府际协同应急机制的运行梗阻及其疏通策略

王文丽

一、问题的提出

2022 年2 月，国务院印发《“十四五”国家应急体系规划》，提出了2035 年“应急管理体制更加完善……协同机制更趋合理”的建设目标［1］。协同应急机制作为应急管理体制的重要组成部分，备受理论界和实务界关注。突发事件应急管理中的协同应急机制构成多元，主要包括部际协同、机构协同和府际协同，本文重点关注的是府际协同应急机制，具体包括不同层级政府（纵向）和不同区域政府（横向）之间的协同应急机制。新冠疫情防控、汶川地震救援等成功的实践经验表明，府际协同应急机制有助于提升应急处置的质效。目前学界对府际协同应急机制的探究内容主要包括：聚焦府际协同应急机制本体，探讨其生成逻辑、构成要素与运作机理①；关注府际协同应急机制中不同环节存在的不足并提出解决对策②；运用典型案例展开实证研究，总结不同地区的府际协同应急机制的成效及经验③。这些研究成果为推广府际协同应急机制提供了可借鉴的范本。学者们从不同学科视角对府际协同应急机制展开了研究，但是对于纵向和横向府际协同应急机制的具体运行状况、面临的障碍和机制定位等问题的分析仍有待深入。

在“属地管理为主”的应急职权配置下，政府需对发生在本行政区域内的突发事件作出回应，及时启动应急响应机制，展开大范围临时性的府际协调。鉴于部分突发事件的危害后果突破了行政区划的边界，府际协同成为处理各类灾害危机的基本策略。然而，府际协同应急机制的具体运行仍面临许多阻碍。本文试图聚焦突发事件治理网络中的核心行动者-地方政府，在阐释府际协同应急必要性的基础之上，梳理目前府际协同应急机制的运行现状，并结合府际关系的特点从纵向、横向两个维度分析府际协同应急机制存在的障碍及其疏通策略，期望能为政府提升处置突发事件水平提供参考。

二、府际协同应急机制建构的必要性及实践探索

突发事件可能导致部分地区的社会系统在短期内呈现失序状态，为保障应急处置工作的迅速有效开展，在我国由兼具政治职能和社会管理职能的行政机关作为突发事件的处置主体，由社会团体、企业、公众等作为辅助，进而形成了“多元共治”的应急格局。作为应对突发事件的重要主体，不同层级、不同区域政府之间的协同应急机制的建构尤为值得关注。

（一）建构府际协同应急机制的必要性

社会中各类自然灾害、意外事故等突发事件呈现出发生频次高、波及面广、种类繁杂、危害严重等特征，作为应对突发事件的重要主体，政府的应急管理水平与能力面临重重考验。在此背景下，府际协同应急机制的重要性愈发凸显。

其一，突发事件的突发性及跨区域性要求建构府际协同应急机制。突发事件附随的不利后果不仅危及到事发地民众的生命财产安全，影响当地社会治安，大量突发事件的危害后果还具有衍生性和连锁性的特点，最终可能影响到国家的安危。鉴于突发事件的影响面往往突破了行政区划的藩篱，单一地方政府难以独立应对危害后果严重、具有跨区域性质的突发事件，因此建构完善的府际协同应急机制具有现实必要性。

其二，府际协同应急机制契合中国特色应急管理体制顶层设计的需要。我国的应急管理体制，从新中国成立初期建立到改革开放前逐步发展，再到改革开放后不断健全，其总体演化态势可大致概括为“体制性制度综合化、运行性制度协同化、保障性制度赋能化”［2］。2018 年我国应急管理体制迎来新的体制增量-中华人民共和国应急管理部成立，该部门成立后通过“统一对象、统一职能、统一过程”推动应急管理朝着更加专业化的方向发展。党的十九届四中全会提出要构建“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制”［3］。至此，确立了我国应急管理体制改革整体迈向了专业、协同和高效的方向。府际协同应急机制意在寻求中央与地方、地方政府之间协同应对突发事件，该机制的“协同性”特征与我国应急管理体制的优化方向相吻合。

