发展康复事业促进实现“健康中国2030”目标

吴弦光，陈迪，荀芳，付雨萌，张萌，汤修齐

1.中国康复研究中心/中国康复科学所，北京市 100068；2.苏州大学体育学院/苏州大学运动康复研究中心，江苏苏州市 215021；3.武汉理工大学体育部体育科学研究所，湖北武汉市 430070

1 中国康复事业发展历程与主要经验

2021年是中国共产党的百年诞辰，是实现中华民族伟大复兴“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点。“十八大”以来，以习近平同志为核心的党中央领导全党、全国人民推动党和国家事业取得历史性成就，发生历史性变革。十九届六中全会《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出[1]，改革开放以来，我国实现了从生产力相对落后的状况到经济总量跃居世界第二的历史性突破，实现了人民生活从温饱不足到总体小康、奔向全面小康的历史性跨越，推进了中华民族从站起来到富起来的伟大飞跃。进入新时代，我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，必须坚持以人民为中心的发展思想，推动人的全面发展、全体人民共同富裕。

1.1 康复理念引入中国

康复事业的发展有助于人民群众特别是残疾人实现对于美好生活的期盼。

现代康复医学理念形成于20 世纪40 年代。在党的十一届三中全会精神指引下，80年代初，伴随着改革开放，现代康复医学理念被引入中国，并与中国传统康复医学相结合。改革开放四十多年来，在党和各级政府领导下，我国的康复医学事业“起步晚，发展快”。

1.2 中国康复事业的发展

中国现代康复的发展，可以追溯到1982年。当时卫生部提出选择在疗养院、综合医院试办康复医疗机构，通过试点摸索经验，逐步推广。此后，国务院和有关部委领导多次做了指示，陆续制定颁布有关法规和规划，促进康复医学事业的发展。

1984 年1 月，卫生部要求“各级卫生部门要重视和支持康复医学”。1987 年1 月，卫生部提出“在建设具有中国特色社会主义卫生事业的过程中，康复医学应当和预防医疗、保健等协调发展”。

1990年国家颁布了《中华人民共和国残疾人保障法》，标志着社会的文明与进步，是我国社会生活中的一件大事[2-3]。本法的第二章“康复”对于培养康复医学专业人才、设置康复医疗机构及其网络等，都做了明确规定。1996年，国家颁布《中华人民共和国老年人权益保障法》，对老年人康复设施也做了规定，成为发展我国老年人康复事业的依据[2]。1997 年党中央、国务院颁发《关于卫生改革与发展的决定》，再次强调要“积极发展社区卫生服务”“积极开展老年人保健、老年病防治和残疾预防、残疾人康复工作”。

2001年全国人大九届四次会议批准《中华人民共和国国民经济和社会发展的第十个五年计划纲要》[4]，重申“发展康复医疗的决策”，提出“发展社会卫生服务”“加强老年人服务设施建设”“加强残疾人事业，帮助残疾人康复”等任务。

改革开放几十年来，在发展建设有中国特色的康复医学事业上，我们取得了很大成效，积累了不少经验，为康复事业的进一步发展打下了良好的基础。随着康复事业的发展，中国已经建立了覆盖全人口的康复服务网络。根据2020 年残疾人事业发展统计公报，截至2020年底，全国有残疾人康复机构10 440个，其中残联系统康复机构2 550 个。康复机构在岗人员达29.5 万人，其中，管理人员3.1 万人，业务人员21.3万人，其他人员5.1 万人。1 077.7 万持证残疾人及残疾儿童得到基本康复服务，其中0～6 岁残疾儿童23.7万人[5]。

1.3 以实现全民健康为目标的康复规划

以习近平同志为核心的党中央强调政府各项工作必须坚持“以民为本”“人民至上”的原则。“没有全民的健康就没有全民的小康”。“十八大”以来，党和政府陆续出台各项政策、法规，有力促进了卫生健康事业发展。

2016 年12 月25 日，中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》，该“纲要”指出，推进健康中国建设，是全面建成小康社会、基本实现社会主义现代化的重要基础，是全面提升中华民族健康素质、实现人民健康与经济社会协调发展的国家战略，是积极参与全球健康治理、履行2030年可持续发展议程国际承诺的重大举措。核心是以人民健康为中心，把健康融入所有政策，坚持政府主导与调动社会、个人的积极性相结合，推动人人参与、人人尽力、人人享有，落实预防为主，推行健康生活方式，减少疾病发生，强化早诊断、早治疗、早康复，实现全民健康[6]。把康复列入实现全民健康的规划之中，提出制定实施“残疾预防和残疾人康复条例”[7]，将残疾康复纳入基本公共服务，实施精准康复，并就加强健康人才培养等诸多方面提出了要求。

