浅析林地保护与经济发展——以峨山县为例

□施 平

（峨山县林业和草原局，云南 玉溪 653200）

森林是陆地生态系统的主体，对缓解全球气候变化、改善生态环境等具有重要作用[1-2]。林地是森林赖以生存与发展的根基[3]，是生态系统中生物生存的基础[4]。《全国林地保护利用规划纲要》实施以来，峨山县林业产业发展取得较好的成果，林地保护利用规划工作取得了明显成效。同时，林地保护利用过程中呈现出新问题[5]。随着乡村振兴战略的贯彻落实，处理好林地保护和经济发展之间的关系至关重要，是带动区域经济发展的催化剂。积极保护林业资源，加强相关政策实施，推动林业经济快速发展，可为社会经济发展作出贡献[6-8]。

1 林地保护利用规划成效现状

峨山县根据森林资源状况，结合全县社会、经济发展与生态保护需求，编制了《云南省峨山彝族自治县林地保护利用规划（2010—2020 年）》，制定峨山县未来10 年的林地保护利用规划，明确县域生态林业发展和经济建设，严控林地用途，科学规划林地结构布局，高效使用林地，保障如期实现林业发展战略目标，促进区域生态建设，切实推动县域经济社会高质量发展。

林业生态资源保护利用规划实施以后，峨山县认真贯彻落实中央和省、市关于林业发展的一系列决策部署，坚持用科学发展观统领工作全局，按照“生态建设产业化、产业发展生态化”的总体要求，实施防护林建设、退耕还林工程、特色林产业发展、集体林权制度改革、森林生态效益补偿等措施，使得森林资源得到有效保护和发展，森林资源林地面积和林木蓄积实现双增长。2020 年末，峨山县林地面积为155 077.87 hm2，比2010 年增加9 618.87 hm2，增幅6.6%；森林面积130 502.26 hm2，比2010 年增加19 280.71 hm2，增幅17.3%。峨山县森林覆盖率69.62%，居玉溪市前列。林业生态建设与保护水平进一步提高，生态环境明显改善，推动县域生态环境质量提升，有效促进生态文明建设[9]。

1.1 实施退耕还林和造林绿化措施增加林地面积

2010 年，峨山县共退耕还林1 473.33 hm2，结合广大林农、林业专业户和种植企业主动调整种植结构，在耕地上栽种桉树、核桃、竹子、油橄榄等经济林，开展造林绿化工作。目前，峨山县已种植核桃26 800 hm2、竹子6 093 hm2、油橄榄1 473 hm2。通过退耕还林和造林绿化，增加林地面积，增加林农收入。

1.2 实施森林生态效益补偿机制，保护生态区位重要的区域

根据国家级和省级公益林生态效益补偿实施方案，峨山县已实施生态效益补偿的公益林面积达到36 620 hm2。国家级公益林面积20 613.3 hm2，省级公益林面积1 4281.3 hm2，市级公益林面积1 860 hm2。重点公益林分布区域是峨山县生态区位十分重要的区域，森林生态效益补偿工作的实施使这些区域得到有效保护[10]。

1.3 全面加强森林资源林政管理工作

峨山县把森林资源林政管理工作作为林业基础性工作，严格实行限额采伐、凭证采伐和凭证运输制度，强化森林采伐和林产品运输管理，使得森林资源林政管理取得明显成效，森林蓄积、林地面积及森林覆盖率持续稳步提高，使得年森林资源消耗量小于年生长量。推进平安林区建设，实现“资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐”的目标。

1.4 强化森林防火措施，提升火灾防控能力

峨山县在县委、县政府的正确领导和省、市林业主管部门的指导和帮助下，认真贯彻落实各级森林防火工作要求，坚持“预防为主、积极消灭”的工作方针，强化森林防火宣传，落实防火经费，认真开展计划烧除，严格火源管理，全面加强森林火灾防控工作。通过各级各部门的共同努力，森林防火工作取得了较好成绩，8 年无重大森林火灾，无人员伤亡事故。

1.5 坚持“预防为主、科学治理、依法监管、强化责任”的方针

峨山县积极开展森林病虫害调查、预报、防治工作。坚持“预防为主、科学治理、依法监督、强化责任”的方针，开展有害生物普查和拟松材线虫春季调查工作。严格执行《植物检疫条例》，加强检疫执法工作，对峨山县内木材加工厂原木、锯材、包装箱等木制品进行检疫，做好外来有害生物调查和调运检疫复检工作。共调运检疫木材39 万m3，苗木99.6 万株，产地检疫苗木238.13 hm2，有效完成了第三次全国有害生物普查工作。

1.6 全面启动天然商品林停伐保护措施

天然商品林停伐保护工作涉及8 个乡镇（街道办）、75 个村委会（社区）、568 个村（居）民小组、13 412 户农户。已确权核实登记天然商品林面积7.02 万hm2，划分管护责任区，落实管护人员责任片区管护。天然商品林管护补助政策参照公益林补偿政策执行，每年补助225 元/hm2，其中，75 元/hm2由县级统筹用于个人和集体天然商品林管护公共支出，150 元/hm2直接兑现给集体或个人。每年下达天然商品林停伐保护补助资金1 579.45 万元，有效保护天然商品林。

1.7 加强自然保护区建设

将原来的高鲁山水源林保护区、玉林泉水资源保护区、山后茶厂自然保护区、红石岩水源林保护区、新村水库水源林保护区整合为高鲁山县级自然保护区，并经县人民政府下文确认，成立高鲁山县级自然保护区管护局，加强自然保护区管理。