质言之，鉴于突发事件发生的时间、地点、强度和规模具有高度的不确定性，其危害后果具有扩散性和跨区域性，府际协同应急机制成为应对突发事件的应然选择。

（二）府际协同应急机制建构的实践探索

建构府际协同应急机制已成为世界上多数国家应对突发事件的重要选择，如美国部分州在反思1992 年“安德鲁”飓风应急过程中暴露出的救灾体系与救灾程序存在的缺陷后，共同签署了《南部地区应急管理援助协定》以共同抵御各类灾害风险，随后该协定经由国会批准形成向所有州开放的《州际应急管理合作协议》［4］。在我国，发挥突发事件应对功能的行政主体是由中央到地方构成的五级政府组织体系。为应对跨区域性、影响面较广的突发事件，经过实践探索，我国也形成了诸如“省级政府协同、省内市级政府协同、跨省的市级政府协同”等较为典型的府际协同应急机制（见表1）。

表1 应急实践中的府际协同机制

通过分析当前我国府际协同应急机制的具体内容，可以发现其主要具有以下特征。

第一，府际协同应急机制层次丰富，呈现出“中央调控+地方自主”“主动探索+被动适应”同向而行的鲜明特征。《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称“《突发事件应对法》”）作为我国应急领域中的统领性法律，为纵向府际协同应急机制提供了充足的法律依据。该法以事件的波及范围、危害后果的严重性等因素为划分标准，将突发事件由轻至重分为一般、较大、重大和特别重大等四个等级。不同级别的突发事件对政府应急响应能力的需求不同，因此这四类突发事件依次由县一级人民政府、市一级人民政府、省一级人民政府和国务院负责响应，由此地方各级政府在应对突发事件中的责任得以明确，纵向府际协同应急机制得以确立。在横向府际协同应急机制方面，不同区域的地方政府构建的协同应急机制有不同的形态。其一，省级政府之间的协同应急机制主要体现为“面向区域一体化型”和“对口支援型”两种典型类型，泛珠三角区域内地9 省区、粤港澳、京津冀等地在区域经济一体化发展的基础之上，主动将一体化协同发展延伸至应急管理领域，进而形成了区域一体化型的协同应急机制。相较于区域一体化型的主动协同，对口支援型的协同应急机制则由国务院主动启动，支援方相对处于被动地位，在应对新冠疫情、汶川地震等各类突发事件中，对口支援型的横向府际协同应急机制发挥了极其重要的作用。其二，部分地区借助地理毗邻优势建立了横向府际协同应急机制，无论是同属于同一省级行政区划内的地方政府，抑或是跨省的地方政府，都在寻求与其自身地理位置临近的政府构建协同应急机制。在应对较为严重或者具有跨区域性质的突发事件时，双方都能够凭借地理位置的优势快速获取对方的支持，进而可以大大降低应急处置的成本与代价。

第二，横向府际协同应急机制的建立主要依托于各级地方政府共同签订的应急合作协议。应急合作协议作为搭建横向府际协同应急机制的重要载体，具有以下特征：首先，应急合作协议在性质上属于一种行政契约。应急合作协议是意图参与协同应急的不同区域地方政府，各自基于对本行政区域内突发事件应急形势的理性判断，以优势互补、风险共担为共同诉求，在平等协商的基础上就协同应急的领域、方式等内容形成共识后，由行政首长共同签署的对等性行政契约。签署应急合作协议的各方主体之间属于协同应急的合作关系，而非管理与被管理的纵向层级关系，因此横向府际协同应急机制也可以视为一种契约型的应急互助机制。其次，签署应急合作协议是地方政府履行行政管理职能的具体体现。《中华人民共和国宪法》（以下简称“《宪法》”）第107 条授权地方各级人民政府管理本行政区域内的各项行政工作，而突发事件应急处置工作原则上由事发地的地方政府负责，因此签订应急合作协议是地方政府履行行政管理职能、行使行政权力的具体体现。