2021 年6 月8 日，国家卫生健康委、国家发展改革委、教育部、民政部、财政部、国家医保局、国家中医药局和中国残联八个部门联合发出《关于印发加快推进康复医疗工作发展意见的通知》[8]。该《通知》全面贯彻落实党的十九届五中全会精神和实施健康中国、积极应对人口老龄化的国家战略，以人民健康为中心，以社会需求为导向，健全完善康复医疗服务体系，加强康复医疗专业队伍建设，提高康复医疗服务能力，推进康复医疗领域改革创新，推动康复医疗服务高质量发展。同时指出，康复医疗工作是卫生健康事业的重要组成部分。加快推进康复医疗工作发展对全面推进健康中国建设、实施积极应对人口老龄化国家战略，保障和改善民生具有重要意义。力争到2022年，逐步建立一支数量合理、素质优良的康复医疗专业队伍。康复医疗服务能力稳步提升，服务方式更加多元化，康复医疗服务领域不断拓展，人民群众享有全方位全周期的康复医疗服务。此外，《通知》还就健全完善康复医疗服务体系、加强康复医疗人才培养和队伍建设、提高康复医疗服务能力、创新康复医疗服务模式、加大支持保障力度和组织实施诸多方面提出了具体要求和实施措施。《通知》对加快我国康复事业的发展必将起到积极推动作用。

1.4 以健康老龄化理念推动康复服务发展

2021 年11 月18 日，党中央、国务院发布了《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作意见》[9]。该《意见》指出，有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉，事关社会和谐稳定，对于全面建设社会主义现代化国家具有重要意义。

2021 年我国60 岁及以上人口2.67 亿，占全国人口18.9%，其中65 岁及以上人口2.01 亿，占全国人口的14.2%[10]。党中央、国务院适时发布《意见》应对人口老龄化非常必要。《意见》要求，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，加强党对老龄工作的全面领导，坚持以人民为中心，将老龄事业发展纳入统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，实施积极应对人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程。整合资源、协调发展。构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系。

党中央和国务院的一系列政策举措是推动我国老龄事业高质量发展，走出一条中国特色积极应对人口老龄化道路的重要保障。

世界卫生组织2011年发布的《世界残疾报告》对残疾概念有新的定义：“残疾（功能减弱或丧失）是人类的一种生存状态，几乎每个人在生命的某一阶段都有暂时或永久的损伤，而步入老龄的人将经历不断增加的功能障碍。”[11]老年人对康复医疗有更多需求。

1.5 康复事业的国家规划

国家及相关部门制定了中国康复医疗和残疾人事业发展规划，其中包含有康复相关的内容。从“九五”至“十三五”期间，在规划的指引下，康复事业有了长足的发展。

“九五”期间，430多万残疾人得到不同程度的康复；829万农村贫困残疾人得到扶持解决温饱，269万城乡特困残疾人基本生活得到保障[12]。“十五”期间，有效改善了广大残疾人的基本生活，为残疾人同全国人民一道实现小康生活打下了基础[13]。

“十一五”期间，我国残疾人事业迈出历史性新步伐。实施一批重点康复工程，1 037.9万残疾人得到不同程度康复[14]。

“十二五”时期，特别是党的十八大以来，残疾人权益保障制度不断完善，基本公共服务体系初步建立，残疾人生存发展状况显著改善。588 万农村贫困残疾人脱贫，950 多万困难和重度残疾人得到生活补贴或护理补贴。1 000多万残疾人得到康复服务[15]。

“十三五”时期，残疾人事业取得重大成就，“全面建成小康社会，残疾人一个也不能少”的目标如期实现。1 473.8万重度残疾人得到护理补贴。残疾人基本康复服务覆盖率达到80%，辅助器具适配率达到80%，城乡无障碍环境明显改善[16]。

2 中国康复事业发展的相关法律法规研究

为保障残疾人事业发展，根据康复事业发展要求，国家从2007年至今，先后颁布多项有关的法律法规和政策，包括修订《中华人民共和国残疾人保障法》，制定《残疾人教育条例》、《残疾预防和残疾人康复条例》、《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》。见表1。

