行政事业单位内部控制现状分析及对策研究

夏 蓉

（淮安市港航事业发展中心，江苏 淮安 223001）

为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，通过梳理内部管理可能存在的各类风险，结合行政事业单位的内部控制规范和行政事业单位内部控制报告管理制度，努力建立和完善本单位内控管理制度、办法、流程，规范内部控制的执行，做精做细各项内控管理工作，确保单位长远规划能够顺利贯彻执行，工作效率和经济效益能够得到有效提高，同时保障单位的财产完整和财务收支的合理合法，并对降低单位各类风险起到了积极的作用。但就实际情况而言，大部分的行政事业单位对内控的管理还处于初级阶段，大多流于形式，缺乏结合本单位工作实际进行深层次的思考，本文通过对部分行政事业单位目前内部控制制度落实情况进行分析，查找存在问题并提出解决措施，为行政事业单位不断完善内部控制制度提供参考，以便更好地服务于经济社会发展。

一、行政事业单位内部控制工作的重要性及现状

行政事业单位能够通过内控控制实现自我约束管理，制定的预算编制、政府采购、合同订立、固定资产、工程建设等管理制度为单位的各项活动提供规范指引。特别是通过制度的覆盖到位、职工执行到位、信息联动到位、考评结合到位的内部控制制度，是确保行政事业单位财政资金安全规范运行的有效保障。一是保证会计信息真实性、稳定性、全面性。有效的内控制度能够保障会计信息的质量，不会造成信息失真；二是保护财政资金的高效使用。行政事业单位的资金收入主要来源于各级财政拨款，通过内控的约束机制和多方面的监管，确保能够充分高效管理政府资金和相关资产，防止资产外流，根源上防止腐坏、贪污等违法行为的发生，使财务工作有据可依，同时将单位事后、事中管理延伸到事前管理，实现收支的规范化。

近年来，我国行政事业单位的内部控制工作有了长远发展，按照内控制度建设要求，组建了单位的领导小组并制定内部控制工作方案，初步建立了内部控制工作机制，通过召开内部控制会议，指导、监督内部控制建设及执行情况。具体包括了内控管理岗位设置，特别是关键岗位责任设定，责任分工，相关人员资质需求，内控信息编报要求，信息化系统应用要求，业务活动风险评估，内部监督及评价管理。对预算业务、收支业务、资产管理、政府采购、合同管理、建设项目这六大业务模块，梳理了单位已建立的管理制度和流程图，通过信息化手段对制度和流程进行固化。但大多数单位在内部控制执行过程中还存在诸多问题，例如单位从管理层到职工的内控意识淡薄，认为内控单纯是财务工作的一部分；部分单位存在资产流失、管理松弛、贪污腐败、营私舞弊等问题；行政事业单位内控报告失真，部门之间的互相推诿、交流不畅，导致提供的资料不全面、不合理、不真实，无法反映单位内部控制实际情况[1]。

二、目前存在的内部控制问题

（一）内部控制意识淡薄，对内控制度缺乏正确的认识

部分行政事业单位内控意识不强，单位领导班子成员对内部控制的了解及重视程度不够，他们更加关心自身岗位提升、重单位业务发展、轻内部控制，导致制度建设形同虚设，仅仅为应付内控报告的编制及上级有关部门的监督检查，并将其仅看成是财务部门的事，没有充分发挥管理层及其他相关部门的控制作用，使内控环境基础薄弱，工作上极有可能发生错漏及偏差，导致内部控制实施效果不理想，影响行政事业单位的长远发展。因单位的内控的重视程度不高，导致内部岗位设置方案不够合理且因受限于人员配置不够，致使专职负责内控管理的人员几乎没有，大部分均为兼职且对兼职人员责任意识、业务培训、考核不到位，缺乏全方位谋划和推进内部控制工作，使内部控制工作流于形式，没有真正发挥应有的作用。

（二）内部控制制度不健全，对内部控制执行缺乏指导

随着社会的不断发展，为保障行政事业单位的稳步发展，建立和完善内部控制制度是首要问题，实际工作中大部分行政事业单位没有结合行业和单位实际出台适用于自身的制度，简单地以相关的财经法律法规为替代，未将单位内部的各项规章制度进行系统化、规范化、体系化的加工整合，对内控业务流程控制过于简单缺乏全面性和深层次的思考，流于形式化的层面，制度建设未真正落地生根，导致出现问题或偏差时，一时难以寻求正确的处置办法，与建设初衷尚有差距。例如：有些单位照搬行业中其他单位的内控制度，导致会计、固定资产管理、合同签订、政府采购等不相容职务未分离；有的单位集体决策重大事项时，往往还是主要领导说的算，集体会议走过场[2]。