三、府际协同应急机制运行的现实梗阻

作为府际协同应急机制的两个重要组成部分，纵向府际协同应急机制构建了有序层级控制型的应急响应环境［5］，横向府际协同应急机制有效促进了应急资源的跨区域流动，二者互为补充，在应对各类突发事件过程中发挥了重要作用。府际协同应急机制牵涉大量的跨层级合作和跨地域合作关系，因此府际关系对于应对突发事件而言意义非凡。鉴于此，在掌握当前我国府际协同应急机制适用现状的基础之上，有必要结合府际关系的特点，对当前我国府际协同应急机制运行面临的具体障碍进行梳理分析。

（一）纵向府际协同应急机制运行中存在现实阻滞

我国政府间关系的主轴是央地政府关系，中央政府处于核心地位，统领全国的行政事务，各级地方政府则承担执行职能与本行政区域内的领导职能。在应急管理领域，央地政府的角色设定、职能分工也经历了一定的转变。新中国成立初期，灾害问题被赋予了事关政权巩固和社会稳定的重大使命，彼时在防灾减灾救灾技术落后、整个社会运转服从于中央的计划安排等多种因素的作用下，应对突发事件是“全国找中央”［6］，中央政府成为履行救灾职能的主要责任主体［7］，但这种纵向府际应急机制使得地方政府对中央政府形成“长期依赖”，在应急处置问题上缺乏足够的积极性。随后经过财政包干制、分税制改革等多年探索，我国逐渐建立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制，在此管理体制下事发地的地方政府成为处置突发事件的首要主体，上级政府将从“危害后果+应急能力”两方面评估决定是否介入下级政府的应急处置：一是根据突发事件危害后果的严重性和波及范围的广泛性，确定突发事件由哪个层级的政府负责启动应急处理机制；二是以地方政府的应急处置能力为判断依据，当事态发展的严重程度超越某一级政府的处置能力范畴后，该政府的上一级政府将介入成为应急管理职责的实际承担者。如今我国的央地关系正朝着“有序分工-合作治理”的方向发展［8］，“属地管理为主，分级负责”的应急管理体制也同样蕴藏着央地之间“分工合作”的协同应急理念，即在应急管理过程中，中央政府与地方政府之间依循明确的分工与规范的流程，充分发挥各自具备的禀赋优势［9］，央地之间形成有效的良性互动，从而实现央地之间协同应对各类突发事件。但纵向府际协同应急机制的正常运转仍面临一定的阻滞。

首先，纵向府际协同应急机制中各层级政府的应急权责内容有待进一步厘清。目前我国基本形成了以《宪法》为根本遵循，以《突发事件应对法》为基本行动指南，以大量行政法规、部门规章作为重要支撑的应急管理法律体系。但根据现有的应急管理法律体系，纵向府际协同应急机制中各层级政府的应急权责内容尚未完全厘清。《宪法》第89、107 条采用概括性的文本表述方式规定了国务院及县级以上地方各级人民政府的职权，《突发事件应对法》同样使用了概括性赋权的方式来规定各级人民政府的应急处置职责，如第7 条规定“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责”，第9 条规定“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关”。经统计，《突发事件应对法》共使用10 次“县级以上人民政府”、13 次“县级以上地方各级人民政府”的表述来规定各级地方政府的应急职责。此类高度概括性的文本表达方式满足了立法语言的精练性要求，但是也存在一定的不足：一方面，从文本表述层面看，立法对中央与地方政府之间的应急职责权限作出区分，我国纵向府际协同应急机制的框架得以基本设定，但是这种概括性的赋权及职责划分方式并未完全厘清各级政府的具体应急职责，当突发事件来临时各级地方政府难以从现有的法律规范中明确应当采取哪些具体举措；另一方面，《突发事件应对法》仅根据突发事件的级别笼统地规定县级以上地方各级政府的职责，此种权责设计容易忽略各个层级政府在应急响应中的不同地位，不利于其作用的发挥。