表1 中国康复事业发展的重要法律法规

《中华人民共和国残疾人保障法》不仅对发展残疾人事业、保障残疾人基本权益的实现、促进残疾人全面平等地充分参与社会生活具有十分重要的意义，而且对促进社会公平公正、构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义[3]。该法律明确规定残疾人的康复是实现残疾人健康权利的重要措施，各级政府和有关部门应当采取措施，为残疾人康复创造条件，建立和完善残疾人康复服务体系，并分阶段实施重点康复项目，增强残疾人参与社会生活的能力。康复工作应当从实际出发，以实用、易行、受益广的康复内容为重点，优先开展残疾儿童抢救性治疗和康复[3]。

2017 年1月11日，国务院常务会议讨论通过《残疾预防和残疾人康复条例》，并于2 月7 日以国务院第675 号令予以发布。条例的颁布标志着我国残疾预防和残疾人康复事业迈入依法推进的新的历史时期[19]。条例对残疾预防、康复服务、保障措施、法律责任等方面做了具体阐述和规定，是推动我国残疾预防与残疾人康复事业科学发展的重要保障；贯彻落实好条例对推动健康中国建设，加快残疾人小康进程具有重大意义[19]。

残疾预防与全民健康息息相关。习近平总书记在全国卫生与健康大会上强调，要增强全社会残疾预防意识，重视残疾人健康，努力实现残疾人“人人享有健康服务”的目标。

为发展医疗卫生与健康事业，保障公民享有基本医疗卫生服务，提高公民健康水平，推进健康中国建设，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》于2020 年6 月1 日施行。法律明确国家持续发展残疾预防和残疾人康复事业，完善残疾预防和残疾人康复及其保障体系，采取措施为残疾人提供基本康复服务；县级以上人民政府应当优先开展残疾儿童康复工作，实行康复与教育相结合；国家发展老年人保健事业，将老年人健康管理和常见病预防等纳入基本公共卫生服务项目[20]。

3 中国康复事业相关的政策研究

近年来国家越发重视康复服务的发展，同样出台了一系列康复相关政策，主要内容如表2所示。

表2 中国康复事业政策内容

在康复领导力与治理领域，国家相继颁布《“健康中国2030”规划纲要》[6]《关于加快推进康复医疗工作发展的意见》[8]《中共中央国务院关于深化医疗保障制度改革的意见》[32]等重要政策，加强立法，完善康复发展的政策体系，提升康复的领导力与治理能力。

在康复筹资领域，《“健康中国2030”规划纲要》指出，应加大符合条件的低收入残疾人医疗救助力度，将符合条件的残疾人医疗康复项目按规定纳入基本医疗保险支付范围，并建立残疾儿童康复救助制度，有条件的地方对残疾人基本型辅助器具给予补贴[6]。《关于加快推进康复医疗工作发展的意见》指出，应加大支持保障力度，统筹完善康复医疗服务价格和医保支付管理，以扩大康复服务覆盖率，确保康复公正性，实现全民健康覆盖[8]。

在康复人力资源领域，《关于加快推进康复医疗工作发展的意见》指出，应加强康复医疗人才培养和队伍建设，加强康复医疗人才教育培养，强化康复医疗专业人员岗位培训，加强突发应急状态下康复医疗队伍储备，以实现建设多学科、跨行业的专业人才团队[8]。

在康复服务提供领域，《“健康中国2030”规划纲要》指出，应将残疾人康复纳入基本公共服务，实施精准康复，为城乡贫困残疾人、重度残疾人提供基本康复服务；完善医疗机构无障碍设施，改善残疾人医疗服务。进一步完善康复服务体系，加强残疾人康复和托养设施建设，建立医疗机构与残疾人专业康复机构双向转诊机制，推动基层医疗卫生机构优先为残疾人提供基本医疗、公共卫生和健康管理等签约服务[6]。《关于加快推进康复医疗工作发展的意见》指出，应健全完善康复医疗服务体系，增加提供康复医疗服务的医疗机构和床位数量，加强康复医院和综合医院康复医学科建设，加强县级医院和基层医疗机构康复医疗能力建设，完善康复医疗服务网络，并提高康复医疗服务能力，完善康复医疗工作制度、服务指南和技术规范，加强康复医疗能力建设，提高基层康复医疗能力，重点解决康复服务的发展进程、发展方式和发展方向等[8]。

在康复医药技术领域，《“健康中国2030”规划纲要》指出，应建立残疾儿童康复救助制度，有条件的地方对残疾人基本型辅助器具给予补贴[6]。《关于加快推进康复医疗工作发展的意见》指出，应创新康复医疗服务模式，逐步推进康复与临床多学科合作模式，积极发展社区和居家康复医疗，推动康复医疗与康复辅助器具配置服务衔接融合，旨在将辅具纳入健康服务体系，加强辅助产品的采购、分发和提供，实现保健的连续性[8]。