（三）内部控制监督机制缺乏，对内部控制监督不到位

目前行政事业单位的内控监督包括内部和外部两部分，且以内部监督为主，外部监督为辅。许多行政事业单位已经成立了内部审计和监察部门专职开展内部审计监督，但监督内容大多还停留于对财务收支控制，同时这些内设部门受到管理层及人情因素的影响，工作开展往往缺乏独立性、公正性，甚至于帮助单位造假或隐瞒，严重阻碍了监督作用的发挥，制约了制度的执行及单位的可持续发展。还有一些单位开展内控监督不全面过于强调对结果的监督，而忽略了对事前和事中阶段展开的全方位监督。外部监督主要为财政、审计、纪检、税务等外部门开展的监督检查，但由于受实际情况的影响，不能参与监督的全过程，往往为事后监督，所以对内部控制监督只能起到辅助作用。内控监督机制只有将权、责、利相融合，逐渐形成相互监督、相互制约的内部局面，才能够较好地发挥内控作用。

（四）内部控制专业技术人员缺乏，对内部控制执行有偏差

在行政事业单位的内控建设过程中，一是内控人员承担着重要的角色，但许多单位管理层忽略了对相关人员的培养，仅仅把内控部门当成服务机构，只简单地执行管理层的决策，未参与单位的重要决策和业务活动的制定，日常工作中也未加强教育培训工作，造成相关人员的业务水平参差不齐，对内控的建设和执行没有起到应有的指导和监督作用很难较好地实现内控目标。二是部分内控人员思想认识不到位，没有真正认识到加强内控工作的重要性，还用传统的思维展开工作，工作中存在懈怠情绪，对提高个人的专业水平和较好地开展好单位内控工作缺乏积极性主动性。同时单位其他部门人员在内控执行过程中的作用没有完全发挥出来，例如有些单位在开发好内控系统后，没有培养相关人员的职业能力，导致系统后期的运用和维护没有起到有效作用。还有行政事业单位的特殊性导致绩效考核、奖惩制度执行不到位，难以激发人员的积极性去改进工作方式方法[3]。

（五）内部控制信息化程度低，交流沟通不顺畅

很多行政事业单位在内控体系建设中，信息系统的开发应用不成熟处于初级阶段，未能在具体工作中进行有效维护和管理，多个业务流程覆盖不够全面，系统之间兼容性较低，人员操作不熟练；因部门之间沟通不及时导致信息系统内数据失真或处理滞后；审批环节设置较多，工作效率低下，浪费人员精力和时间；还存在部门壁垒和业务壁垒的现象，特别是财务部门对内控信息化建设会产生顾虑，担心财务数据的泄露和遗失；信息系统内工作人员通常依据指令执行任务，相互之间缺少沟通交流，导致不能及时发现系统问题，影响内部控制作用及时发挥。

三、加强行政事业内部控制的建议

（一）增强内控意识，落实第一责任人责任

单位主要负责人是行政事业单位内控建设的第一责任人，对内控体系的建立和执行起到重要作用。结合会计法、预算法及财政部的内控实施规范，单位主要负责人应对单位内控制度的真实性、完整性、合理性、有效性负责，首先应加强第一责任人对内控的重视程度，成立专门的内部控制领导小组，严格对标风险管理，深入研究目前内控现状，找准发展定位，从风险防控出发，为单位营造良好的内控环境。通过提高所有职工的内部控制意识，并通过宣传发动所有职工投入对内控制度的学习，增强对内部控制建设的理解、认同感以及预期目标，使风险管控理念深入人心。通过会议、培训方式贯彻内控体系建设的重要性，在内控建设完成之后，也要通过培训进行知识转移，特别是关键人员和重要岗位业务水平培养，使所有人员、部门对本单位、本部门的内控要求有深刻理解[4]。