其次，少数地方政府趋利避责的行事导向阻滞了纵向府际协同应急机制的有效运转。改革开放以来，中央对地方的放权使得各级地方政府在实质上获得一定自主权，因此在上下级政府的互动过程中，地方政府享有一定的灵活处理的政策空间，但这一空间有时恰恰滋养了一些地方的虚假治理行为。我国“属地管理为主、分级负责”的应急管理体制对各级政府的应急职责作出了理想化的设计，即突发事件发生时，一些政府将以维护公共利益为唯一且绝对的行事基准，并且严格按照事态发展的严重程度有序参与应急处置。但无论是个人还是组织，都可能存在维护自我利益、规避咎责的心理倾向。因此，在应对突发事件的过程中，部分地方政府或通过瞒报、缓报灾情来降低问责风险，或通过夸大灾情以换取上级政府的财政支持。这些地方政府基于趋利避责的行事动机，不按照应急制度设计开展应急处置工作，在一定程度上使得纵向府际协同应急机制运行不畅。

最后，部分地方政府应急能力配备不足导致纵向府际协同应急机制的基础不牢。纵向府际协同应急机制中不同层级政府承担不同的应急职责，各级政府各司其职才能保障府际协同应急机制的正常运转。根据《突发事件应对法》第7 条规定，“突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作”，地方政府的应急能力在一定程度上决定了应急处置的效果。然而部分地方政府财政紧张、管理者的思想观念、技术限制等因素导致应急领域的准备投入不稳定，进而使得地方政府未配备充足、稳定的应急资源。部分地方政府应急能力短缺将导致突发事件发生时首位行政应急主体的应急速度与质量不佳，届时突发事件发生地的人民政府只能依赖上级政府介入，这使得属地管理为主的应急管理制度设计难以实现，进而导致纵向府际协同应急机制的第一环难以发挥基础性作用。

（二）横向府际协同应急机制运行面临的阻力

我国地方政府层级的多样性使得政府间关系错综复杂，而且互不隶属的地方政府之间并非指导与被指导、领导与被领导关系。在计划经济时代，“条条管理”使得政府间的关系以纵向联系为主，由于没有行政隶属关系的“块块”之间缺少资源流动的渠道，因此互不隶属的地方政府之间交流较少并且多属于资源竞争关系。改革开放以来的分权化及市场化等改革重构了地方政府的横向关系，竞争与合作并存成为地方政府横向关系的新特征。横向府际协同应急机制正是不同区域的地方政府在应急管理领域寻求合作的体现，如京津冀、深莞惠等地依托横向府际协同应急机制有效抑制了各类突发事件带来的危害后果，但也必须正视的是，横向府际协同应急机制在具体的运行过程中仍存在一些阻碍。

首先，横向府际协同应急机制得以正式确立的依托-应急管理合作协议强制性不足，进而导致横向府际协同应急机制的运转具有不确定性。应急管理合作协议载明了协同应急主体的合作事项、合作方式等内容，对于各协同应急主体具有一定约束力，但这种约束力并不具备强制性。究其缘由，应急管理合作协议系不同区域的地方政府基于一致的意思表示而签订的行政契约，而这种横向府际行政契约并非法定的立法类型。《中华人民共和国立法法》（以下简称“《立法法》”）授权部分地方政府制定地方政府规章的权力④，地方政府规章的典型特征是“制定主体单一，效力范围及于本行政区域内”，而应急管理合作协议则由多方行政主体共同签订，协议的效力范围也突破了行政区划边界的限制，因此应急管理合作协议并不属于地方政府规章。如此一来，应急管理合作协议的效力便失去了来自《立法法》的强有力保障，转而只能依赖各协同应急主体诚实守信地履行应急管理合作协议规定的内容，但是当跨区域的突发事件真正来临时，各协同应急主体的应急资源、应急能力都将面临严峻的考验，部分协同应急主体可能基于自利倾向而选择自保，届时应急管理合作协议的遵守力度将存在极大的不确定性。