2 新时期林地保护利用新问题

2.1 建设用地需求量大，对林地保护压力大

近年来，随着城市化进程的加快，峨山县经济快速发展，小城镇水利、交通、电力、旅游基础设施建设、矿产开发以及其他建设项目启动，各种基础设施建设项目大规模开展，对林地的需求不断增大。同时，这一趋势将在一定时期内延续，随着建设项目的不断增加，需要征占林地的数量逐年增加。在不增加林地面积的前提下，原有林地面积将逐年减少，生态环境建设与城市建设、工业发展的矛盾将更加突出。

随着玉溪市研和工业园区双小片区、峨山移民再就业工业园区的开发建设，城镇化进程的推进和省委、省政府关于城镇、工业发展规划布局“两上山”要求的提高，处理林地利用和保护关系成为林地保护利用规划的核心，是优化林地结构布局的关键。工业发展、城镇发展为峨山县经济社会发展拓展了空间，大量工程建设项目的实施对林地的需求较高，给林地管理带来更大的压力。

2.2 山区农作频繁，林农交错，林政管理工作有待提高

峨山县山区面积占全县面积的96%，人民群众生产生活主要在山区。随着人口的增加，林农矛盾日益突出。峨山县是云南省重要的粮烟生产区域，多年来形成的林粮、林烟矛盾问题十分突出。由于农林交错，毁林开垦、乱占林地的现象在一些地方仍然存在，林地非正常流失时有发生，农村能源消耗对森林资源的依赖度较高。

实施集体林权制度改革后，林地使用权、林木所有权归个人所有，部分林木权拥有者认为自己的林木可以随意采伐，甚至出现毁林开垦的现象。针对此情况，各级政府部门需高度重视林地管理工作，加大林业执法力度。

2.3 林地经营权人利用林地的需求强烈改变用途，监管难度较大

集体林权制度改革后，林权所有者拥有了林木所有权、林木经营权和林地使用权，转让林地、优化树种甚至改变林地用途，以获取更高经济利益的愿望强烈。峨山县拥有林权的业主较多，无证采伐林木、擅自改造林地用途的较多，林地监管难度大。

2.4 林地“一张图”管理不完善，规划利用不衔接

县域发展规划、土地利用规划、林地保护利用规划、城镇建设规划、农业农村发展规划、工业园区发展规划等各自为政，相互不衔接，造成规划重叠与矛盾，对土地的利用缺乏综合考虑与科学布局，造成林地确认、使用不当等一系列问题。

2.5 林地“一张图”仍有部分问题未得到解决

由于林地落界时间紧迫，林地“一张图”中很多问题尚未解决[11]。例如，很难界定林业部门和非林业部门管理的林地，现地地类与数据库不相互，林地变化的原因分类没有统一的定义标准，林地“一张图”与国土空间规划资源“一张图”融合困难。由于林地落界的地类划分体系与资源调查的地类分类不同，导致在林地“一张图”中装入森林资源十分困难，出现小班数量激增、线性复杂等状况，限制了林地“一张图”向国土空间规划资源“一张图”的转变。

3 新时期林地保护具体措施

现阶段，林业的战略地位越来越高，为保证社会经济可持续发展，党中央、国务院明确要求把林地与耕地放在同等重要的位置，高度重视林地保护，确立以生态建设为主的林业发展战略[12]。为应对全球气候变化，保护和增加森林植被，增加森林碳汇，减少碳排放已经成为国际社会共识。

3.1 提高林地保护利用宏观调控能力

根据县域林地保护利用方向，综合社会经济发展水平、发展趋势、资源环境、林地利用现状等因素，合理确定和规划森林保有量、征占用林地定额等约束性指标，以及林地保有量、林地生产率、重点公益林和商品林比率等预期性指标，提高林地的宏观调控能力，提高建设项目用地效率，保证林地的充分保护和可持续利用。

3.2 落实林地保护利用责任

林地保护利用是长期性工作，各部门责任重大，应将林地保护利用目标任务分解落实到乡（镇、街道），明确责任和目标，由县人民政府作为责任主体，组织实施、严格落实，通过经济和必要的行政手段逐步实现预期性指标。

3.3 落实县级林地保护利用管理政策

县级规划要在省级规划大纲的指导和控制下，积极配合省级区域发展战略，切实落实区域林地保护利用政策和差别化管理政策，全面统筹协调。落实各项林地保护利用管理政策，包括生态效益补偿政策、财政政策以及森林管护政策等。完善森林生态效益补偿基（资）金制度，多渠道筹集公益林补偿基金，在国家和省级投入的基础上，引导社会资本加大对生态保护工程的资金投入力度。

3.4 开展“多规合一”工作

实施“多规合一”，使各类规划相互衔接，使林地边界清楚、利用方向明确，全面落实政府的各类规划，以国土空间规划资源“一张图”为基准，全面开展林地的有效保护与合理利用开发，确保林地生态的稳定性。

3.5 提高基层林业管理队伍建设水平

实现国土空间规划资源“一张图”的管理，县级林业主管部门、乡镇街道农业农村综合服务中心是主要力量。要组建林地管理机构，确定专人负责林地的监管与变更工作，实时掌握林地变更信息，提高地理信息系统等信息技术的应用水平，完善森林资源经营管理档案建设，确保国土空间规划资源“一张图”的管理落到实处。

4 结束语

处理好林地保护和经济发展的关系是保护生态环境和推动林业经济发展的关键。保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。发展林业经济不是林业部门单方面能够完成的，需要政府以及社会各阶层的配合，更需要广大人民群众对生态环境的维护。要秉持“资源为本，生态为基，科技兴林，效益惠人”的发展理念，充分发挥林地资源优势，拓展将绿水青山转化为金山银山新路径，实现林业资源和社会经济共同发展。