（二）完善内控制度建设，营造良好的内控环境

对行政事业单位内部现状进行分析，并结合长远的发展需求展开相关的制度建设工作。在内控制度的制定过程中，单位领导要进行有效的关注并做出决策，组织相关人员学习考察吸收先进地区或单位的经验做法，同时组织单位财务部门和其他部门深入参与和研讨，通过多轮反复的调整建立制度雏形，并在运行一段时候后进行制度的优化完善。制度建设中完善岗位设置，界定各部门或岗位职责权限，严格落实不相容岗位相分离的原则，避免岗位职能交叉，规避岗位风险，优化完善内控监督的流程，对内部控制建立与实施情况定期组织检查和开展自我评价。同时加强内部监督制度建设，定期或随机检查单位内控制度和机制的执行情况，及时发现存在的问题并提出改进建议，确保内部控制工作有人抓、抓得好。

（三）完善内控监督机制，强化内部审计工作

建立健全监督机制，对内部控制运行情况进行全程跟踪，并对制度设计、运行及修整情况进行评价，确保监督具有实用意义。加强对于内控执行状况的监察最有效的手段就是开展内部控制审计。内部审计部门比较熟悉单位的财务执行情况和可能存在的问题，通过有指向性的、连续性的、定期或不定期地开展内部审计或跟踪审计，较容易发现单位内控管理存在的问题或者偏差，可以及时纠正内控制度中的漏洞和隐患，特别是针对财务管理及会计业务核算上出现的新问题、新情况，通过内部控制审计不断发现和改正问题，可以把风险消除在初级阶段，防止违法违规行为的发生，使内部控制充分发挥作用[5]。

（四）提升专业队伍素质，注重对从业人员的培养

行政事业单位注重内控的队伍建设，在选人用人的过程中，首先需要对于内控管理人员综合素质加以关注，提高人员的思想道德水平、不断强化政治意识，提高政治站位。在此基础上，行政事业单位还需要培养人员的业务能力，鼓励其考取资格证书。例如：积极创造条件，为财务部门的工作人员争取外出学习与锻炼机会，参与各种业务培训特别是有关于内部控制制度建设、运行、信息化管理等与内控息息相关的专业培训，不断拓宽自身的业务知识、提高见识水平。其次，相关从业人员还应积极了解本单位内控方案、战略目标、从内部的岗位设置，尤其是不相容职务相分离的岗位设定，分析通过开展怎样的内控措施可以防范风险的发生。对于参与单位内控管理人员的选拔也至关重要，严苛的人员选拔机制能够保障内部控制水平，提高内控人员的综合素质，对本单位内部控制提升具有积极功效。对于一些较小的行政事业单位确实无法配备专职的内控人员时，可加强内审人员的培训，夯实内控的基础工作，或者鼓励以购买第三方咨询机构服务形式，对内控风险进行有效防范，提高内控管理水平。

（五）完善内部控制系统化建设，实现内控监督全覆盖

内部控制建设具有政策性强、专业性强、涉及面复杂、工作量大等特点，为保障内控制度落地生根，就需要强化内控的信息化建设，将单位的各类信息系统进行有效衔接，建立与单位内控业务相适应的电子信息化控制系统，实现资源的有效共享。同时由于单位战略定位转变、业务发展扩宽和信息技术的不断更新，行政事业单位还应定期对内控管理信息化系统进行鉴定和维护，必要时还需要升级扩容功能，满足实际工作的各项需求。除此以外，还应当重视加强风险点的控制，定期梳理单位风险点，并在信息化系统中优化完善风险防控机制，实现全过程跟踪与监控，确保内控规范实施取得良好效果[6]。

四、结束语

在行政事业单位面临全面深化改革的新形势下，按照内部控制规范的指引，建立符合单位实际情况的内部控制管理体系，是顺应时代发展需要，是单位加强内部管理的重要措施，也是贯彻中央加强廉政风险管理的重要举措。目前我国很多行政事业单位内部控制建设还存在这样那样的问题，严重影响了内部控制体系的健康发展和作用的充分发挥。在这项关系行政事业单位长远发展的工作中，除了单位主要领导要严格落实第一责任人责任之外，还要积极推进制度的建设，营造良好的内控环境，不断完善内控监督检查机制，强化内部审计和外部监督的作用，同时重视人才队伍建设，注重对从业人员的培养，并不断完善内控信息化系统，从多角度保障内控的高效运行，更好地发挥职能作用和提高整体水平，为行政事业单位各项工作更好更快发展提供保障。