其次，部分横向府际协同应急机制的协同内容有限。横向府际协同应急机制具备整合应急资源、提高防灾减灾救灾能力等多重优势，因此横向府际协同应急机制运用得越广泛，越有利于提升应急处置的质效。实践中不同地区的横向府际协同应急机制存在一定的差异：第一，在协同应对的事项类型方面，部分地方政府专门就森林防火、重大动物疫病、危险化学品道路运输等特定的突发事件成立协同应急机制⑤，但也有许多地方政府并未限定协同应急的事项类型，而是成立综合性、多领域的协同应急机制，因此部分横向府际协同应急机制的协同广度有限；第二，在协同应急的内容方面，部分地方政府注重在突发事件的预防性阶段加强交流，部分地方政府侧重于在突发事件的救援阶段加强合作，但在应急预案制定、风险监测和预警等较为重要的环节没有开展实质性的合作。因此，部分地区的横向府际协同应急机制并未覆盖突发事件全过程，协同深度也有限。

再次，不同区域地方政府间的应急信息共享受阻，应急信息传递不畅降低了横向府际协同应急机制的效能。《突发事件应对法》第37、39 条强调由“国务院建立全国统一的突发事件信息系统”“地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息”。因此，在现行应急管理体制中自下而上的单向度的信息采集是主要的信息传播方式，不同区域政府之间的应急信息传递较少。签订应急管理合作协议的地方政府之间虽强调要加强应急信息的互通共享，但依照突发事件的突发性特质，其危害后果可能会超越了横向府际协同应急机制的主体范围，未签订应急管理合作协议的地方政府之间的应急信息传递依然可能受阻。

最后，横向府际协同应急机制中的利益协调方案亟待优化。妥善优良的利益协调方案应当兼顾利益共享与利益补偿，利益共享与利益补偿大致处于平衡状态才能保障协同应急机制的长久存续。不同区域的地方政府通过输送应急人员、应急物资等方式共同应对突发事件，以此来遏制突发事件的危害后果加剧，彼此之间实现了利益共享。但是部分横向府际协同应急机制的利益补偿方案有待进一步完善，以对口支援为例，过程论视角下对口支援是资源横向流动的方式之一，功能论视角下对口支援是中央政府主导下的一种地方政府之间的政治性馈赠［10］。在突发事件应对过程中，由于不同地区的应急资源与应急能力存在差异，资源相对丰富的地区会为事态更为严重的地区提供援助，这通常由中央根据灾害等级、经济发展水平、资源存量等方面的考量来确定援助主体、对象、形式等内容。然而这种近乎于“指标”形式的援助方式在自愿性与公平性方面的考量尚不充分，实践中的对口支援行为往往是道义上的无偿援助，受援地政府无需提供对等的回馈。此类无偿性的援助行为可能使得支援方面临较重的财政压力，长此以往，不同区域地方政府之间的长效协同应急机制恐难以维持。

四、疏通府际协同应急机制运行梗阻的具体策略

“备豫不虞，为国常道”，提升应急管理能力，最大程度激发应急管理效能是我国应急管理工作的长期而艰巨的任务。因此，需要对府际协同应急机制进行更为合理的设计。

（一）优化纵向府际协同应急机制

应急管理中，央地政府关系从“中央主导、高度集中”演化至“属地管理为主、分级负责”，彰显了央地协同配合应对突发事件的重要性。为保证纵向府际协同应急机制的应然功效得以正常发挥，有必要进一步探讨疏通纵向府际协同应急机制运作堵点的具体举措。