在康复信息系统领域，《“健康中国2030”规划纲要》指出，应建设健康信息化服务体系，完善人口健康信息服务体系建设，推进健康医疗大数据应用，加强健康法治建设，并加强国际交流合作[6]。《关于加快推进康复医疗工作发展的意见》指出，应加强康复医疗信息化建设，推动康复医疗相关产业发展，进行以证据为基础的周密的规划和决策，包括卫生设施信息、人口调查、生命统计系统的数据，以满足康复的信息需要[8]。

4 中国康复事业相关的国家发展规划研究

残疾人事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分，党中央、国务院始终高度关心重视残疾人康复工作。习近平总书记强调要努力实现残疾人“人人享有康复服务”的目标，党的十九大报告中同样提出“发展残疾人事业，加强残疾康复服务”。我国康复事业发展紧随国家发展计划，指导、组织制定和实施残疾人康复工作计划；指导残疾人康复机构的业务工作，辅助器具开发、供应、服务等。除“九五”到“十四五”发展规划外，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》《国家残疾预防行动计划（2021—2025 年）》《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020）》等多个文件均有促进残疾事业发展的内容。见表3。

表3 国家康复规划重点文件

国家发展规划，有关康复领域的规划，依据健康服务体系六要素相关理论，可以从下列几个方面入手，进行分析。

在康复领导力与治理层面，随着国家康复规划的不断完善，涉及残疾人在康复、教育、就业等方面的各有关机构不断增强自身领导治理与统筹协调能力，各部门通力合作，国家卫生健康委、发改委、残联以及教育部等多部门保障残疾人事业日益完善。“十四五”规划指出，完善残疾人社会保障、社会福利和社会优待政策[16]。

在康复筹资层面，不同时期的规划始终坚持统筹协调、形成合力的基本原则，充分发挥社会力量和市场主体的协同作用，整合资源、优化服务，促进残疾人事业与经济社会协调发展。

在康复服务提供层面，坚持加快发展康复辅助器具服务。将辅助技术纳入康复服务体系，开展康复辅助器具产业国家综合创新试点；推广安全适用的基本型康复辅助器具，加快康复辅助器具创新产品研发生产，增强优质康复辅助器具供给能力，推动康复辅助器具服务提质升级；鼓励实施公益性康复辅助器具适配项目；完善康复辅助器具适配服务网络，加强各级康复辅助器具适配服务机构建设，支持社会力量及医疗、康复、养老机构和残疾人教育、就业、托养机构开展康复辅助器具适配服务；推广社区康复辅助器具租赁、回收、维修等服务；完善康复辅助器具标准体系，充分发挥标准对康复辅助器具产业的支持和引领作用；加强康复辅助器具产品质量检验认证。

在医药技术方面，加强康复学科建设和科学技术研究，加强康复行业标准的研究以及康复适用技术的研究，发挥中医药在康复中的独特优势，推动康复服务高质量发展。

在信息系统方面，建设互联网康复云平台，加强基础设施和信息化建设。实现有条件的地区残疾人服务设施全覆盖，促进服务设施规范运营和发挥效益。推动残疾人基本公共服务项目纳入各地政务服务“一网通办”平台、社会保障卡等加载残疾人服务功能。坚持传统服务方式与智能化服务创新并行，建立线上线下相结合的残疾人服务体系，推动数字化服务在助残中的普惠应用。完善残疾人口基础数据，改进残疾人服务需求和服务供给调查统计，加强残疾人服务大数据建设。

5 小结

康复事业是国家健康服务的重要组成部分，发展康复服务，促进实现“健康中国2030”目标是当前康复发展的重要任务，残疾人和老年人是康复服务的重点人群。

康复是一个多学科、跨行业的领域，根据世界卫生组织《健康服务体系中的康复》和“康复2030”等相关政策文件，落实相关部门联合发布的《关于加快推进康复医疗工作发展的意见》，实施“十四五”相关规划和康复方案，提升康复领导力与治理能力，完善康复筹资机制，在健康服务体系中建设三级康复服务体系，发展社区康复，建设覆盖全人口的康复服务体系，建立与康复事业发展相匹配的康复专业人员队伍，将辅助技术纳入康复服务体系，建立融合功能和康复服务数据的综合健康信息系统，为康复事业的发展提供信息支撑。开展康复科学研究，提升康复服务的覆盖率、有效性和可及性以及康复服务的质量。

利益冲突声明：所有作者声明不存在利益冲突。