江省分院副院长及浙江省钱塘江工程治理委员会副主任委员等。参见参考文献[21]。等。听取技术专家的意见仍是新中国时期治江工程贯彻的基本原则。

纵观民国和新中国两个历史时期所开展的钱塘江防治工程，在政治派系斗争和各种政治运动夹杂下的防治项目得以持续推进和发展[34]，笔者认为是“专家治江”管理制度的确立发挥了至为关键的作用，无论机构如何调整、领导层如何变动，钱塘江防治始终是全省乃至全国重点项目，由专业的技术专家担任技术部门负责人，保障了治江工程科学、有序的开展。专业的科学训练，使领导者能够从专业视角看待工程建设，在需求中继承发展和改进完善。

作为省政府监管水利建设的社团组织——浙西水利议事会也发挥了重要作用。浙西水利议事会会员由懂水利的技术专家担任，其规程中对会员资格进行了明确规定，即：首先，曾在国内外大学土木工程或河海工程本科毕业者；其次，曾在国内外专门学校土木工程或河海工程专业本科毕业者；第三，曾任水利工程重要职务三年以上确有经验者[35]。可知，会员必须具有水利专业知识。这是从管理到监督全面践行“专家治江”理念的真实体现。

与此同时，民国时期主导钱塘江防治工程的执政者均接受过良好的科学训练，且大部分曾留学海外，了解现代科技进展和科学规范。至新中国时期，随着中国本土专业教育的加强，部分技术专家在中国本土接受大学教育，后又留学海外，对国内外水利科技现状了解和熟悉，这些专家后续成为新中国钱塘江防治的重要成员，如：汪胡桢、严恺、钱宁、林秉南等。同时，通过钱塘江河口治理工程，中国培养了大批本土专家，如：戴泽蘅、李光炳、韩曾萃、潘存鸿等等。

6 结语

钱塘江管理机构在不同政治和社会形势下的调整与变革，成为反映海塘安澜与否及当时政治形势的晴雨表。这一机构演变之所以受到历代当政者的关注，缘于两岸太湖流域和萧绍平原在国家经济中的重要地位，这也使居于中国东南沿海拥有独特涌潮灾害的钱塘江受到上层执政者重视。梳理历代钱塘江管理体制演变的过程，其主要特点归纳如下：

(1)清代及其以前的军方管理体制，适用于以防御技术为主体的海塘防汛、及时抢修和维护工程的开展，同时发挥防御海外倭寇的军事作用。

(2)清末的塘制改革，体现了西方三权分立思想对清末朝廷的影响，开启中国近现代官方机构改革之先河，也间接反映了水利建设和管理部门隐藏于内的结构臃肿和贪腐问题。

(3)民国时期确立的“专家治江”管理制度，在政局复杂且多变的政治环境下发挥了至关重要的作用。由专业技术人员担任管理、监督及执行机构的负责人，保障了工程建设以实地调研和实测数据为依据开展科学研究，制定规划方案，而不受领导层频繁变更的过多干扰。由此可见，制度保障在大型水利工程建设中发挥了至关重要的作用。

(4)民国时期，作为省政府监管水利建设事业的社团组织——浙西水利议事会也发挥了重要作用。议事会成员为具有水利教育或实际从业经验的专门人才，从管理到监督全面践行“专家治江”理念。

(5)新中国成立后，钱塘江管理机构进行了多次重组和调整，南北海塘管辖权也历经多次分与合，这一过程中更多的是受国家机构调整所衍生出连带效应的反应。同时，遵循“专家治江”理念，组建专门科研团队和科研机构，聘请各方专家参与指导。在工程实施过程中，摸索着前行，及时调整修正不当方案，成为钱塘江防治工程取得成功的关键。

自古至今，钱塘江管理机构的演变发展依时势处在不断的变化和调整之中。自清代及其之前的官、兵共建，到清末三权分立制度的初创，再至专门管理机构的定式，及至管理与科研机构并行模式的创建，无不反映了钱塘江防治工程的重要，以及不同历史时期防治工程内容的演变与发展。历代水利人的摸索和努力，防治机构和防治方略的多次调整，至今方取得防治实效。现今，治江工程通过“围垦治江”为地少人多的江南地区提供了发展空间；同时，保护了自然涌潮景观和明清古海塘，其历史文化遗产价值已引起各界的关注。

由此可见，河流治理工程是一项百年乃至千年大计，它需要在摸索中逐步完善，不可能一蹴而就。在管理体制上，要充分尊重科技工作者的意见，提供制度上的保障，发挥科技工作者的作用，不因个人的好恶、领导层的变动而影响工程建设全局。在尊重科学的基础上摸索前行，保障工程科学、有序地持续开展，这在今天乃至未来仍不失为河流的“治理名言”。

致 谢感谢Prof.Albert Koenig 提供戴恩基和Luding Brandl资料!感谢中国科学技术大学石云里教授的指导!