其一，进一步厘清各层级政府在突发事件应对中的具体职责，保证纵向府际协同应急机制的各层级政府之间衔接畅通。在突发事件来临时，不同层级政府的应急权力、财政能力、信息资源优势存有差异，因此有必要根据各级政府的基础定位和各自优势确定不同层级政府的职责。首先，中央政府作为应对突发事件的最高行政机关，主要负责应对全国性、跨地域性、具有专属性的突发事件［11］，并且承担健全应急管理体制、适时更新突发事件应急理念、启动国家突发事件应急响应机制等宏观调控性的职责。其次，省级政府则在承接国务院制定的突发事件应对政策与指示的基础之上，结合本省的省情承担编制本省行政区域内的财政预算、省内应急信息应用平台搭建等统筹性职责。再次，市、县、乡镇等基层政府则需结合本地实际情况响应国务院、省级政府制定的应急机制，因地制宜地制定优良的覆盖突发事件全过程的具体处理机制。

其二，优化纵向府际协同应急机制的责任体系，避免一些地方政府趋利避责的行事导向削弱纵向府际协同应急机制的功效。目前我国的应急责任体系强调“属地为主，分级负责”，这有利于敦促各级政府在应对突发事件时积极作为。但偶有地方政府瞒报、虚报、谎报灾情，这也提示我们需进一步关注突发事件应对中的政府责任落实问题。各级地方政府有所作为、作为到位是纵向府际协同应急机制的内在要求，完善纵向府际协同应急机制的责任体系，需加强对各级地方政府应急责任履行状况的全过程监管。一方面，应当建立起“从总体到个别、从抽象到具体、从机构到个人”的应急责任体系［12］，从而保障应急责任归属具体，没有遗漏。另一方面，上级人民政府可以对下级人民政府的应急管理工作开展常态化的监督，以敦促各级人民政府将应急责任落实到位。此外，相应政府在每次处置完突发事件之后，应当对应急主体是否将应急责任落实到位进行总结与反思，综合运用定量分析与定性分析等多种评价方法，参照“已发生的突发事件是否具有可预测性、地方政府在日常管理过程中是否建立健全的工作机制、地方政府在应急处置过程中是否符合相应的程序要求”等多重评价标准，科学地评价地方政府在应对突发事件时是否作为、是否作为到位，通过区分清楚人为、非人为的致灾因子来判定地方政府应承担的责任，以此降低地方政府趋利避责行为发生的概率。

其三，增强各级政府的应急处置能力，保障纵向府际协同应急机制的各个环节都能发挥良好的应急效果。提升应急管理能力是当前应急管理工作面临的紧迫性任务，也是激发应急管理效能的重要手段。强化各级政府的应急处置能力的基础在于保障应急管理领域的财政投入力度，从而为应急处置工作提供充分的财政支持。在提升地方政府应急能力的微观层面，各级地方政府需注重培养既懂得应急理论知识又掌握熟练的应急救援技能的专业性人员，并注重更新应急救援设备。同时，各地的应急管理部门应当不断完善风险信息管理机制、预警机制、抢险救援机制等工作机制以提升应急处置能力。

（二）完善横向府际协同应急机制

在区域应急资源优势互补的激励下，互不存在行政隶属关系的各级地方政府成立横向府际协同应急机制，多次成功的协同应急实践经验表明，横向府际协同应急机制在应对突发事件方面功效显著，但对于该机制存在的瑕疵需作出如下修正。

其一，增强横向府际应急管理合作协议的强制性。目前不同区域的地方政府之间签订的应急管理合作协议在性质上属于行政契约，其法定约束力较弱。对比借鉴域外经验，日本《地方自治法》就跨区域合作协议在立法层面作出明确规定，如第252 条规定“缔结了合作协约的普通地方公共团体必须根据合作协约，在与协约内其他普通地方公共团体合作处理事务时，采取必要措施以实现自己应承担的作用”［13］。如今以应急管理合作协议为依托的横向府际协同应急机制运用愈发频繁，增强应急管理合作协议的强制性具备一定的实践需求，因此可以考虑在立法层面为应急管理合作协议提供效力保证。具体而言，可在《突发事件应对法》中明确规定行政机关之间为应对危害后果严重、跨区域性质的突发事件，可以遵照合法、自愿、平等的原则签订横向府际协同应急协议，协议内容对双方都具备法定约束力，同时对于应急协议应当从订立程序、信息公开程序、公众参与程序、同意和备案程序方面予以控制，以增强协同应急协议的合法性与科学性，从而保障协同应急协议的遵守力度。同时意图参与协同应急的省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会也可以就区域协同应急的需要开展协同立法。

其二，拓展横向府际协同应急机制的广度与深度。为进一步释放横向府际协同应急机制的红利，各级地方政府可以积极参与搭建囊括多方主体的横向府际协同应急机制，为本地区的突发事件应对工作提供坚实的补充力量，同时注重拓展横向府际协同应急机制的广度与深度。在协同应急的事项类型方面，各级地方政府可以逐步尝试在环境污染、地质灾害、森林火灾、传染病防治等较为常见的突发事件领域建立协同应急机制。并适时拓展协同应急机制的事项涵盖范围，最终建立综合性的横向府际协同应急机制，在协同应急的具体内容方面，各级地方政府可以就事前的风险评估与预防、事中的应急决策与物资驰援、事后的恢复重建、应急技术提升等环节展开实质性的合作，力图使横向协同应急机制的协同范围覆盖突发事件的全过程。

其三，畅通应急信息的横向交流渠道。搜集应急信息是应对突发事件的前提性工作，及时掌握突发事件的基本情况有利于各级政府及时采取恰当的处置措施。《突发事件应对法》对上下级政府之间的应急信息传递作出了相对细致的指引，但对于横向地方政府之间的应急信息交流仅作出“加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作”的概括性要求。各级地方政府可以就增强跨地区的应急信息交流作出如下尝试：一方面，加强技术层面的交流，近年来大数据凭借其强大的风险识别、评估、监测能力在预防监测突发事件、预防次生灾害方面发挥了重要作用［14］，不同区域的地方政府在利用大数据等新型技术应对突发事件时可能存在技术或者经验方面的障碍，因此不同地区政府之间可以加强技术交流，经验丰富或者技术先进的一方可以为经验贫乏、技术落后一方提供帮助，以扫清技术使用障碍；另一方面，着手搭建跨区域的信息共享平台，各地的应急管理部门在多年的信息化建设过程中积累了不少的信息化资源。因此，各地可以借助跨区域的信息共享平台互相交换应急信息，使得不同地区的指挥决策者和应急管理人员能够在参照彼此的区域特征、往日应急处置案例的前提下共同参与各类突发事件的应急处置。

其四，完善横向府际协同应急机制的利益协调方案。为高效应对各类突发事件，不同区域地方政府之间的援助确有必要，但是为缓解单项输送援助模式下支援方的财政负担，有必要对应急援助过程中的利益失衡状态予以调整。具体的调整可以考虑从以下两方面着手：一方面，不同区域的地方政府在签订应急管理合作协议之初就对突发事件发生时的援助事项进行探讨，在自愿、平等的基础上就援助方式、援助内容、援助的回馈形式等达成一致意见；另一方面，可尝试构建区域型的应急财政转移支付机制［15］，将横向财政转移支付的对象、方式、标准等纳入《中华人民共和国预算法》的规制范畴内，以此保障财政转移支付行为的合法性与正当性。

（三）明确纵横府际协同应急机制的定位

府际协同应急机制的合理设计是有效因应各类突发事件的重要保障，在分类疏通纵向、横向府际协同应急机制的障碍之后，有必要明确两种机制的定位。本文的观点是突发事件应对既要关注政府间纵向的等级结构关系，又要关注横向协作具备的独特优势，二者相结合有助于提升突发事件应急处置的质效。

其一，纵向府际协同应急机制是应对突发事件的中坚支撑。在应急管理领域中，上级政府在下级政府于职责范围内处理突发事件时，其角色定位于下级政府的资源支持者与候补管理者，无需提供应急决策或处置方案，仅在突发事件事态发展超越下级政府能力范畴时才提供支持与帮助。纵向府际协同应急机制通过自下而上的层级控制保障应急响应程序的有效运转，既充分发挥了地方政府应对突发事件的灵敏性，又辅之以宏观调控的稳定性与全局性，这与我国“中央调控与地方自主相结合”一以贯之的行政管理习惯相适应，因此纵向府际协同应急机制在应对突发公共事件中发挥着基础作用。

其二，横向府际协同应急机制是应对突发事件的有益补充。横向府际协同应急机制是各级地方政府为应对跨区域性、危害程度严重的突发事件而作出的自发性探索，互利互信是该机制的基础，相较于纵向府际协同应急机制的科层式应对，横向府际协同应急机制能够有效弥补不同行政区域之间应急能力存在的差异，促进应急资源在不同区域内自由流动，深化不同区域之间的合作交流。鉴于此，可以将横向府际协同应急机制作为我国应对突发事件的良策予以积极推广。

五、结语

实践经验表明，府际协同应急机制对于应对突发公共事件具有正向激励作用，建构协同应急机制是建构更有韧性的应急管理体系的内在要求，是实现应急管理能力现代化的重要基础。如今各类突发事件所携带的危险因子具有较高的蔓延性、分散性和跨界性，因此只有建构囊括多元主体的协同应急机制，才能构筑起一张严密的公共安全网络。作为这张公共安全网络的轴心，地方政府必须发挥引领作用，在协同应急机制建构上作出表率，既要在纵向上贯彻“分级负责，属地管理为主”的协同应急理念，又要努力拓展横向府际协同应急的队伍。事实证明，纵横府际协同应急相结合才能有效应对各类突发事件。

注释：

①此类研究成果包括：李辉等《“避害型”府际合作何以可能？——基于京津冀大气污染联防联控的扎根理论研究》，载于《公共管理学报》2020 年第4 期；陈安《跨域突发公共卫生事件机理分析与应对机制设计》，载于《四川大学学报（哲学社会科学版）》2020 年第4期；李胜等《突发事件协同治理能力的影响因素及政策意蕴——基于扎根理论的多案例研究》，载于《上海行政学院学报》2020年第6期；张桂蓉等《自然灾害跨省域应急协同的生成逻辑》，载于《中国行政管理》2022年第3期；等。

②此类研究成果包括：朱莉等《面向重大传染病疫情的应急物资跨区域协同调配动力学研究——以长三角联防联控抗甲型H1N1流感疫情为例》，载于《系统工程》2017年第6期；王琳，王海霞《突发事件下应急协同决策主体胜任特征研究》，载于《领导科学》2019年第10期；吴志送《供应链理论视角下政府跨部门应急情报协同治理研究》，载于《领导科学》2021年第2期；等。

③此类研究成果包括：王丛虎《京津冀协同发展中应急合作问题与策略》，载于《北京行政学院学报》2016 年第2期；俞军燕等《粤港澳大湾区城际、地铁一体化的应急救援体系研究》，载于《中国安全生产科学技术》2021年第2期；等。

④《中华人民共和国立法法》第82 条第1 款、第2 款规定：省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

地方政府规章可以就下列事项作出规定：

（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；

（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。

⑤参见山东、上海、江苏、浙江、安徽、河南等6省市共同签署《东部区非洲猪瘟等重大动物疫病联防联控框架协议》；滇黔川渝藏共同签署《云南省、贵州省、四川省、重庆市、西藏自治区森林草原防火联防联控合作协议》；北京、天津、河北、山西、内蒙、辽宁、山东七个省、自治区、直辖市签署《京、津、冀、晋、蒙、辽、鲁七省（区、市）危险化学品道路运输安全监管联控机制协议》。